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我国金融业的混合经营与金融监管

　金融监管模式的选择从根本上取决于一国经济的发展阶段、金融发展的状况和政府管理体制的特点。从中国的实际看，虽然分业监管体制成立时间不长，有关部门出于新设机构的激励效应，在监管理念和具体措施上试图表现出令人鼓舞的努力，但这并不能掩盖该体制固有的缺陷，如成立银监会实际上是将中央银行的机构和职能予以分解，只是原中央银行监管模式和职能的延伸。各监管机构的专业化水平、各机构间的协调性等仍需改进，监管存在真空，监管成本过高，各部门之间不协调造成效率损失等均已日益突出。
　　一、中国金融监管体制的现状及其特点
　　针对金融机构经营管理低水平的状况，为控制混业经营可能带来的金融风险，中国采取了分业经营、分业监管的体制模式。以中国银行业监督管理委员会的成立为标志，金融分业监管体制最终形成。它履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职责。而中国人民银行不再承担上述金融监管职能，着重加强制定和执行货币政策的职能，负责金融体系的支付安全，发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，仍保留部分监管职能。由此，银监会、保监会和证监会形成一行三会“三驾马车”的平行配置。随着《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中国人民银行法》和《商业银行法》修正案的生效，分业经营、分业监管的管理体制基本确立。
　　为加强各部门间的协调，2003年9月18日，“三会”召开了监管联系大会第一次会议，通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》(以下简称《备忘录》)。《备忘录》包括指导原则、职责分工、信息收集和工作机制等内容。2004年3月18日又召开第二次监管联席会议，对如何落实国务院的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》等进行沟通、讨论和协商。

　　《备忘录》还按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，确立了对金融控股公司的主监管制度。规定对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司，依据其主要业务性质，由相应监管机构负责。明确就重大监管事项和跨行业、金融控股集团的监管、跨境监管中复杂问题及时磋商。
　　此外，中国人民银行、财政部、国家发展与改革委员会等部门也分别根据不同的职责分工，从不同角度对金融政策、金融机构、金融运行等加以干预。设立上述分业监管体制的初衷在于集中专门金融监管人才，提高监管效率和监管水平，促进金融业内部的平衡发展，培育金融市场、金融机构之间的竞争。
　　但近几年，金融全球化、自由化和金融创新发展迅猛，金融机构混业经营趋势日益明显，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化，分业监管体制已显现出明显的不适应。金融改革与发展的多头决策、多头监管模式加剧了各部门在涉及宏观经济调控的货币政策制定、银行业改革、股权分置改革、人民币汇率改革、金融机构的审批和管理、以及资产证券化、短期融资券、国际开发性金融机构发行人民币计值的债券等金融品种的开发等大大小小问题上的分歧和争议，增加了政策协调的复杂性，加大了协调成本，降低了政策的决策效率和执行效果，损害了政府部门的公信力。

　　二、现行金融监管体制的缺陷
　　(一)金融监管法律体系不健全。
　　金融监管对金融机构经营管理行为的监管必须取得法律法规的明确界定，以保证金融监管本身能够严格按照法律法规执行、杜绝随意性，维护客观性和公正性。目前，金融监管法律体系很不健全，无法保证金融监管合理、有效、规范地实施。虽然各种相关的法律法规规章已达四千多部，但主要还是依《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《信托法》等实施监管，大多是关于监督主体功能划分、以按业务性质监督某一方面市场的法律，实施细则和其他规章制度不配套，这些法律法规不能替代对整个金融体系监督的法律。
　　随着2006年底全面开放金融业服务市场，各金融业务领域存在多种急需解决的问题，立法严重滞后，仍依赖法规、规章、随意性大，主观性强，监管的权威性被削弱，从而引起各监管部门因职责不清，权利不明，导致争夺监管规则的制定权和金融业务的管理权，影响分业监管的有效实施。
　　(二)金融监管体制中重复监管与监管真空并存。
　　从监管部门来看，银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管。但从整个金融市场来看，则涉及的部门更多。如中国人民银行负责货币政策和支付清算体系稳定，财政部是国债发行的主要管理者，国家发展与改革委员会是企业债券的管理机构，而国家外汇管理局则管理外汇、B股交易、QFII(合格境外投资者制度)等业务。
　　一方面，不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可。这就不可避免地造成监管职能的缺位，也导致监管的真空和冲突。不同部门既按金融机构进行监管，又按金融业务进行监管，交叉监管现象突出，严重制约了金融业务的创新活动。
　　另一方面，金融混业经营态势日趋明显，银行、信托、证券、保险业务的趋同性和替代性削弱了分业监管的业务基础。如储蓄保险、银证通等业务兼具储蓄和保险功能，既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。而一些金融控股公司如光大集团、中信集团等集银行、证券、保险业务于一身，工商银行、交通银行等则组建证券投资基金管理公司，都以控股方式扩张业务领域，使原有以机构类型确定监管对象和领域的监管模式难以发挥作用，引发重复监管和监管真空。此外，商业银行私募的证券公司集合理财计划、基金公司发行的货币市场基金等金融创新实际上对现有分业监管体制提出了挑战。
　　(三)非体制因素影响金融监管的协调性与监管效率。
　　除上述体制因素外，各金融监管机构间的不协调与监管效率低下日益突出，在很大程度上也与部门利益、地方政府、乃至各种利益集团、监管者的个人利益及素质等非体制因素的干扰有着直接关系。这其中，既有政治体制的原因，也有个人道德的因素，还有经济利益驱动的原因。在多种因素的综合作用下，各机构之间往往给市场发出互不协调、相互矛盾的信号，如在宏观经济调控、房地产市场调控以及国有银行改革、股权分置改革过程中，此类情况特别突出，已经极大地影响金融监管的成效与金融改革的进程。
　　(四)货币政策管理与金融监管之间存在内在冲突。
　　20世纪90年代中期以后，稳定物价，促进经济发展成为货币政策的最终目标，这是多重主体、多次集体选择的结果。但经过金融体系的过滤，它与现行监管体制和监管规则之间产生冲突，这种冲突影响着货币政策的有效传导。由于银行信贷仍是货币政策传导的主要渠道，因此，金融监管也应集中于信贷政策及其执行主体商业银行的监管。然而，为平滑物价变动，中央银行需调整货币政策，这就与信贷管理政策的调整·形成对照。事实上，银监会的贷款管理制度对商业银行的实际约束力及商业银行自身追求经济效益的动因比货币政策的影响力更强。
　　一方面，中央银行并不具备独立的决策能力，需服从于政府的各种利益调整，货币政策传导的有效性也有赖于市场化程度较高的金融环境，通过金融市场作用于政策客体，影响金融资产结构的变动、信用供应等。另一方面，它仍保留了《中国人民银行法》赋予的金融监管职能，金融监管与货币政策共存于一体，这本身在金融监管与货币政策传导之间就存在内生性冲突，而且与《银行业监督管理法》赋予银监会的金融监管职能之间也形成冲突。
　　(五)缺乏对金融风险的监管措施，监管成本较高。
　　现行金融监管中重审批、轻管理，重国有银行、轻其他银行和非银行金融机构，重外资、轻中资的倾向十分突出。金融监管仍将机构审批和经营的合规性作为监管重点，对金融机构日常经营的风险监管尚未全面展开，对退出市场前的监管基本上还是空白。
　　金融机构发展初期，以合规性监管为主是必要的但随着金融市场迅速发展和金融产品创新增多，金融风险增加，此类监管措施已不能有效防范金融风险，维护金融安全。而风险监管措施强调发现风险后如何控制风险、减少风险、增强防范风险的能力，追究风险事件相关人员的责任。目前，监管机构庞大，人员众多，而监管手段落后，开展大规模跨地区的现场检查，成本高，效果差，已不适应金融国际化、电子化和网络化日益增强的趋势。
　　(六)各部门监管目标模糊，政策相互矛盾。
　　由于货币政策传导集中于信贷市场，所以监管重点也集中在对信贷政策的监管。为此，中央银行出台了诸多管制政策，却与货币政策发生矛盾。如外汇占款增长过快成为货币供应量增速过快的主要原因之一，外资投资于境内房产市场加剧房地产过热；而另一方面，国家外汇管理局又基于鼓励更多资金进入A股市场，支持股市复苏的考虑，不断增加QFII的数量和审批规模；对于外资进入房地产却不加限制，任其大肆进入。这些相互矛盾的政策加剧了宏观经济调控的难度，加大了中央银行宏观调控的成本。
　　(七)缺乏良好的金融生态环境，难以形成金融业内外部有效的制衡机制。
　　各级政府对金融机构经营行为的行政干预是直接影响金融监管效力的重要因素，造成商业银行大量的不良贷款，滋生地方保护主义和金融腐败，给金融监管带来极大困难，降低金融配置效率，损害司法和行政部门的公信力。在金融监管中，资金调度、人事安排和违规处罚等都受到地方政府过多的干预监管机构难以真正根据金融市场规律和法规来实施监管。一旦金融机构出现风险，又以行政方式出面干预，或将责任推给中央政府。这种事后的被动处理而非超前预警方式影响了金融稳定，造成金融监管能力和金融效率低下。
　　此外，过度依赖政府监管，忽视行业自律、市场、外部监管和其他社会多种利益制衡机制的作用，缺乏金融业自我管理、自我规范、自我约束以形成金融机构的自我约束能力，避免不正当竞争，加强彼此协作。市场约束机制和信息披露机制不健全，存款人、股东、贷款人、债权人等社会公众缺乏应有的金融知识、基本的风险知识，无法对金融机构产生有效的约束。中介机构建设也不健全，执业水平不高，未能发挥应有的监督制衡作用。
　　(八)金融业开放缺乏整体战略，分业监管无法对外资金融机构实施有效监管。
　　根据加入WTO的承诺，2006年底将全面开放金融市场。尽管进入中国的外资金融机构也要根据中国法律限制接受分业监管，但多数外资金融机构的母体在其母国接受的都是混业监管。与分业经营条件下只能从事银行、证券、保险领域中某一业务的中国金融机构相比，它们具有先天的竞争优势，而金融开放使中国金融机构直接面对跨国金融集团的激烈竞争，从而也使得中国金融监管体制陷入两难境地，分业监管的体制显然无法有效对这些外资金融机构实行有效监管，对金融风险完全呈现敞口状态。
随着外资银行、保险公司、证券公司、基金管理公司等加快进入中国金融市场，而内资进入金融业仍然受到抑制的状况已经引起国内各地政府和投资者的反映，近期关于银行海外上市的争议从某些方面来说就与之相关。另一方面，金融业开放将面临跨国金融集团混业经营带来的越来越大的压力，也将引发境内金融机构加强开放混业经营的要求，仿效当今国际金融界混业经营的潮流，从而使得现行的金融监管体制陷入更大的被动。
(2)建立健全信息共享机制。人民银行与监管职能分离后，人民银行只负责货币政策的调控，而不再参与直接的金融监管。但是货币政策的调控和利率变动会影响各类金融机构的头寸及其经营，因而及时了解金融机构的经营情况是货币政策决策的需要。同时，人民银行维护我国巨大的支付清算系统的正常运行，必须密切注视、监管各金融机构的运行。为避免金融体系的突发事件，及时正确发挥中央银行最后贷款人作用，维护金融稳定，人民银行必须对金融机构的日常经营有跟踪和连续的观察。另外，人民银行和新成立的银监会正处于机构变动的过渡期，许多未尽事宜需要两机构协调解决。如果仅仅向人民银行送达金融机构一般性资产负债表等统计资料是远远不够的，因这些资料不能持续地、动态地反映金融机构的实际经营和运行情况，不能满足中央银行为维护金融体系安全、履行货币政策调控和最后贷款人职责需要对各金融机构进行实质性分析的要求。因此，迫切需要建立中央银行与金融监管机构之间的信息共享机制。一是建立货币政策和银行监管共享的数据库。针对非现场监管和金融统计彼此独立而不能相互利用的情况，对现有的金融统计数据库结构和统计网络进行改造，尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统，形成统一、集中、高效的金融信息来源，实现信息资源共享。除统计数据外，中央银行还需要与金融监管机构定期传递以文字形式反映的各类信息，人民银行要及时向金融监管机构通报货币政策执行情况，监管机构也应及时、定期将本部门所监管机构的现场、非现场监管信息资料以及其他相关分析报告及时送达人民银行。二是建立信息共享责任约束制度。主要是以法规形式明确人民银行与金融监管机构的信息共享原则、标准、内容以及应负的法律责任等，以保障货币政策与金融监管信息的共享质量，增强货币政策与金融监管的合力。
　　(3)建立紧急磋商救援制度。当金融机构出现支付困难，需要中央银行发挥“最后贷款人”作用时，或者中央银行在实施对金融业宏观调控中发现有危及整个金融体系安全的因素时，就需要人民银行与金融监管机构进行紧急磋商。因此，必须建立行之有效的紧急磋商制度，以便确定中央银行与各监管机构处置金融机构流动性风险的权力、义务、职责及相应的处罚办法，明确处置机构和人员的各自责任、处置措施、程序，及时掌握风险状况，尽快制定处置预案，及时化解风险和危机。
　　2.金融监管机构之间的协调合作制度。
　　(1)协同监管制度。对于我国金融控股公司、交叉性银行业务和网络银行的综合、混合性业务，要通过建立金融监管机构之间的协同监管制度来防止监管的真空和重复，提高其监管的有效性。虽然我国已对金融控股公司的银行、证券、保险子公司实行了严格的行业监管，但这种监管有各自为政的弊端。为防止监管漏洞，应指定一家主要监管部门，负责对金融控股公司的监管。对于有明显主营业务的金融控股公司，可任命对占集团资产、负债、收益或资本金主体的核心机构实施监管的部门为主要监管部门，而对金融各业规模比较均衡的金融集团，在无法明确主要监管部门时，应通过建立监管协同制度，使各监管部门密切合作，共同实施对金融控股公司的监管。同时，随着银行网络化的发展，网络银行提供网上金融超市、金融套餐等综合性服务业务，这同时涉及银行、证券、保险多种业务，划分监管职能比较困难，要通过三家监管机构协作监管加以解决，建立银监会、证监会、保监会协调监管的格局。各监管机构要合理划分对网络银行的业务监管范围，及时通报各自对网络银行业务的监管情况，发现问题及时协调相关部门共同处理，并通过三家监管机构之间信息资源的共享，实施三者的联网监管，实现对网络银行的有效监管。
　　(2)合作交流制度。金融监管机构要采取多种措施，减少金融监管中存在的信息不对称现象，规范信息的收集整理和传递，扩充监管信息的深度和广度，建立完善的信息交流共享机制。要在建立各种定期和非定期信息通报和反馈制度，互相提供数据支持和资源便利，建立信息联网服务系统等方面加强有关信息的交流与合作。此外，随着金融各业之间的资金、业务以及风险的联系日益紧密，其中一家监管机构采取的监管行动，就会涉及其他金融业务部门，从而影响其他监管机构的监管效果。因此，金融监管机构应在产品和业务审批、日常检查、风险传递的防范等方面加强合作，以提高监管整体效果。
　　3.人民银行、金融监管机构与国务院有关部委的协调合作制度。我国金融监管从广义讲，除银监会、证监会、保监会三家专业监管机构外，还涉及人民银行、财政部、发改委、审计署等。我国财政部门虽然不是专业监管机构，但它可以代表政府作为国有金融机构的出资人行使出资人权利；作为社会管理者制定统一的金融财务会计政策，并监督执行，金融机构必须按照财政部制定的《金融企业会计制度》制作财务报表；承担国有金融机构的部分风险损失。我国银行体系中，国有独资商业银行、三家政策性银行和四家金融资产管理公司均由财政部划拨资本金。人民银行作为货币政策的制定与执行者，同时又承担着维护金融稳定的职责，有必要就一些关系金融体系稳定的重大问题与财政部进行协商。此外，金融业的稳健运行，离不开良好的宏观经济环境。国家发展改革委员会理应成为金融监管协调的一部分。国家审计部门按照《宪法》和《审计法》可以受政府委托对国有金融机构从事经营管理和会计核算的真实性、合规性进行审计监督。因此，建议建立发改委、财政部、审计署、人民银行、银监会、保监会等七部委的部际协调合作制度，在有效防范和处置金融风险，及时堵塞漏洞，切实维护金融稳定方面形成合力。
　　4.金融监管机构与国际有关金融机构的协调合作制度。随着我国金融业的逐步开放，一些外资银行和其他非银行金融机构已经并将继续进入我国金融市场，我国的一些金融机构也会“走出去”，更多地参与国际竞争，这就要求我国监管当局加强与我国金融机构境外分支机构的东道国、外资金融机构母国的监管机构及国际金融监管组织的交流与合作，对外资金融机构及我国金融机构的境外分支机构进行有效监管，以防止跨国金融机构破产倒闭等风险的国际扩散。一是积极参与重要的国际经济、金融机构等牵头组织的多边经济、金融政策协调。二是创造条件积极参与有关国家政府组织召开的重要国际金融会议，发挥我国在国际经济金融秩序建设和金融监管合作等方面的应有作用。三是发挥民间协会的国际协调与合作的作用，为我国金融监管机构的决策提供借鉴和参考。四是我国金融监管当局可借鉴有关国际准则，在对等互惠的基础上与国外金融监管当局建立长期联系，通过签订双边和多边协议，建立定期联系制度来强化监管。要在市场准入、信息交流、并表监管、风险监管以及危机处理等方面加强国际合作，协调国际性金融监管在监管职责方面的划分，便于构建统一的国际金融监管体系。
　　(二)完善主监管制度，对混合经营实行功能型监管。
　　2004年6月，三家监管机构的“备忘录”按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，确立了对金融控股公司的主监管制度。即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。这是我国顺应时势，从注重机构型监管向功能型监管的明显标志。所谓功能型监管是依据金融体系的基本功能而设计的金融监管体系。即同类金融活动由同一个监管者进行监管，而不论这个活动由谁来从事。功能型监管的主要优点是在于管理的协调性高，它针对混合经营下金融业务的交叉情况，注重跨产品、跨机构、跨市场的监管，可使监管机构的注意力不局限于各行业内部的金融风险，可对金融机构资产组合总体风险作出判断，克服多个监管机构所造成的重复和交叉监管用统一的尺度管理各类金融机构，创造公平竞争的市场环境，这无疑更有利于金融业的安全。目前，英国、美国、日本等国家已实行功能性监管，不少国家正朝着这一方向迈进。功能性监管已成为现代金融业发展的必然趋势。我国随着金融创新的不断出现和混合经营的发展，金融监管也应从传统的机构型监管逐渐向功能型监管转变。一是针对我国金融控股公司的发展趋势，金融监管机构要拟定各自的监管规则和实施细则，并在此基础上制定对金融控股公司予以监管的一般原则及总体要求。二是随着金融创新产品的不断涌现，不可避免地将会出现某类金融产品所实现的金融功能不同于传统金融产品的现象。金融监管机构必须对该类产品在国民经济中的重要性以及未来发展趋势加以分析判断，以决定监管方式的有效实施，更好地对金融业实行监管。三是金融监管机构必须积极采取行动应对外资金融机构涌人所带来的监管问题。金融机构应依据国外监管的成功经验以及我国的具体国情制定行之有效的监管制度，防范由此可能引发的金融风险。
　　(三)建立健全金融法律法规，为金融监管创造良好的法律环境。
　　1.制定有关金融监管协调的法规。根据有关法律，建议国务院制定《金融监管协调制度》，明确人民银行和各金融监管机构在金融监管协调机制中的职责。
　　2.建立人民银行与银监会、证监会、保监会之间的信息共享制度。根据有关法律、建议国务院制定《金融监管信息共享制度》，保证人民银行与银监会、证监会、保监会之间信息、共享的制度化安排。
　　3.制定检查、监督金融控股公司和交叉性金融业务的内外部交易条例。对金融控股公司和交叉性金融业务设置法律限制的“防火墙”，以法律形式规范和约束金融控股公司和交叉性金融业务的内外交易及其他业务活动，在防范风险传播的同时，鼓励金融创新，促进公平竞争。
　　4.统一监管标准，取消对外资金融机构的优惠待遇，把所有中、外资金融机构纳入统一的监管法律和监管程序中，创造中、外资金融机构平等竞争环境。