我国边境抵边村落空心化“治理陷阱”的实地调研及突破路径研究——基于政府治理行为分析.pdf

广西民族研究 2023年第2期（总第170期）我国边境抵边村落空心化“治理陷阱”的实地调研及突破路径研究*基于政府治理行为分析何修良秦雨柔【摘要】审视我国抵边村落空心化治理成效发现，存在着一定程度的“治理陷阱”现象，即在持续的制度供给、资源投入、政策支撑和技术赋能等交互作用下，边境抵边村落空心化问题并未得到真正解决，甚至在有些地区出现了进一步加剧的趋势。深层次探究，从政府治理行为分析，边境抵边村落空心化“治理陷阱”症结在于边境地区地方政府公共服务供给不足，难以满足边民和抵边村落发展需要，政策执行偏离和政府治理过程中边民角色弱化。因此需要进一步加快边境地区经济社会发展、提升公共政策执行的有效性、加大公共服务供给和强化边民功能的主体地位，不断提升满足边民和抵边村落发展的前提条件，进而破解边境抵边村落空心化“治理陷阱”困境。【关键词】抵边村落；空心化；治理陷阱；突破路径【作者】何修良，中央民族大学管理学院副教授、国家安全研究院研究员；秦雨柔，中央民族大学管理学院2020级硕士研究生。北京，100081。【中图分类号】D633【文献标识码】A【文章编号】1004-454X（2023）02-0027-0009一、问题的提出二十世纪九十年代，随着中国市场经济蓬勃发展，中国社会发生了巨大变化，城乡二元社会格局开始松动，尤其是飞速发展的城镇化带来了农村人口大量涌入城镇，构成了转型中国社会的一个特殊景象。在这一过程中伴随着传统自然村落的衰败或消失1，2012年我国自然村落有360万个，到2022年只剩270万个，甚至有学者早在2010年就提出“村落的终结”的预言2 1。边境地区抵边村落空心化伴随着中国社会变迁也不同程度出现并逐渐进入到研究者视野，最早在2017年有学者借助全球夜间灯光遥感数据分析了中越、中老、中缅边境区域的人类活动及其变化态势，指出我国西南边境区域存在空心化问题3。我国守边护边的抵边村落的空心化甚至消失的问题，给边境地区的经济社会发展以及地缘政治安全带来了巨大隐患，边境地区空心化带来的危害亟须面对与解决4。近些年学术界从多方面多视角对边境地区空心化问题进行了研究，取得了显著成果，但从治理成效方面研究的文章较少。近年来国家出台了一系列政策措施促进边境地区发展，比如沿边地区开发开放政策、强化兴边富民政策实施力度以及实施精准扶贫提升边民生活水平等等。但审视抵边村寨空心化治理成效发现，仍存在普遍性的“治理陷阱”，即在持续的制度供给、资源投入、政策支撑和技术赋能等交互作用下，边境地区抵边村寨空心化问题并未得到真正解决，甚至在有些地区出现了*基金项目：国家社会科学基金一般项目“我国边境抵边村寨空心化问题的生成机理与跨越路径研究”（22BMZ083）。27广西民族研究 2023年第2期（总第170期）进一步加剧的趋势。需要追问的是，“治理陷阱”在不同边境时空中的类型是什么样的？其显著特征是什么？如何采取有效的阻断路径跨越这一陷阱？如何结合国家政策在场与边民在地视角，从抵边村寨客观实际与边民主体性选择出发反思空心化“治理陷阱”的形成逻辑并提出破解路径，进而提升抵边村寨空心化的治理成效？这既是关键所在，也构成了本文研究的基本切入点。二、边境抵边村落空心化加剧的现状与趋势结合实地调研，我们发现在边境地区无论是人口流失还是其他类型的空心化问题，都表现出了普遍化与深度化的趋势与特征。（一）人口空心化加剧人口减少是造成边疆抵边村落虚空的主要内容，空心化主要是指抵边村落生活人数的减少以及相应的生产活动在这一区域削弱的现状或趋势。相较于全国，边境区域人口的密度比较低，2016年东北边境人口密度为32.3人/平方公里，北部边境人口密度为2.7人/平方公里，西北边境人口密度为10.4人/平方公里，西藏边境人口密度为1.2人/平方公里，西南边境人口密度为82.9人/平方公里，均远低于全国144人/平方公里的平均水平。5在西南边境地区，1992年至2013年期间，在抵边10公里纵深尺度，边境乡镇虚空化现象呈持续加剧之势。3我们在云南边境地区调研中切身感觉到，很少看到村庄村民、牲畜和路上行驶的车辆，房屋倒塌较多，土地荒芜，一片萧瑟，“老人村”现象突出，很多村庄60岁以上的老人占到60%以上，严重的老龄化比例远远超过内地乡村，村落的留守人员构成与年龄结构也呈现失衡状态。正如瑞丽市姐告乡一村民所讲：我是土生土长在这里的，原来大家世世代代都在这生存，没人愿意离开这，现在年轻人都不愿意在这里了，都出去打工了，很多人顶多春节回来看看，有的春节也不回来看了，把父母接到城市去过年了。我们这个村很多房子长久没人住都塌了，现在村里面50岁以下的人都找不到了。村里有老人去世，有时候连抬棺材的人都找不到，需要花钱到乡镇里面去找人。东北边境地区人口减少明显，且常住人口与户籍人口差距明显。在延边州边境户籍人口从2011年的20万余人减少到2017年的18万余人，平均每年减少近3000人，而常住人口甚至只有7万多人，仅占户籍人口的三分之一左右。有学者预测，延边州2027年边境常住人口将下降到42762人，比2017年减少34.8%，2037年下降到27005人，减少58.8%6，这一下降速度将超过历史上任何时期。根据延边州统计局的数据，如果按照人口流失超过50%、常住人口不足100人计算，延边州边境抵边空心村有50多个；如果按照吉林省制定的人口流失超过50%、常住人口少于200人的标准，延边州抵边空心村有将近100个。在西北边境抵边村落，空心化同样严重，在边境线长达470公里的乌恰县，在托云乡和吉根乡一些抵边村落，很少看到超过10户居民居住的村庄，有些村落只有几个人，还有的只留下一些废弃房屋，并且都距离边界线30公里外。据当地驻军政委介绍：这些年很多靠近边界线的山区村民不断搬出来，边境区域居住的人口越来越少，常住人口越来越远离我方的边境线区域，人口向远离边境地区迁出或者流动导致了边境区域人口大量减少。在边境，民防是基础，人口减少了，边防与管制的成本与潜在危险都会增加。人是边疆安全中最能动、最积极的因素7 72，边民聚居的抵边村落是守土固疆、捍卫和维护国家主权的前沿阵地8。边民流失无异于边境安全维护的釜底抽薪，也促使了其他类型空心化的加剧。（二）产业空心化加剧我国长达2.28万公里的边境线上，人口流失改变了传统抵边村庄的模样，正如在延边调研时一位老人说的那样，现在抵边村庄：“像村不是村，有院而无人。是地不像地，满是荒草生”，人去房28民族理论政策研究空，人走地废，村庄发展深受影响。延边州边境村落从事农业生产的人数急剧下降，在我们所调研的305户抵边村落家庭中，从事农业生产的劳动力平均年龄为61岁9，边境抵边村落的青壮年劳动力严重流失，生产资源闲置，知识与技术缺失，农业有效投入减少，降低了农作物产出，限制了农业生产，“种田无收益”导致了耕地抛荒，反过来又加剧了村落空心化的代际进程。在新疆和田边境地区，非农业产值的比重非常低，全地区1388个自然村中85%的村庄没有企业。从2013年国家实施新一轮对口援疆以来，援疆省份在和田一些边境村盖房建厂，以提高第二产业的比例和边境地区的人口就业率。但调研发现，随着人口的减少使得本来就较为广阔的和田边境抵边村落变得“百里无人烟，难闻鸡鸣声”，显得更加空旷寂寥，老弱病残等缺乏劳动能力或无劳动能力的人群占据了大多数，所建厂子停产的日益增多，很多农产品加工的援疆企业也不得不撤离边境村落，乡村活力下降，经济发展乏力，发展速度减慢，村庄整体性功能不断下降。同样，在广西东兴市东兴镇抵边村落也存在类似情况，镇长告诉我们：在精准扶贫和乡村振兴的背景下，政府为了促进边境地区发展，在抵边村建立了一些农产品精加工的工厂，但因人口的流失造成这些厂房都处于无人经营的状态。这些流失人口中，最先流失的大多数都是一些懂技术、会管理的村庄能人和青年技术人才。在旅游产业方面，西部大开发兴起的边境旅游业，近些年因人才的流失导致抵边村落旅游业人才短缺，在一些抵边乡镇调研中看到，很多开发的边境旅游景区空空荡荡，游客稀少，都处于濒临关闭的状态。据某项目开发负责人介绍，现在旅游收入仅仅能够维持景区基本开支，很多有少数民族文化特色的项目因当地人口的流失被取消了，在导致旅游收入不景气的同时也带来了边境民族特色旅游业的凋敝。人口是生产者和消费者的主体，其规模和质量的高低制约着边境区域的经济水平、产业规模与发展前景。我国历来重视边地的人地关系以及边境的发展，以边民力量为主体推动边境地区的开发和建设，一直是建边实边的核心内容。产业“空心化”加剧无法保证建边实边目标的实现，反过来也进一步加剧了边民流失。（三）基层政权组织运行和社会关系网络的空心化加剧研究指出，我国乡村基层组织出现了“悬浮化”与“内卷化”10状态，边境的人口流失空心化也给基础政权组织造成了同样现状。边境地区行政村一级基层组织建设面临着无人可用的窘境，村委班子老龄化突出，后续力量缺失。其他类型群众性组织，比如妇联等组织几乎处于瘫痪状态，更遑论组织民兵开展有效的群防群治的护边守边活动。在广西边境抵边村落中调研发现，当地村委会班子年龄都在50岁以上，年龄老化、文化政策水平偏低和对新知识掌握程度较低等问题，导致很多村委会基本工作无法开展。在防城区峒中镇的一个抵边村落中，支部书记对此表示很无奈：我们这个年龄还在维系着村委会的运行，挺不容易，但现在村里很多年轻的能人都不在村里住了，顶多户口还在这里。有一些季节性流动的年轻人，对村委会的工作也不感兴趣。我们也多次向上面反映过该问题，上面强调让我们自己培养，但本地年轻人找不到。我们村好歹还能维持，我们邻村一直选不到村支部书记，最后只能由乡政府的工作人员兼任。在东北边境，延边州龙井县的开山屯村主任也表达同样的感慨:现在村委会的工作没法开展，会计经常不在家，都在县城打工，我们这一届该换届了，由于法定人数和选举人数不足，导致现在没有换届。有时候开党员会都特别难，聚不齐。基层政权的空心化使得村民自治组织体系不健全，基层治理主体缺席突出，村民难以开展自治活动。人口分布的疏散化使村庄赖以稳定的社会关系网络日益松动，乡村公共生活缺乏，边民处于“散沙”状态，社区组织内聚力不足，边民参与公共事务的管理意识淡薄，民防力量减弱，基层社区和群众性组织防范应对突发事件能力减弱。近些年虽然信息化技术推动了边防力量的增强，但科技防边仍离不开边民“边情报知员”的功能，诸如农牧民“活界碑”“千里眼”“民兵”等多重戍边优势以及村庄固定“哨所”、毡房流动“哨所”11仍在发挥不可替代的作用。边境基层政权与社会公共生活的空心化加剧极大地稀释了边境地区公共安全能力、基层组织能力和社会动员能力，严重29广西民族研究 2023年第2期（总第170期）影响了边境安全。（四）民族文化传承空心化加剧保护民族文化需要代代相传，在边境抵边地区，随着人口减少，民族传统文化传承的主体缺失，后继无人，活态文化传承难以赓续。在延边采访时，当地民族文化传承人不无遗憾地说：在延边，我们农村地区现在想组织朝鲜族传统运动会都组织不起来，很多在运动会上展演的传统项目更是没人来做。再加上受韩国现代文化的冲击，照这样下去，老祖先的东西早晚有一天会没的。少数民族非物质文化遗产大多需要口传身授，但现在相关人才流失使其濒临失传。调研中普遍感受到，抵边村落传统民族礼仪礼节不断淡化，民族风俗习惯也逐渐消失。蕴含传统民族文化的土壤日益丧失，文化戍边的载体、仪式、平台与传承网络式微，一定程度上导致了文化戍边“内化于心、固化于制、外化于行的机理对边疆各种社会主体复杂多元的思想意识和行为予以正确引导、合理疏导和有效规约”的功能减弱12。边境民族文化的衰败既是村落空心化的结果，也是使村落空心化进一步加剧的意识层面因素。边境民族文化的空心化加剧带来了抵边民众日常生活的空心化，进而形成了区域认同的虚空，“本在边民意识当中所遗留的乡土认同、村落认同和边境区域认同情结，在很大程度上被其对于内地发展，以及获得更好生活条件和发展机会的认同选择所取代。”13正如在云南麻栗坡县天保农场一个村支部书记所言的“人气不足”和“人心空空”：我们那一代人很眷恋我们的故乡，现在随着外出的群体越来越多，很多都留在城市不回来了，家乡没有“人气”了。人们对故乡感情也在下降，现在大家都认为，谁能够走出大山，走出这山区家乡，谁就是成功者。原来大家无论走多远都会回来，现在变成谁能离开家乡是一种荣耀。像我们这一代人，我现在在村里面待着感觉人心都是空的。对城市空间与生活的认同超过了对家乡的认同，割裂了家乡的情感与眷恋的纽带，进一步加剧了边境地区抵边村落的人口向外流动的心理意愿。边境抵边村落中边民的文化精英离开或疏远乡村，导致自然乡村文化主体消解，城市化的生活理念与价值选择进一步解构了边民的生活内容，文化延续主体的缺失和日常生活内容的弥散简化甚至取消传统的信仰内容与节日仪式，文化与生活认同的土壤不断销蚀。在调研中发现，边境抵边村落空心化加剧还有其他一些类型，表现出不同特征。比如在北部边境调研时看到，在呼伦贝尔地区紧挨着俄罗斯的边境小镇室韦镇，这里边境村夏天到来的时候，当地企业和居民利用草原和民族文化发展旅游业，小镇人流不息，当旅游旺季消退时，很多当地的居民都搬离了室韦镇，到了冬季小镇人口骤减到最低，每年流动性人口达三四百人，我们把这种因产业周期性带来的空心化称之为“季节性空心化”。还有，在黑龙江一些边境村落调研时发现，一部分边境村落的居民搬迁至城镇生活，但缺乏城市基本的谋生和生存技艺，不得不返回到边境村落谋生计，同时又要奔波回城镇居住，日常生活候鸟式的折返增加了生活成本，平添了生活不便，当地人称之为“在路上”的生活方式，我们称之为生活方式“游离的空心化”。边境抵边村落空心化的表现形式虽然不同，但后果都是一样的。三、边境抵边村落空心化“治理陷阱”的原因探析从上述实地调研情况看，边境抵边村寨空心化现象呈现出加剧趋势，这反映了治理成效不足进而导致的“治理陷阱”问题。在现有研究中，边境抵边村寨空心化“治理陷阱”原因阐释主要聚焦在两个方面，一是“客观因素说”，主要强调边境地区自然环境恶劣所引起经济条件差14、边界“屏蔽效应”15、战争遗留的影响促使边民离边求生16、村落布局的松散化导致村落凝聚力减弱17等因边民生存生计的自然客观因素，以及由边境地理位置所引起的地缘政治的影响与邻国发展的影响13及其全球化干扰的客观性因素（全球化时代流动边境生成）3，继而引起人口流失。30民族理论政策研究这些原因追溯固然在一定程度上能够有效解释边民人口流失，但不能回答的是为什么近些年边民流失数量如此严重，或者换句话说这些客观原因在历史上任何一个时期都存在，历史上也存在边民离散的事实，但不像今天边境大多数地区如此普遍性的出现抵边村落的空心化现象，显然“客观因素说”无法在这一追问上自圆其说。还有一些客观因素，比如村落布局的松散化导致村落凝聚力减弱并不是村落空心化的原因，而是村落空心化的结果。二是“经济与社会发展说”，研究主要集中市场经济带来的“马太效应”和“推拉效应”导致边境地区进一步边缘化18以及城镇化快速发展带来的“以脚投票”的阐释19。我们认为，“经济与社会发展说”并不构成边境地区村落空心化产生的原因，恰恰相反，边境地区市场化程度和城镇化率比其他非边境区域低是诱发边境村落空心化的主要原因。我们尝试从边境地区政府治理行为的选择与偏差，包括公共服务供给不足与政策执行异化以及边民角色的功能弱化来探究抵边村落空心化“治理陷阱”产生机理，这些年也有学者开始从这方面进行探索15。一方面，提供和满足民众需要的公共物品和公共服务是政府的首要职责，是否能够提供满足边民需要与发展的公共物品与公共服务构成了边民扎根边境地区的重要前提性条件。另一方面，从边民角色来看，作为生活在国家边境地区的国民，边民被赋予了维护边境稳定的内涵以及特有的地位功能，边民除了“拥有国民的一般身份、权利和道德”，还“拥有边境地区居民的特殊身份、权利和道德”11，如何保护和积极发挥边民主体性特有的地位功能，构成了边境治理的重要向度。以此观察分析，抵边村落空心化“治理陷阱”的原因有以下四方面。（一）边境地区经济社会发展中存在着“稳定替代”现象发展与稳定一直是边疆叙事的经典议题和话语政治，“稳定之于边疆，始终有种不言自明的政治敏感性维护社会稳定的本质，不仅是在治理层面维护公共安全与秩序，更是在战略层面保卫与巩固民族国家的政权、主权与疆域”20。边境地区稳定有着多重指向与多样内容，也决定了“稳定”相对应“发展”而言，在不同的话语叙事中一直占据首要任务，以至于在边疆地区存在着“稳定替代发展”的现象与事实。在调研中发现，在边境地区现有政策目标中，稳定与安全导向始终是首要目标，发展导向退而求其次，在边境县乡中维护边境安全稳定的资金与支出占据了半壁江山，很多边境地区的地方政府非预算性资金大多也都用到了边境突发事件的处理上，支持发展边境地区经济的内在动力不足。在经济层面，2006年我国边境县人均GDP为10126元，全国人均GDP为16738元，是边境县的1.65倍；而2018年边境县人均GDP为39012元，全国为66006元，两者差距扩大到1.69倍，边境区域与全国的平均水平差距在逐渐拉大，2018年吉林、广西的边境地区人均GDP甚至出现了负增长，增速分别为-19.43%和-5.74%21 3233。近些年很多边境市县取消了GDP的硬性考核约束，边境地区经济发展的内生动力进一步削弱。经济发展不足必然带来边境地区的财政自给率不足，2018年边境地区的财政自给率不及一半，大部分靠中央的转移支付维持，而财政赤字与公共服务规模有密切关系，边疆地区财政赤字每减少1%，其公共服务供给规模将显著增加0.39%22。发展目标的遮蔽导致边境地区经济发展滞后、边民生活水平低下和公共服务供给动力不足，边民“以脚投票”的选择行为难以避免，继而带来了边境抵边村落空心化的治理成效不彰。（二）边境地方政府公共服务供给不足难以满足边民需求边境抵边村落外部区域的便利基础设施、良好生活环境以及丰富文化生活是吸引边民人口向外部流动的客观性因素，现有研究也说明了这一点，流入地的经济发展水平、道路交通情况、生活环境与居住环境、孩子受教育便利性、医疗卫生条件等对边境地区的流出人口的居留意愿有显著影响232425。反观抵边村落的基本公共物品和相应的政府公共服务，交通基础薄弱、教育卫生发展水平低下、社会保障体系脆弱，难以满足边民生存与发展的需求。我国边境县2018年城镇化率仅为38.71%，远远低于全国平均水平的59.58%。2018年边境县基础设施建设水平指标中，我国140个边境县中有137个边境县的公路基础设施水平比较低，63个边境县公路建设较差，边境地区的公路路网密度远低于全国以及边境地区临近县的平均水平21 180。在延边州的边境村，交通条件普遍比31广西民族研究 2023年第2期（总第170期）较差，平均距离县城约41.6公里，平均公共交通时间45.6分钟，在抽样调查的18个边境村中，仅1个村有村小学，共12个学生6。不同边境地区居民对基层医疗机构提供的各项服务满意度均不高，2018年对云南省边境地区1974名居民基本公共卫生服务满意度的调查发现，边民对基层医疗卫生机构提供的基本公共卫生服务总体满意率仅为18.39%26。在调研中发现，广西东兴市河洲村由于公共服务能力低下，公共服务产品质量不高导致旅游业不景气，作为一个以旅游为主要收入的村镇，河洲村并未从东兴市的主要旅游经济发展中分享到红利，边民未能实现增收进而使得一部分边民向东兴市区流入。公共物品供给不足和公共服务短缺使得边民选择走向公共基础设施健全、公共服务优良的县城或者邻近的乡镇工作生活，这是其他区域市场经济发展程度与城镇化率高于边境地区情况下边民理性选择的内在逻辑。（三）边境地方政府在某些领域的公共政策偏差导致抵边村落人口减少边境地区地方政府执行国家政策需要结合当地实际情况，否则会出现政策偏差引致抵边村落空心化，我们把这种情况称之为“政策性空心化”。根据调研情况主要有两种类型，一种是政策执行的“替换性执行”。在2008年出台的城乡建设用地增减挂钩管理办法，其政策初衷是节约土地，但在调研中发现，很多边境地方政府为了短期发展利益，存在着用复垦地与宅基地置换城镇建设用地指标的情况，在诱使很多边境村落民众进城的同时，也形成了村落空心化。另一种是政策的“选择性执行”。我国边境区域大多地域辽阔、地广人稀，公共服务的半径较大，政府在提供公共服务时难免会选择易于管理、节省成本的措施而不顾其带来的负面结果。在调研中发现，一些边境地区的地方政府为了片面追求城镇化指标，选择实施自然村落撤并、村民集中异地安置等公共政策并纳入到城镇化建设中，导致大量抵边村落人口向内地流出，一定程度上稀释了边境区域村落的人口密度和产业发展的规模化效益。另外，边境地区人口主要集中在丘陵区和小起伏山地，占边疆总人口的80%以上27，在精准扶贫中，有些边境县为了完成扶贫目标，片面实施“一刀切”的易地搬迁政策，边民在政府政策工具引导下，愿意搬离出抵边贫困村庄，政府也较容易实现扶贫政策目标并方便整体管理。实际执行中，这种易地搬迁往往是整村搬离或者村中的大部分居户一起同时搬离，易地搬迁政策在内地有些地方实施有效，但在边境地区需要结合当地整体经济发展与边民生活生计综合考量，否则就人为带来了抵边村落的空心化。还有一些公共政策，比如中小学的“撤点并校”政策，这种政策建构与实施虽然目标是为了实现边境地区中小学资源的有效集中与最大化利用，但在执行过程中，“撤点并校”大多是将边境区域的教学点向远离边境线的学校集中而不是相反，进而带来抵边村落人口脱离原来居住地而造成边民流失。无论是政策的“替换性执行”还是“选择性执行”，都忽视了边境地区发展的客观实际与规律进而带来村落的空心化问题，相比其他情况，“政策性空心化”的危害更为严重和持久，在短时间内难以解决。（四）政府治理过程中边民主体功能的错位与弱化不利于边民作用的实现现有边境治理过程中，在政策话语体系与日常叙事中，边民往往被视为政府治理行为的对象而不是治理主体与能动性资源，甚至在特殊的语境中被污名化为边境问题的产生根源，“边民多被片面地定位为治理对象，以边民问题的形式受到重视”9，进而遮蔽了边民主体身份，边境治理中边民角色缺失，以至于边民意识和作用淡化。在现实中“边民守土固边的重要作用与生活质量的待遇明显不对称”28 94，边民与内地居民生存发展质量仍然存在很大差距，导致边民权责利结构存在失衡，支撑边民主体性地位功能发挥的基础不足进而弱化了边民地位，边民的积极性作用受限进而带来边民留守意愿的摇摆乃至流失。四、合边聚民：破解边境抵边村落空心化“治理陷阱”的路径边境抵边村落的空心化“治理陷阱”对边疆治理带来了很大冲击。一方面边地问题、边境发展与国家政治安全紧密相连。历史上，“边疆兴则内地安，边疆乱则国难安”“边陲之地，防御前沿，边疆之戍，安邦定国”，长期以来，稳疆与兴边一直是我国边疆安全首要目标。边境抵边村落的空32民族理论政策研究心化极大掣肘了边疆安全，极容易诱发边境地区政治风险与总体性安全。另一方面，在我国特色的“党政军警民”五位一体的边防模式中，民防的力量是无限的，也是最根本最可靠的。“一个边民就是一个哨兵，一个家庭就是一个哨所，一个村庄就是一支部队”29。边民扎边而居的生产生活作为一种日常生活方式，其内容本身就蕴含着固边守边的内在职责与担当，“不穿军装却甘守边防，不是战士却一心戍边”“种地就是站岗，放牧就是巡逻”30。边民意识作为一种重要的边境治理资源，边民守边护边的个体行为往往能够解决正式组织无法解决的问题31，边民流失与相应的组织与产业的空心化使五位一体的治理模式难以奏效。同时中国边境线呈现出点多、线长、面广的自然特征，跨境区域众多的通道小路，抵边村落人口密度下降，则越境入内犹入无人之境。边境公共安全能力下降，影响边境安全的宗教渗透、非法越境、走私贩毒等非传统安全事件也会随之增多。进入中国特色社会主义新时代，习近平提出了“治国必治边”的边疆治理战略，党的十九大报告强调“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”，党的十九届四中全会再次强调“加强边疆治理，推进兴边富民”等一系列边疆治理策略及其相应的政策设计，无疑为解决边境抵边村落空心化“治理陷阱”问题提供了支撑与保障。从顶层设计与规范政府行为视角看，应从以下三方面提升抵边村寨空心化治理成效。一是整体谋划，加快边境地区经济社会发展。边境地区空心化事关国家安全，宏观上在国家层面，需要把抵边村落空心化问题提升到总体国家安全高度，从国家战略层面制定边境地区人口安全战略。边境省市也要结合各自实际，从战略层面进行设计，比如在广西，整治边境地区“空心村”问题已经被纳入到广西“十四五”发展规划中，不失为有效之举。中观上在发展层面，加大边境地区经济社会发展，党的十九届五中全会提出了以国内循环为主体、国内国际双循环的新发展格局，边境地区经济社会发展要纳入到国家新发展格局中，加大开放力度，借助区位优势和边境地区特色资源优势融入国内大循环中，推动边境地区同步现代化，尤其是把抵边乡镇发展放在重点地位进行规划，培育经济增长点，提升“造血”能力进而提升边民生活水平。在微观治理行为中，强化边民主体地位，发挥主导性力量，全力保障边民地位功能的积极发挥。提升边民的主体性地位是边民角色认同的重要内容，需要在政策支持、福利待遇、补助补贴等方面进行动态调整和充分保障，实现权责利结构平衡，进而有效推动边民在边境治理中形成均衡性角色，树立“边民为本”的政策旨归，构建场景性重构及其功能在地化叠加的族群认同、区域认同与国家认同的互构32，实现边民意识与国家意识的统一，铸牢中华民族共同体意识，增强公民身份认同进而强化国家认同防止边境地区治理主体空心化。二是整合政策资源，提升公共政策的针对性与有效性。在政策层面，将“乡村振兴战略”“兴边富民行动”“沿边开发开放”“国门学校”及西部大开发等战略，以及边境地区少数民族发展政策与抵边村落空心化治理紧密结合起来，整体谋划，补齐短板。比如在“兴边富民”行动中应该对空心化严重的边境村落给予产业发展、公共服务供给等方面资金、政策与项目的倾斜和重点关注。同时中国边境区域差异性较大，比如在空心化中，相对而言东北边境缺“人”突出（人口流失在外突出），西南和西北边境缺“路”明显（基础设施相对较差），不同区域需有针对性的治理措施，“依照当前边疆治理的区域主义取向，就是要注重边疆治理的区域性与整体性”33，制定实施和体现不同区域多样化的治理措施与治理方式。当前边疆治理的内在要求，比如在乡村振兴中，充分整合各类资源，发展适用本地的产业，实现产业实边就有利于留住边民。在我们调研中，黑龙江近些年出台政策鼓励边境乡镇发展电商，促进了当地青年人就地就业，也推动了一些外出的年轻人“批量返乡”回家创业，边民回流趋势明显。在云南，2020年边境村勐景来村通过“村企联建”带动发展特色餐饮18家、民宿38家，村民人均可支配收入达2.6万元以上34，边民流失势头减弱。同时加大对抵边村落的政策支持力度，比如广西2019年实施边民互市商品“落地加工”改革，因地制宜鼓励边境加工产业错位化、差异化发展，实现边境加工产业和中心城市商贸、物流、服务等联动协同发展。广西引进落地加工企业98家，惠及边民43.5万人次35，在实现边民的就地就业与生活水平提升的同时，也加强了边民“留边”与“回边”意愿。33广西民族研究 2023年第2期（总第170期）三是拢“聚”民心，不断提升边境地区公共服务质量。边境区域的公共服务需要补齐短板，加大供给力度，从医疗、交通、卫生、教育、劳动力培训等方面进行建设与完善。另外，边境地区的公共服务是一个动态的过程，需要根据边境地区经济发展的阶段和民众的需求变化进行设计，体现公共服务供给的动态性。比如在吉林一些边境抵边村落发现，近些年政府通过互联网、大数据等方式搭建民族文化发展平台，打造文化品牌，既满足了当地人对文化的需求，也吸引了很多在韩国打工的当地人回家创业发展，流出人口不断回流。同时加大培训力度，启动163个重点边境村帮扶工作，促进乡村振兴和人才聚拢36。创新公共服务方式，实现主动、灵活、便捷的人性化公共服务供给，内蒙古“流动性公共服务”创新37最为典型，政府考虑到草原地域辽阔、公共服务范围大的地理特征，改变了民众到政府部门“登门取货”的传统方式，将公共服务资源以流动的方式主动“送货上门”送到边境群众身边，诸如“流动警务室”“流动图书馆”等，灵活把握公共服务路线和区域，哪里有需求就去哪里提供服务。流动性公共服务以边境民众需求为出发点，变被动等待服务供给为主动递送服务，有效地解决了地域辽阔、交通不便的边境地区群众的公共服务需求。参考文献1 自然村加速消失一天百个 传统村落保护迫在眉睫 EB/OL.（2012-10-22）http:/ M.北京:商务印刷馆，2010.3 白利友，谭立力.基于全球夜间灯光遥感数据的中国西南边境虚空化考察 J.云南师范大学学报（哲学社会科学版），2017（4）.4徐黎丽，杨丽云.边疆山村空巢化原因及解决途径基于云南BMK村和甘肃HL庄的调查 J.北方民族大学学报（哲学社会科学版），2017（1）.5窦红涛，齐亚楠，贾若祥.支持边境地区加快发展的思路和对策 J.中国发展观察，2020（21）.6韩淞宇.边境地区人口过疏化问题研究以延边朝鲜族自治州为例 J.人口学刊，2019（4）.7余潇枫，徐黎丽，李正元.边疆安全学引论 M.北京：中国社会科学出版社，20138夏文贵.论边境治理中边民角色的转换与重塑 J.湖北民族大学学报（哲学社会科学版），2020（3）.9王洋.延边州边境村屯“空心化”问题研究 D.延吉：延边大学，2017.10于建嵘.警惕农村基层政权退化 J.南风窗，2012（15）.11张飞.边民的国家属性与地位功能 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perspective of government governance behavior,we find that the crux of“governance trap”ofthe border villages lies in the insufficient public service from local governments,which cannot meetthe needs of the border people and border villages development,the deviation of some policy implementation and the weakening of border peoples role in government governance process.Therefore,it is necessary to further accelerate the economic and social development of border areas,improvethe effectiveness of public policy implementation,increase the supply of public services and strengthen the dominant position of the function of border people,and to constantly promote the development