香港乐施会禄劝社区发展基金的思考与探索 张松 香港乐施会西南项目办.pdf

香港乐施会禄劝社区发展基金的思考与探索 张松 香港乐施会西南项目办 一、引 言 小额信贷作为一种有效的扶贫手段，被不同国际组织和机构广泛地运用在扶贫与发展项目中，在一些贫困省区，特别是西部贫困省区，小额信贷也因其扶贫到户的特点和对扶贫资金高效利用的机制，得到了当地政府大范围的推广。虽然，小额信贷在扶贫与发展领域得到了广泛的认同和运用，但把为低收入家庭或低收入者提供金融服务作为小额信贷的基本特征，却并未得到所有人的认同。不同组织和机构基于不同的发展理念，对小额信贷的认识和定位也有很大的差异。有的(可能是大多数)以为贫困者提供金融服务(进而是规范的、可持续的金融服务)为目标;有的则把小额信贷作为一种资源(资金)管理和利用的手段和方法，以实现其不同的发展目标，在这一过程中，他们也试图对小额信贷作一种另类的诠释。香港乐施会禄劝社区综合发展项目，即是基于以人为本的发展理念，把小额信贷与社区发展相结合，以小额信贷为动力，使小额信贷服务于社区自我发展的大目标，以推动贫困社区的可持续发展的一种探索。本文简要介绍了香港乐施会禄劝社区综合发展项目，如何通过小额信贷推动社区发展的一些探索和思考。二、项目背景及主要思路 禄劝是香港乐施会于 1992 年开始进入的一个发展项目县。香港乐施会先后在全县 18个乡镇中的 11 个乡镇实施了以解决温饱和改善贫困农户的生产、生活条件为主要目的的发展项目，项目点共覆盖了 126 个自然村。经过不同的项目发展阶段，1995 年禄劝开始逐步推动社区的自我发展，1997 年伴随着机构策略目的的调整，在新的二年项目规划中，突出了“以人为本”的发展理念，以及社区发展的可持续性目标。围绕“以人为本”的发展理念和可持续发展目标，禄劝社区综合发展项目，首先需要在认识上解决两个方向性的问题。一是如何体现“以人为本”的发展理念?在禄劝的社区综合发展项目中，至少可以包括以下三个层面的内容:、项目必须符合贫困农户的利益，反映目标群体的需求;、贫困农户的参与及其主体角色的树立;、行为整合，建立新的社区行为规范。二是社区可持续发展的基本条件是什么?结合禄劝项目的情况，从某种意义上说，最重要的是社区拥有可持续滚动利用的资源(特别是资金资源)和建立社区资源的自我管理和可持续利用机制。能否把上述两方面结合起来?关键在于如何理解和处理社区发展过程中个人利益的实现、农户角色的转变、以及群体行为规范与建立社区自我发展机制之间的相互关系。因此，上述两个方面的问题可集中归结为一点，就是如何在建立社区的自我发展机制过程中，重塑社区成员的主体角色和行为规范?从何处入手可以把二者很好地结合起来？禄劝社区综合发展项目选择 了小额信贷作为社区发展的切入点。其逻辑思路是:1、小额信贷的组织形式(小组、中心等)可视为社区组织的雏形，若能在小额信贷的组织基础上，将其功能扩展即可演变为较为规范的社区自组织2、小额信贷的运行机制(分期还贷、定期会议、互助互保、责任连带等)，在理论上可促进社区成员的参与，并在社区成员之间建立起一种新的、更加紧密的利益关系，有助于在共同利益的基础上，整合社区成员的个体行为，建立新的社区行为规范;3、小额信贷对妇女和贫困群体的关注视角，与社区发展中对社会性别和弱势群体的关注相契合。上述三点无疑是小额信贷和社区发展的较好的结合点。但以小额信贷机构的成长和自立为基本目标的小额信贷的主流模式，却难以回应社区成员的主体角色和主导地位的问题，以及难以建立社区拥有的可持续利用的资源（资金）基础。因此，基于以贫困农户为主体，以社区为基础的发展理念，香港乐施会禄劝社区综合发展项目在选择小额信贷作为社区发展的切入点时，就必然会在小额信贷的一些基本原则的基础上，去探索一种社区贫困农户自己拥有的、自我管理和自我滚动发展的小额信贷模式社区发展基金。经过一年多的准备，1999 年初，禄劝社区综合发展项目中的社区组织建设和社区发展基金正式启动。经过两年的运作，已在 19 个社区(自然村)组建了完全由村民自主选举的社区管委会，并为其中 17 个社区管委会提供了累计 526 万元人民币的社区发展基金的资本金贷款(其中:1999 年度一 11 个社区，271 万元;2000 年度一 16 个社区，255 万元)，平均还贷率在 95以上。三、禄劝社区发展基金的基本模式 (一)基本目标 通过小额信贷建立社区自己拥有的发展基金及其管理机制，并将这种管理机制延伸到社区资源和社区事务的自我管理中，推动以贫困农户为主体的社区自我管理和社区的可持续发展。(二)基本原则 1、自我决策 推动社区的自我发展需要解决的一个很关键的问题，即社区贫困农户是否仅只是作为发展资源的使用者和受益者而参与到社区发展过程中来?作为社区发展的主体，他们能否也能成为发展资源的管理者，并最终能够成为新的发展资源的拥有者。这关系到一个基本的发展理念，即社区贫困农户作为发展的主体，对自己社区未来的发展方向、途径等，是否具有选 择权和决定权?答案显然是肯定的。所以，从社区自我发展和可持续发展的角度看问题，社区贫困农户仅仅作为外部援助资源的受益者是远远不够的，还应具有对社区资源的决策权。禄劝社区综合发展项目所倡导的就是这样一种为贫困农户赋权的理念。因此，在社区发展基金管理人员的产生;贷款额度、贷款利率、还款周期、贷款程序等信贷制度的设计;贷款对象的选择和审批等等，都由社区自己决定。项目办仅在管理人员的民主选举、小额信贷基本原则的宣传、对弱势群体的关注等方面，给予社区必要的培训和协助，以便社区在自我决策过程中，融入一些基本和重要的发展理念。2、自我管理 即使社区贫困农户树立了自我决策的意识，但作为社区发展的主体角色和主导地位是否能真正树立起来，还必须取决于社区的自我管理能力。所以，禄劝社区综合发展项目对社区的能力建设，首先就表现在培养社区对社区发展基金的管理能力上。如帮助社区建帐、指导社区记账;宣传讲解会计、出纳分工的意义、各自不同的职责和财务公开的重要性;培训财务基本知识和技能、收放贷款的业务程序、手续等。3、自我滚动 社区发展基金是以建立资源的可持续利用机制为目标的，因此，社区发展基金的自我滚动发展，即是资源可持续利用的重要标志，并在社区发展基金的信贷制度中得到表现。(三)主要操作手法 项目办的协助流程:1、在社区进行社区发展基金基本目标、原则和发展理念培训。2、参与式需求评估，掌握不同社区的资金需求情况。3、通过民主选举，组建社区项目管理委员会(简称“社区管委会”),成员中有一定妇女比例，并有主任会计、出纳等明确分工。4、协助社区讨论、制定社区发展基金的信贷制度。5、由项目办按年度提供给社区管委会社区发展基金的启动资本金，并收取 72%6%的资金占用费。6、帮助社区建帐，反复检查指导社区的财务记账，并把社区财务培训作为社区培训的主要内容之一，和其他社区培训内容结合在一起反复多次进行。7、根据社区发展基金的运作情况和社区管理能力的提高，逐步降低资本金占用费率，并在社区自我管理能力提高的基础上，使社区最终拥有完全属于社区自己的社区发展基金。社区的自我管理、运作流程:1、通过社区大会讨论、制定社区发展基金的信贷制度;主要内容包括:、贷款利率:不同社区利率从 8%12%不等;、还款周期;一般为每个季度还款一次;、设立小组基金:一般每户每月向社区管委会交纳 2 元;等等。2、由社区组建信贷小组，并以小组为单位，在每户申请的基础上向社区管委会提出贷款申请(一些农户较少的社区则不一定再组建小组)。3、社区管委会审批贷款申请，并按小组发放社区发展基金(有的则由社区管委会直接贷给社区贫困农户)。4、建立社区积累，主要由两部分组成:发展基金的贷款利率和项目办提供的资本金占用费率间的差额;小组成员交纳的小组基金。5、社区积累可不按社区发展基金的管理办法使用，而主要用于帮助社区弱势群体的特别需要，如子女上学、看病就医等，并且多数社区都有优惠措施，如三月内不收利息，或三月后还款仍有困难的，则收取比社区发展基金低的利率等;也有的用于社区的公益事业，如 社区修路砌沟活动中的少量支出等。6、虽然多数社区一个季度还一次款，但农户在还款期内仍可灵活地选择还款时间和金额。7、回收的社区发展基金在一个周期内可在社区内滚动使用，滚动部分产生的利息，全部作为社区积累归社区所有。8、社区管委会每季度或不定期向社区公开社区发展基金和社区积累的运作使用情况。9、社区管委会成员的工作没有报酬，待社区积累到一定程度之后，再由社区大会讨论管委会成员的报酬问题。四、问题与思考 禄劝社区发展基金的运作时间并不长，要下结论，为时尚早。但在两年的运作过程中，碰到的一些问题，仍值得我们进行一些思考和总结。(一)、以社区发展基金作为社区发展的切入点，是一种可行的和有效的选择，但在社区发展基金的运作过程中，就不能仅关注社区发展基金本身，而要把社区发展的目标和理念纳入到社区发展基金的运作中，这无疑增加了社区发展基金的运作难度，也增加了项目的协助成本。如在保证社区发展基金正常收放贷及资金使用效果的同时，还必须充分考虑对弱势群体 的关注、对公平原则的落实、参与性与民主监督原则的体现等等。这些社区发展的目标和理念，必须在社区的制度、活动、角色、意识、社会性别、利益分配和权利保障等各个方面都有所体现。因此，在社区综合发展项日中，单一的项目活动，往往由于有了不同的视角和标准而不再单一。虽然这正是社区综合发展所期望的，但其难度(高期望值和社区协助的深入程度)对于项目办的项目人员来说，是可想而知的。如在禄劝社区发展基金的运作过程中，项目办既要反复对社区管委会成员进行财务知识培训，又要对妇女参与社区管委会的管理工作，做妇女家庭和社区管委会其他成员的宣传动员工作等等。其实，问题的关键在于，社区综合发展的理念认知和目标设定在增加社区发展基金等单项项目的运作难度和协助成本同时，是否能反过来更有力地推动社区综合发展理念和目标的实现?若是，虽然增加了项目运作难度和协助成本，但却是必须的和可接受的，而且从长远来看，也是社区低成本运作的重要保证;反之，则需做出新的设计或选择。(二)、社区贫困农户自我管理社区发展基金，社区财务培训至关重要但面对多数连小学都未毕业的贫困苗族农户，财务培训的反复和困难，极容易使项目人员失去耐心和信心，对社区发展理念产生怀疑和动摇。在禄劝社区综合发展项目的活动中，难度最大的就是对社区管委会成员进行社区发展基金的财务管理和业务技能培训，反复大，收效小。但能否突破这一关，让社区贫困农户掌握基本的财务管理知识和技能，是社区发展基金由社区自我管理的重要前提，也是通过社区自己拥有的小额信贷实现社区可持续发展的重要前提。因此，要实现社区的自我管理，首先必须具有社区发展基金的财务管理能力。禄劝的实践说明，贫困农户是有可能掌握财务管理的基本知识和技能的。虽然难，但再难也是可以突破的，并能取得意想不到的效果。目前，在禄劝已运作社区发展基金的 10 多个社区中，经过反反复复的培训指导，绝大多数已能正确记账，并能基本规范地填写有关单据，即便在完全由妇女管理社区发展基金的务茂德社区，也能基本规范的使用会计帐和出纳帐。禄劝社区发展基金在贫困农户的自我管理下，目前尚未出现大的问题，并在逐步完善中。(三)、社区发展基金能否推动社区组织建设?禄劝社区发展基金的运作，借鉴了 GB 模式的许多经验和做法，特别在以小组为基础的社区组织的组建上，通过社区发展基金的利益纽带，有效地使社区成员建立了新的联系，并围绕社区自我发展的新的群体目标，产生了新的行为规范和准则。“社区管委会”这一能代表贫困农户掌握、控制资源的具有新的功能的社区组织，不仅使贫困农户得到了发展基金所带来的利益和实惠;而且也使社区有了自己的积累，哪怕在开始时仅只有几百块、数千元。但通过社区发展基金的管理、运作，在项目社区可以明显地看到，对社区发展极为重要的一种新的发展理念、行为规范、价值取向和精神面貌等正在逐步形成中。(四)、贫困农户能否自我管理并最终拥有社区发展基金?这个问题的实质涉及到小额信贷的一个最基本和最重要的理念，即对贫困者能力的评价问题。在理论上，这个问题可能早已解决，但在实际的操作中，人们始终顾虑重重，难以完全相信小额信贷的受益者能够同时成为小额信贷的管理者。禄劝社区综合发展项目，通过小额信贷推动社区的自我发展的目的，就在于探索二者角色融合的可能性，在具体的行动中去体现对贫困者能力认知的理念。在禄劝的探索实践中，感触最深的是贫困农户的潜能远比其所表现的，以及我们的想象大得多，能否激发其潜能的关键，就在于如何使贫困农户能够充分地参与项目，并通过参与最终拥有项目。而作为项目管理者管理项目，可能是最重要和最充分地参与形式，并且依靠一种机制使项目通过社区的自我管理，朝着最终被社区所拥有的方向推动。这就是禄劝社区综合发展项目的基本思路和社区发展基金子项目的具体探索。五、结束语 香港乐施会禄劝社区综合发展项目，在把小额信贷和社区发展紧密结合在一起，通过小额信贷推动社区自我发展的探索过程中，十分强调发展理念的体现和贯彻，并通过具体的项目活动，使社区贫困农户在参与的过程中，逐步实现角色的转变。禄劝项目的实践说明，社区贫困农户不仅可以自己管理好社区发展基金，而且有可能通过小额信贷为自己积累起重要 的资金基础，并创造一种可持续发展的资源管理机制。小额信贷和社区发展相结合的社区发展基金，既是小额信贷的一种运用模式，也不失为小额信贷的一种新的发展方向。