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司法解释的效力范围

　　日前，中央政法委员会下发文件规定:“司法解释是最高人民法院、最高人民检察院制定的具有普遍效力的法律适用方面的文件”，“是审判机关、检察机关统一适用的执法办案依据，具有法律效力。”这一规定，对于明确，具有重要意义。
　　1981年6月10日第五届全国人大常委会第19次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《决议》)第二条规定:“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。”尔后，最高人民法院《关于司法解释工作的规定》规定:“最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力。”《最高人民检察院司法解释工作规定》也规定:“最高人民检察院制定并发布的司法解释具有法律效力”。但对司法解释法律效力的范围却存在不同认识:一种观点认为，司法解释仅对本系统具有法律效力，即最高人民法院的司法解释仅对法院系统具有效力，最高人民检察院的司法解释仅对检察系统具有效力，双方都没有适用对方司法解释的义务。另一种观点认为，既然司法解释具有法律效力，就应具有普遍的约束力，有关执法、司法机关都应一体遵循。这两种观点，前者简称“本系统效力说”，后者简称“普遍效力说”。
　　笔者赞同“普遍效力说”，并在前几年多次在不同场合阐述过该观点。
　　首先，“普遍效力说”是“法律效力”的应有之义。法律效力是指法律的约束力，即法律所具有的普遍适用性和国家强制性。具体地说，就是法律作为一个整体在本国主权范围内具有普遍的约束力，所有国家机关、社会组织和个人都必须遵守;同时，国家以强制力保证法律的实施，任何人的合法行为都无一例外地予以保护，任何人的违法行为都无一例外地予以制裁。而司法解释的法律效力，是指司法解释具有与其所解释的法律同等的约束力。据此，法律所具有的普遍适用性和国家强制性也是司法解释所具有的特征。因此，“普遍效力说”是“法律效力”的应有之义，而“本系统效力说”则明显违反了“法律效力”的含义。不能设想，具有法律效力的司法解释还可以限制其实施主体和效力范围。
　　其次，“本系统效力说”违反法律统一性原则。法律是统一的，具有法律效力的司法解释也应当是统一的，而不允许“各吹各的号、各唱各的调”，对同一个案件同一种行为适用不同的司法解释或执法标准。而按照“本系统效力说”，必然会出现对同一个案件同一种行为适用不同的司法解释或执法标准的混乱状况，因为办案是一个系统工程，要先后由多个部门负责，经过多个环节，如果司法效力仅限于本系统，则势必出现甲机关认为是犯罪的案件和行为乙机关却不认为是犯罪、或者甲机关认为不是犯罪的案件和行为乙机关却认为是犯罪的情况。以最高人民检察院以司法解释的形式对某一种犯罪制定追诉标准为例，如果认为最高人民检察院司法解释的效力仅限于检察系统，那么，行政执法机关就可以不将达到该追诉标准的案件移送给公安、司法机关，公安机关就可以不对符合追诉标准的案件立案侦查并移送审查起诉，法院就可以将检察院依据追诉标准起诉的刑事案件宣告无罪，其结果势必使司法解释的严肃性和效力荡然无存，法律统一性遭到严重破坏，执法、司法活动陷入极度混乱，涉案当事人被时抓时放，人民群众对司法解释所解释的法律规范无法正确理解和预期并感到无可适从，从而导致法律权威和法律秩序的瓦解。
　　再次，限定司法解释对象的范围不等于限定司法解释效力的范围。有观点认为，全国人大常委会《决议》规定，最高人民法院司法解释对象的范围限于审判工作中具体应用法律、法令的问题，最高人民检察院司法解释对象的范围限于检察工作中具体应用法律、法令的问题，据此，“两高”司法解释效力的范围也应作相应的限制。笔者认为这是对全国人大常委会《决议》的误解。“两高”所从事的分别是审判工作和检察工作，根据职能法定原则，当然只能分别就审判工作和检察工作中具体应用法律的问题作出解释，而不可能对其他部门所从事的工作中的问题作出解释，但这丝毫不意味着他们作出的司法解释的效力仅限于审判工作或检察工作，否则，又会导致对法律统一性原则的违反。
　　综上所述，无论是最高人民法院的司法解释还是最高人民检察院的司法解释，都应具有普遍的法律效力广大公民都应以它和它所解释的法律来规范自己的行为，执法司法机关都应一体执行和适用，那种认为司法解释只在本系统具有效力的观点是站不住脚的。
　　司法解释既然具有普遍的约束力，那“两高”在制定时就必须坚持协商一致原则。对于司法解释的制定，除了司法解释制定机关与立法机关之间、司法解释制定机关与中央政法其他单位之间协商一致外，很重要的是“两高”之间要协商一致。具体地说，“两高”在制定与对方工作有关的具体应用法律问题的司法解释时，一是双方要充分协商，努力形成一致意见。对有原则分歧的，要由制定单位牵头，深入研究论证，共同协商解决;对于双方难以取得一致意见的，应当暂缓出台司法解释。二是对于同时涉及检察工作、审判工作中具体应用法律的问题，应当联合制定司法解释。三是双方在制定司法解释过程中发生重大意见分歧，经过协商仍然难以形成一致意见的，应依法报请全国人大常委会解释或决定。
　　有观点认为，根据宪法和法律规定，最高人民法院和最高人民检察院要分别依法独立行使审判权和检察权，制定司法解释属于“两高”审判权、检察权的重要内容，故“两高”制定司法解释应分别依法独立进行，尽量避免联合制定司法解释，否则就有违反依法独立行使审判权、检察权之虞。笔者认为该观点有值得商榷之处。其一，“两高”的司法解释权与审判权、检察权关系密切，但并不是审判权、检察权当然的内容，否则，在宪法和有关法律已经分别赋予人民法院和人民检察院以审判权和检察权的情况下，全国人大常委会就没有必要再以决议的形式赋予“两高”以司法解释权。同时，如果认为司法解释权是审判权、检察权的当然内容，那各级法院、检察院似乎都应享有司法解释权，而不应限于“两高”才有该权力。其二，在成文法国家，司法解释权具有不同于审判权、检察权的特点。司法解释具有普遍的法律效力，而人民法院和人民检察院(包括“两高”)依据审判权和检察权对具体案件作出的处理决定却不具有普遍的法律效力。其三，根据依法独立行使审判权、检察权原则，“两高”对某一具体案件可以存在不同的认识，作出不同的处理决定，但对同一问题的司法解释却必须具有一致性和唯一性，而决不允许法出多门，“独立”地各行其是。
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