水土保持区域评估政策梳理及探讨_陈胜军.pdf

广西水利水电 GUANGXI WATER RESOURCES&HYDROPOWER ENGINEERING 2023（2）1政策出台背景党的十八大以来，各级党委和地方政府认真贯彻党中央决策部署，聚焦群众和企业反映的突出问题，扎实推进放管结合、简政放权、优化服务改革，探索了许多行之有效的措施办法。为进一步推广典型经验、带动面上改革，中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年5月联合印发了 关于深入推进审批服务便民化的指导意见，该文件明确指出：在各类开发区推行由政府统一组织对一定区域内土地勘测、矿产压覆、地质灾害、水土保持、文物保护、洪水影响、地震安全性、气候可行性等事项实行区域评估，切实减轻企业负担。作为落实 关于深入推进审批服务便民化的指导意见 中实行区域评估有关任务的文件之一，水利部于2019年6月3日印发 水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见（水保 2019 160号）。该文件是水土保持区域评估的纲领性文件。文件明确提出对各类开发区建设推行水土保持区域评估，明确了区域评估的编制主体，即开发区管理机构；明确了编制的时间，即“五通一平”之前；明确了审批部门，即批准设立开发区的同级人民政府水行政主管部门或者其他审批部门。文件指出开发区内的项目水土保持方案实行承诺制或者备案制管理，同时也提出开发区管理机构应当督促入驻开发区的生产建设单位履行好水土流失防治责任和义务。为进一步深化“放管服”改革，2019 年 6 月 26日，广西壮族自治区发展和改革委员会等7部门联合印发了 关于推行区域评估试点的实施意见（桂发改重大 2019 639号），实施意见中提出以宾阳县黎塘工业园区等14个产业园区为试点，在水土保持方案编制等评估评价事项中开展符合园区实际的区域评估制度，实现落户该区域的各类项目免费共享区域评价成果。各级审批部门对落户试点区域评估范围内负面清单以外的项目，其相应的审批事项实行告知承诺制。实施意见还明确了各级有关部门的具体任务，其中自治区水利厅负责制定试点区域水土保持区域评估的指导性文件和操作规范。至此从中央到部委，再到地方政府部门，关于水土保持区域评估的政策框架逐渐搭建起来，为后续的水土保持区域评估实践指明了方向。1地方指导性文件相继出台为适应新时代新形势的发展，进一步强化水土保持依法行政，广西壮族自治区水利厅于2020年4月30日印发了 自治区水利厅关于印发等3个管理办法的通知（桂水规范 2020 4号），水土保持方案编报审批管理办法指出对各类水土保持区域评估政策梳理及探讨陈胜军，孙坤君（广西水利电力勘测设计研究院有限责任公司，南宁530023）摘要本文介绍了水土保持区域评估政策出台的背景。在梳理各部门出台的有关水土保持区域评估的各项指导性文件和配套文件的基础上，探讨了各政策文件的适用范围、区域评估报告编报主体、评估范围、区域评估土石方平衡、备案制和承诺制、水土保持补偿费计征、区域评估验收闭环管理等，以及在水土保持区域评估实践过程中遇到的各种具体问题，为水土保持区域评估报告编制、评审、实践、后续政策调整等提供参考。关键词开发区；水土保持；区域评估；政策中图分类号S157文献标识码A文章编号1003-1510（2023）02-0095-04 水土保持 收稿日期2022-09-14作者简介陈胜军（1979-），男，河北承德人，广西水利电力勘测设计研究院有限责任公司高级工程师，学士，主要从事水土保持规划、方案编制及技术评估工作。95DOI:10.16014/ki.1003-1510.2023.02.011陈胜军，孙坤君:水土保持区域评估政策梳理及探讨开发区建设推行水土保持区域评估。管理办法延续了“水保 2019 160号”文关于水土保持区域评估的编制主体、编制时间、审批部门的规定，另外明确了评估成果有限期为5年。管理办法还明确了水土流失防治责任承诺的主体与客体，即开发区内的生产建设单位应向开发区管理机构进行水土流失防治责任承诺。管理办法的附件中还规范了评估区域内落户的生产建设项目的水土流失防治责任承诺书格式。为进一步落实“桂发改重大 2019 639号”文的部署要求，广西壮族自治区水利厅办公室于2020年7月21日印发了 广西各类开发区水土保持区域评估报告编制技术要点（试行）的通知（水办水保2020 6号），该技术要点主要包括两部分，一是总体要求，二是报告书各章节编制技术要点。总体要求中明确了水土保持区域评估应当依据控制性详细规划所对应的区块范围进行统一编制，并指出未纳入控制性详细规划的区域、已建成区块和已批复水土保持方案的项目占地不应纳入评估范围。总体要求中还明确了区域评估的一个基本原则，即开发区内土石方必须实现内部平衡不向开发区以外借土、弃渣的原则。报告书各章节编制技术要点中分别就综合说明、开发区概况、水土保持评价、表土资源及土石方综合利用方案、水土流失分析与预测、水土流失防治方案、水土保持监测、水土保持投资估算、水土保持管理、附件与附图等内容提出了指导性要求。该文件的出台为广西水土保持区域评估制度的推广与实践以及评估报告的编制与评审提供了重要的技术支撑。2水利部配套文件出台为深入贯彻“放管服”改革的部署，进一步简化水土保持方案审批管理，水利部办公厅于2020年7月28日印发了 水利部办公厅关于做好生产建设项目水土保持承诺制管理的通知（办水保 2020 160号），该通知明确了已实施水土保持区域评估范围内的生产建设项目后续承诺制管理的具体规定，对承诺内容、办理程序、事中事后监管提出了明确要求，并以附件的形式规范了水土保持行政许可承诺书的样式。承诺制办理程序主要包括主动公开、提交申请、审批程序等步骤，提交申请材料包括水土保持行政许可承诺书和水土保持方案。具体审批时，水行政主管部门（或者其他审批部门）仅对收到的申请材料进行形式审查。材料符合要求的，即来即办、现场办结，出具准予许可决定，并明确水土保持补偿费征收金额。为持续深化水土保持“放管服”系列改革，进一步优化开发区内生产建设项目水土保持工作流程，水利部办公厅于2020年11月2日印发了 水利部办公厅关于进一步优化开发区内生产建设项目水土保持管理工作的意见（办水保 2020 235号）。文件开篇在明确适用范围（为国务院和省级人民政府批准设立的各类开发区）的前提下，旗帜鲜明地指出对开发区内项目全面实行水土保持承诺制管理，方案审批部门对收到的申请材料仅进行形式审查，不再组织技术评审。该文件再次强调推行实施开发区水土保持区域评估，对评估时段及程序进行了规范，指出开发区管理机构应在“五通一平”前编制水土保持区域评估报告，已完成“五通一平”的开发区不需开展水土保持区域评估。文件的第七点给予了各省级水行政主管部门在进一步创新区域内项目审批方式一定的发挥空间及余地，各省级水行政主管部门可在省级及以下审批权限范围内，根据区域内项目土石方量及占地情况，进一步优化简化水土保持方案编报范围、承诺方式等。当前广西编制水土保持方案报告书还是报告表，执行与水利部水保 2019 160号文一致的“双五”标准，即征占地面积5 hm2（含）以上或挖填土石方总量5万m3（含）以上的编报水土保持方案报告书；征占地面积0.5hm2（含）以上5 hm2以下或挖填土石方总量1000 m3（含）以上5万m3以下的编报水土保持方案报告表。3水土保持区域评估实践过程中常见问题探讨鉴于水土保持区域评估尚属新生事物，在配套政策及指导性文件制定过程中难免有考虑不够周全，或未能覆盖各种可能的情况存在，开发区的建设模式也层出不穷，所以在水土保持区域评估实践过程中难免遇到各种具体问题，下面对近年来水土保持区域评估报告编制及评审过程中常遇到的一些问题进行分析探讨。（1）开发区的概念。开发区是在20世纪80年代初开始引进的概念，当时主要是指在沿海经济开放城市建设的经济技术开发区。在2003年以前，我国开发区的审批、命名、管理基本上处于混乱状态，2003年国家开始了“开发区清理整顿”工作。201896广西水利水电 GUANGXI WATER RESOURCES&HYDROPOWER ENGINEERING 2023（2）年国家整理汇编形成 中国开发区审核公告目录（2018年版）。从审批级别来看，我国开发区分为两大类：一类是国务院批准设立的，为国家级开发区；另一类是省级人民政府批准设立的，为省级开发区。国家级开发区目录列举了经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、其他类型开发区等6种。省级开发区列有省级经济开发区、省级高新技术产业园区、省级特色工业园区3种1。随着经济社会的快速发展及管理模式的改变，开发区的范畴也会发生相应的变化。（2）各级政策文件的适用范围。关于深入推进审批服务便民化的指导意见、“水保 2019 160号”“桂水规范 2020 4号”文中均指出对各类开发区建设推行水土保持区域评估，而“水办水保 2020 6号”文明确了技术要点的适用范围，各类开发区是经各级人民政府批准设立且有明确管理机构的各级各类区域。“水办水保 2020 6号文”是关于承诺制管理的具体规定，明确了实施水土保持区域评估范围内的生产建设项目后续承诺制管理的具体要求。“办水保 2020 235号”文明确了其适用范围，即国务院和省级人民政府批准设立的各类开发区。各个文件有其各自的适用范围，具体应用时应视情况而定。（3）区域评估报告编报主体。各级政策文件对区域评估报告的编报主体是十分统一明确的，即应由开发区管理机构组织编制。而具体区域评估报告编制及评审过程中，编报主体经常不对位，有时是城投公司、有时是政府部门，这给后续审批与管理带来了不少麻烦，也隐藏着把几个项目打包成一个区域评估来做，以小报大的风险。（4）开展水土保持区域评估的时间及基本条件。各级政策文件对开展水土保持区域评估的时间是十分统一明确的，即“五通一平”之前编制。对于应具备何种基本条件，“水办水保 2020 6号”和“办水保 2020 235号”文提出了应依据控制性详细规划开展相关工作，控制性详细规划方案基本确定后再开展水土保持区域评估是十分必要的，这样区域评估就有了具体的评估对象，区域评估的范围以及根据路网标高、控制性标高开展土石方综合利用方案才会有依据。区域评估报告应当依据控制性详细规划所对应的区块范围统一编制，即使分期（区）规划建设的开发区，可分期（区）编制水土保持区域评估报告，也应该有相对应的分期（区）编制的控制性详细规划。“办水保 2020 235号”文还提出推行实施水土保持区域评估的开发区应针对开发区管理机构统一组织实施“五通一平”的开发区。言下之意，不是开发区管理机构统一组织实施“五通一平”的开发区并不适用水土保持区域评估。当然此处也留有政策覆盖面，即已完成“五通一平”的开发区不需开展水土保持区域评估。开发区内项目可直接全面实行水土保持承诺制管理。（5）区域评估范围。水土保持区域评估报告应在“五通一平”之前编制，但实际操作过程中，经常会出现开发区内存在已开工、已建成等复杂情况。“办水保 2020 235号”文指出评估范围应将未纳入控制性详细规划的区域、已建成区块和己批复水土保持方案的项目占地除外，此规定可将单独立项应编报水土保持方案的项目隔离在区域评估政策红利之外。笔者认为单独立项的已开工但未建成的区块也应排除在评估范围之外。（6）区域评估土石方平衡。土石方平衡是水土保持区域评估重点内容之一，“水办水保 2020 6号”文明确指出应遵循开发区内土石方必须实现内部平衡不向开发区以外借土、弃渣的原则。刘宪春1也提出土石方自平衡原则，杜绝在区外取土、弃渣。由于区域评估范围大，通过调整场地控制标高理论上是可以实现区内土石方内部平衡的，这可能也是推行区域评估的初衷之一。土石方平衡这部分内容实际遇到的问题主要是土石方平衡是否仅针对“五通一平”内容，各区块内后续入驻单位的生产用房、管理用房、地下室等工程建设涉及的土石方挖填方是否纳入区域评估土石方平衡，不纳入似乎有缺项，纳入设计深度又很难满足要求。这里还涉及后续入驻单位的区块是否要需进行绿化覆土，覆土的范围区域等问题。（7）备案制和承诺制。“水保 2019 160号”文指出开发区内的项目水土保持方案实行承诺制或者备案制管理。“办水保 2020 160号”文明确了已实施水土保持区域评估范围内的生产建设项目后续承诺制管理的具体规定，“办水保 2020 235号”文也明确对开发区内项目全面实行水土保持承诺制管理，至此从政策设计之初的实行承诺制或者备案制管理，最后落脚到承诺制管理。而“桂水规范2020 4号”文中也提出开发区内的生产建设单位应向开发区管理机构进行水土流失防治责任承诺，97陈胜军，孙坤君:水土保持区域评估政策梳理及探讨此处与稍后水利部办公厅印发的“办水保 2020160号”文略有出入，“办水保 2020 160号”文中水土保持行政许可承诺书是生产建设单位向水行政主管部门承诺。笔者认为“桂水规范 2020 4号”文中提出的开发区内的生产建设单位应向开发区管理机构进行水土流失防治责任承诺可保留或进一步优化，而开发区内项目实行水土保持承诺制管理的具体操作程序还应参照“办水保 2020 160号”文中的提交申请、审批程序办理水土保持行政许可，并在出具准予许可决定的同时明确水土保持补偿费征收金额。（8）水土保持补偿费计征。水土保持补偿费计征。也是水土保持区域评估的一个重点和难点，水土保持补偿费应按开发区控制性详细规划的征占地面积（评估范围）计列，但缴纳主体一般不太容易确定。若开发区管理机构承诺由其承担开发区所有水土保持补偿费的，则缴纳主体为开发区管理机构。实际工作中开发区管理机构承诺全部缴纳并不多，个别开发区管理机构承诺缴纳“五通一平”涉及的补偿费，很多都需要后续入驻生产建设项目的建设单位缴纳，这时就需要开发区管理机构督促入驻生产建设单位履行好补偿费缴纳义务，并统筹公共区域的缴纳主体。所以建议水土保持区域评估报告中可明确区域水土保持补偿费的总金额以及各缴纳主体的分配原则，但具体缴纳金额应以出具水土保持行政许可时明确的水土保持补偿费征收金额为准。（9）区域评估验收闭环管理。开展区域评估的开发区一般需开展两个阶段的水土保持设施自主验收，即“五通一平”阶段自主验收以及具体入驻项目投产使用或者竣工验收前开展的自主验收。根据水“办水保 2020 6号”文，开发区“五通一平”工程建设完成后，开发区管理机构应开展开发区水土保持设施自主验收。若开发区无统一的“五通一平”工程，则应在水土保持区域评估报告设计水平年开展水土保持设施自主验收。根据“办水保2020 235号”文，开发区内实行水土保持承诺制管理的项目，在其投产使用或者竣工验收前，应当开展水土保持设施自主验收，并按规定向相应水行政主管部门报备，报备时只需提供水土保持设施验收鉴定书。“五通一平”阶段的自主验收如何开展及是否开展还可以在以后的实践工作过程中进一步摸索探讨。参考文献1 刘宪春，袁普金，王海燕，等.水土保持区域评估的有关思考 J.中国水土保持，2020（2）：68.（责任编辑：刘征湛）Review and discussion of water and soil conservation regionalassessment policyCHEN Sheng-jun,SUN Kun-jun(Guangxi Water&Power Design Institute Co.,Ltd.,Nanning 530023,China)Abstract:An introduction was made on the background of water and soil conservation regional assessment policy.The guiding documents and supporting documents related to water and soil conservation regional assessment and issued by various authorities were reviewed,based on which the authors discuss the applicable scope of various policydocuments,principal part of regional assessment report compilation and publication,assessment scope,regional assessment of earthwork balance,filing system and commitment system,calculation and collection of water and soilconservation compensation fee,closed-loop management of regional assessment and acceptance etc.The authors also present various specific problems encountered in practice of water and soil conservation regional evaluation,soas to provide reference for compilation and review of water and soil conservation regional assessment report,practice and later policy adjustment.Key words：Development zone;water and soil conservation;regional assessment;policy98