生育支持政策的评估：欧洲实践与中国思考_宋健.pdf

2023年第3期 第44卷生育支持政策的评估：欧洲实践与中国思考Vol.44 No.3（211）2023生育支持政策的评估：欧洲实践与中国思考宋健a，阿里米热 阿里木b（中国人民大学 a.人口与发展研究中心；b.社会与人口学院，北京100872）【摘要】随着2022年中国出现生育主导型人口负增长，建立生育支持政策体系和政策评估体系的任务更加紧迫。建立生育支持政策评估体系是建立生育支持政策体系的有机组成部分，在政策建立之初就做好政策评估的理论准备，有助于完善政策体系，保障政策的完整性和有效性。当前中国关于生育支持政策的相关研究刚刚起步，有关生育支持政策评估的专门研究尚付阙如。文章以生育支持政策的公共政策属性为切入点，讨论了生育支持政策的概念和政策评估的基本方法，指出生育支持政策是区别于欧洲家庭政策的中国本土化概念，生育支持政策的评估可参考公共政策评估方法。基于欧洲国家生育支持政策的评估实践，从设立评估机构、设计评估标准、反馈评估结果三个方面进行概括，提出在政策评估中要充分考虑政策影响的人群差异性、政策间的彼此关联性，以及政策产出的指标综合性。结合中国生育相关政策的评估现状，针对有无必要建立、如何建立、依何建立三个问题，对生育支持政策评估体系提出相应的思考。认为有必要建立国家和地方两个层级的生育支持政策评估体系，明确评估主体、评估对象、评估标准和评估流程。其中，评估指标体系是政策评估体系的核心内容。既要做生育支持政策的整体评估，更要对不同类别的生育支持政策进行分类评估，区分“政策产出”与“政策影响”两类测量指标，考虑短期效果和中长期效果。需要建立人口信息动态监测机制、完善部门间的信息协作机制，整合不同数据来源，科学研判生育形势和人口变动趋势。【关键词】生育支持政策体系；政策评估体系；欧洲家庭政策；低生育率【DOI】10.15884/ki.issn.1007-0672.2023.03.001【收稿日期】2023-03-27【中图分类号】C924.24 【文献标志码】A 【文章编号】1007-0672（2023）03-0001-11【基金项目】国家社会科学基金重大项目“高质量发展视域下中国人口均衡发展的理论建构与多维测度研究”（20ZD173）。【作者简介】宋健，女，宁夏银川人，中国人民大学人口与发展研究中心教授，博士生导师；阿里米热 阿里木（维吾尔族），女，新疆乌鲁木齐人，中国人民大学社会与人口学院博士研究生。在经历近40年的严格生育控制之后，中国人口形势发生了重大转折性变化。自2013年以来不断推进的生育政策宽松化改革，反映了国家政策对人口形势的积极回应。2021年，三孩生育政策及配套支持措施实施，标志着生育政策改革思路的重要变化，即强调建立积极生育支持政策体系，实现适度生育水平，促进人口长期均衡发展。随着2022年中国出现生育主导型人口负增长，建立生育支持政策体系和政策评估体系的任务更加紧迫。2022年8月，国家卫生健康委、国家发展改革委等17部门联合印发 关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见，提出要“加快建立积极生育支持政策体系”“研究建立指标体系，监测评估积极生育支持措施的成效”。一般而言，政策体系的建立在先，成效评估在后，现在就考虑生育支持政策的评估似乎为时尚早；然而在理论上，政策的建立、实施、评估，1Northwest Population JournalVol.44 No.3（211）2023共同构成政策生命周期的不同环节，在政策建立之初就做好政策评估的理论准备，有助于完善政策体系，保障政策的完整性和有效性。如何科学评估生育支持政策？本文聚焦这一问题，首先讨论生育支持政策的概念和政策评估的基本方法，然后基于欧洲国家生育支持政策的评估实践，结合中国生育相关政策的评估现状，提出生育支持政策评估的一些思考建议。一、生育支持政策是区别于欧洲家庭政策的中国本土化概念在全球范围内，欧洲较早完成人口转变，也较早遭遇低生育率的挑战。多年来，欧洲各国一直试图通过各种政策措施摆脱低生育率困境。然而，其并没有建立独立的生育支持政策体系，而是将生育支持的理念和措施蕴含在家庭政策（family policies）、家庭友好政策（family-friendly policies）或家庭支持政策（family support policies）（以下统称家庭政策）内。欧洲的生育率在20世纪60年代至90年代经历了普遍的下降，先是西欧和北欧，随后是南欧和东欧，总和生育率从1960年的2.6降至1999年的1.37（Bongaarts&Sobotka，2012）1。根据联合国世界人口展望2022年数据（UN，2022）2，欧洲总和生育率在2000年后有所回升，但仍徘徊在2.1的更替水平以下，2021年总和生育率为1.48。欧洲人口整体在1993年出现自然负增长（不考虑迁移因素时出生人口数少于死亡人口数），20092014年期间短暂恢复正增长，2015年再次进入自然负增长。人口转变后生育率持续低迷带来的劳动力减少、人口老龄化等一系列问题在欧洲各国先后显现，引入移民等缓解上述问题的尝试甚至给欧洲一些国家带来政治危机。在此情境下，提高本国人口的生育率成为必然选择，欧洲各国不约而同地将政策指向“再家庭化”，家庭被赋予各种支持以协助其生育和抚养孩子。家庭政策通常包括与家庭各个方面有关的多项政策，如医疗保健和社会保障政策、劳动力市场政策、住房政策、教育政策、税收、家庭法等，一般涉及对夫妻关系和为人父母的规定，以及国家如何认识这些关系所产生的义务和责任（Neyer，2003）3。尽管提高生育率往往不是家庭政策的明确目标，但相关措施可以影响生育时间、提高生育意愿并促进意愿的实现，在实现家庭政策主要目标的过程中，对欧洲国家生育水平的回升或抑制其进一步下降起到了一定的作用（Thvenon&Gauthier，2011）4。家庭政策的概念在20世纪80年代引入中国，最初学界主要介绍欧洲等其他国家的家庭政策，也有学者从国家在家庭变迁中所起的作用入手，总结了中国家庭政策的特点（李楯，1991）5。一些学者注意到中国的公共政策中存在家庭缺位等问题，提出要在公共政策制定、实施、评估的全过程中引入家庭视角，构建家庭友好型的政策环境（吴小英，2012 6；彭希哲、胡湛，20157）。较为明确的生育支持的概念在中国实施宽松化生育政策之后才逐渐出现（杨菊华，2019）8。2016年，中共中央、国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定 颁布，提出“调整完善生育政策与服务管理改革同步推进，配套政策措施同步制定”“根据生育服务需求和人口变动情况，合理配置妇幼保健、儿童照料、学前和中小学教育、社会保障等资源，满足新增公共服务需求”。在这一阶段，生育配套措施很明显仍处于辅助地位，但生育服务需求和相应的资源合理配置已引起重视。与欧洲制定家庭政策、赋能家庭有所不同，中国的生育政策更注重人口发展本身。部分原因在于，欧洲国家长期实施的福利制度导致“去家庭化”严重，婚姻家庭制度在很大程度上被削弱和动摇，这也是第二次人口转变理论中所提到的生育率持续低迷的主要原因。鉴于此，欧洲国家试图通过“再家庭化”增强家庭功能有其合理性；而中国的家庭传统延续至今仍保持强大韧性，长期以来作为世界第一人口大国，中国生育政策的主要目标是控制人口过快增长问题，人口发展与家庭发展在一定程度上被分割开来。随着中国生育水平持续低迷，制约生育的瓶颈性因素集中暴露，生育政策的宽松化改 22023年第3期 第44卷生育支持政策的评估：欧洲实践与中国思考Vol.44 No.3（211）2023革不断推进。2021年，中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定（以下简称中央 决定）颁布，“三孩生育政策及配套支持措施”实施，配套支持措施首次被放在与生育政策同等重要的地位，且将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，涵盖财政、税收、保险、教育、住房、就业等多领域；在进一步放宽生育数量限制的基础上，要求“到2025年基本建立积极生育支持政策体系”。生育支持政策的概念被明确提出。2022年，党的二十大报告进一步强调“建立生育支持政策体系”。由此可见，生育支持政策是具有中国特色的本土化概念，是在中国生育率持续低迷的情况下，随着生育政策的宽松化改革提出的、为育龄人群和家庭提供有利于生育的各类支持和服务的一体化政策。生育支持政策与以往的生育控制政策相对应，旨在扭转长期严格的生育控制实践所形成的生育排斥意识和惯习，通过加强配套支持措施，减轻家庭育儿负担，改善生育环境，提振生育信心，实现适度生育水平。这与源于欧洲的旨在提升家庭福利、降低生育成本、支持儿童发展、保持工作家庭平衡的家庭政策虽在内容上有相似之处，但在总体目标上具有显著差异。欧洲的家庭政策中包含了生育支持相关内容，为便于比较和借鉴，本文将其中与生育直接相关的时间支持、经济支持、服务支持等政策统称为生育支持政策。二、从属于公共政策的生育支持政策其评估可借鉴公共政策评估政策评估是一个重要而复杂的领域。生育支持政策评估的概念，目前学界尚未有明确的界定。虽然对生育支持政策的既有研究迄今仍较为有限，但普遍认为生育支持政策从属于公共政策。有学者指出，生育政策在本质上是一种公共政策，即社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动（湛中乐、谢珂珺，2010）9；生育政策体系是国家公共政策体系的重要组成部分，是基础性的公共政策（原新，2022）10；生育政策的继续变革应从对生育的调节为主，转向更加重视对生育进行服务和支持（任远，2022）11。三孩生育政策及配套支持措施可视为生育支持类公共政策，此类公共政策的制定和实施需要从原先的限制性思维（通过人口政策限制过高生育意愿）转换为促进性思维（通过公共政策提升过低生育意愿），从而实现政策范式的转变（王军、王广州，2022）12。因此，可参考公共政策评估的基本方法理解生育支持政策的评估。公共政策评估一般从过程视角和结果视角分别进行考察。过程视角下的公共政策评估关注政策全过程，评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断，其目的是改善公共政策系统，提高公共政策决策质量，保证政策目标实现（高兴武，2008）13。该视角下的评估着眼于公共政策决策过程的各个阶段，例如政策问题的提出和确定、政策抉择的备选方案、选定政策方案的实施和政策实施完成后的最终影响（费希尔，2003）14。结果视角下的公共政策评估更多考虑政策效果或结果，主要判断公共政策是否解决了问题，达成了政策目标（张润泽，2010）15。政策效果是其对现实世界产生的所有效果，包括对目标群体或现状的作用、对目标以外的群体或状况的作用、对近期以及未来情况的作用、直接成本与间接成本等（戴伊，2004）16。也有学者持综合视角，认为公共政策评估须以“政策结果”为核心，包括政策产出与政策影响，评估主体依据一定的评估标准，通过相关的评估程序，考察公共政策过程的各个阶段、各个环节，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果满足目标群体需要、价值和机会的程度（宁 2021年中央 决定 提出实施“三孩生育政策及配套支持措施”，建立“积极生育支持政策”；2022年 指导意见 要求评估“积极生育支持措施”，本文统一使用“生育支持政策”概念。3Northwest Population JournalVol.44 No.3（211）2023骚，2003）17。公共政策评估一般依据其在政策过程中所处的阶段，可分为事前评估（在政策执行前对政策发展趋势、政策可行性与政策效果进行的带有预测性质的评估）、执行评估（对政策执行过程中的事实情况的评估，以确定政策是否得到严格的贯彻执行）和事后评估（政策执行完成后对政策效果的评估）三种类别（吴光芸，2015）18。评估内容包括指标、信息、测定、分析、建议等，其中，指标选取是政策评估的先决条件（谢明，2002）19。在评估政策结果时，通常考虑“政策产出”和“政策影响”两类结果，前者是对政策本身的测量，指目标群体和受益者所获得的货物、服务或其他资源；后者是对政策效果的测量，指由政策产出引起的人们在行为和态度方面的实际变化（邓恩，2011）20。综上所述，虽然中国关于生育支持政策的相关研究刚刚起步，更遑论对其进行评估，但考虑生育支持政策从属于公共政策，借鉴公共政策评估的基本理念和方法，可理解生育支持政策评估是对生育支持政策的过程及其效果的评估，以政策效果为核心，兼顾政策实施过程，考察生育支持政策是否满足育龄人群的生育需求、有助于缓解其生育困境，是否对提振生育信心、提升生育水平起到了积极作用。由于生育支持政策是不同种类的支持和服务措施的组合，政策措施的多样性使其无法用单一指标进行衡量，也难以利用带有预测性质的评估方法，对比政策的实际效果与预期效果之间的差距，因此，生育支持政策评估应侧重执行评估和事后评估。执行评估是在政策实施过程中，通过监测系统收集相关事实数据，动态掌握实施进展；事后评估是在政策实施后，对其效果进行及时科学的评估，考察其是否达到了预期目标以及政策如何改进等问题。评估指标选取和评估指标体系构建是政策评估体系的重要内容。在评估指标体系构建中需要区分生育支持政策的政策产出和政策影响。其中，政策产出测量的是人们所获得的时间支持（如产假、陪产假、育儿假等生育假期）、经济支持（如生育津贴、税收优惠等）和服务支持（如普惠托育服务、优生优育服务、生殖辅助服务等）等政策福利；政策影响衡量的是人们生育意愿与生育行为的变化。生育支持政策的效果还需要区分长期效果与短期效果。长期效果容易受到多种复杂因素的综合影响；而短期效果有时不能完全体现政策成效，需要依据不同阶段的政策目标加以判断。三、欧洲国家生育支持政策评估的实践自中国实施宽松化生育政策以来，对欧洲国家生育支持相关的政策措施进行总结借鉴的研究日益增多，但还较少涉及这些政策的评估实践。欧洲国家生育支持政策评估实践的主要做法可归纳为设立评估机构、设计评估标准、反馈评估结果三个方面。一是设立评估机构。欧洲经济与社会委员会（EESC，European Economic and Social Committee）认为，欧盟层面制定的很多政策会对民众的家庭生活造成直接的影响，需要系统地分析评估这些政策，尽量避免其对家庭产生负面影响。主要通过欧洲家庭联盟（European Alliance for Families）建立政策协调机构，以了解成员国的人口情况与趋势、评估欧盟整体和各成员国所实施的家庭政策。欧洲经济与社会委员会还提供了公共政策对家庭影响的微观模拟模型指南用于指导政策执行前评估。目标群体（target groups）不一定是受益者（beneficiaries），前者指受政策影响的个体、群体和组织；后者指受政策影响获益的群体。参见欧洲经济与社会委员会官网：https：/www.eesc.europa.eu/en/our-work/opinions-information-reports/opinions/eesc-opinion-family-policy-and-demographic-change.参见欧洲经济与社会委员会官网：https：/www.cae-eco.fr/micro-simuler-limpact-des-politiques-publiques-sur-les-menages-pourquoi-comment-et-lesquelles.42023年第3期 第44卷生育支持政策的评估：欧洲实践与中国思考Vol.44 No.3（211）2023除了欧盟层面设立统一的评估机构，欧洲各国也会确立专门的评估机构或者邀请专业咨询机构，根据各自国情独立评估生育支持政策。例如，法国设立了HCFEA高级理事会（可译为：法国家庭、儿童、老龄高级理事会，Haut Conseil de la famille，de lenfance et de lge），自2006年起每年对国内家庭政策进行评估并形成报告发布在官网。德国的BMFSFJ部（可译为：联邦家庭事务、老年公民、妇女与青年部，Federal Ministry for Family Affairs，Senior Citizens，Women and Youth）也会对相关政策的实施效果与家庭需求进行评估调查并形成报告。二是设计评估标准。政策评估指标设计与政策数据库的建立是欧洲国家评估生育支持政策的基础。欧洲国家蕴含于家庭政策内的生育支持政策具有实施时间长、形式相似性较高的特点，欧盟与经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）的数据库提供了统一的指标体系与数据支持。服务于儿童福利、性别平等、工作家庭平衡这三个主要的政策目标，2009年欧盟在OECD家庭数据库基础上构建了一个家庭政策执行情况评估框架，提供了一套可跨国比较的指标体系，包括与家庭有关的假期、幼儿教育照料和家庭福利以及雇主提供的工作家庭协调方案等政策指标。该框架区分背景、政策措施和结果三类指标，其中，背景和结果指标按政策目标分类：与儿童福利相关的指标包括教育、低出生体重、婴儿死亡率、儿童贫困；与性别平等相关的指标包括就业率的性别差、工资性别差等；与工作家庭平衡相关的指标包括生育率、女性平均初育年龄、平均户规模、无子女的户比例、未育女性的生育偏好以及生育意愿未满足的原因（经济条件、无法平衡工作与家庭等）。分性别的兼职就业率、母亲的就业率被同时纳入性别平等和工作家庭平衡两类指标中。政策措施指标包括补贴与税收、财政支出、假期制度、儿童照料、工作时间等方面多项指标（Lohmann et al.，2009）21。欧洲很多国家都积极参与并构建了生育支持政策的评估监测机制，提供了政策数据，汇聚并形成了欧盟政策数据库以及OECD数据库。然而，受文化传统、社会发展等因素的影响，虽然欧洲国家生育支持的政策形式具有较高的相似性，均涉及经济补贴、托育服务、带薪休假等三种类别，但各国在家庭政策相关内容的设计上各有侧重。如德国作为保守主义福利体制的代表，主张家庭承担育儿的主要责任，给予母亲较长时间和较高工资替代率的带薪假期；丹麦作为社会民主主义福利体制的代表，主张家庭成本社会化，育儿以公立托育机构为主，注重提供普遍型的家庭津贴；英国作为自由主义福利体制的代表，强调市场机制的作用，政府主要发挥补缺功能，只保障最低限度的福利，并为处境不利的家庭提供支持（洪秀敏、刘倩倩，2021）22。由于欧洲各国在政策范围、具体规定、实施路径等方面存在相当大的差异，即使是同一类别的政策在不同国家也会以一种不连贯的方式发展，或与国内其他政策的发展取向不一致被其他社会政策措施所抵消（Neyer，2003）3。而且，鉴于政策内容范围的广泛性、政策影响的滞后性、解释变量的内生性、关键变量难以测量以及纵向数据缺乏等问题，使得政策影响生育水平的机制较为复杂，政策效果难以判定（DAddio&dErcole，2005）23。因此，欧盟构建的统一的家庭政策执行情况评估框架并未得到广泛使用。多数学者在评估欧洲生育支持政策的效果时，通常只针对某一类别的政策，在评估过程中也主要依赖不同国家的政策实施特点与微观调查数据。如有学者认为，德国的低生育率问题与女性就业问题往往同时存在，因此在进行其托育服务评估时应该加入女性就业率指标，特别是对全职女性来说，增加儿童日托补贴会增加女性就业率及工作时间（Haan&Wrohlich，2011）24。一些国家如挪威的儿童现金补贴主要目的是补助父母养育未入托子女，为家庭育儿提供灵活性，但这类政策被认为意在鼓励传统性别角色分工，减少女性就业动机，因此有研究指出，对政策主要受益群体的判断也应纳入政策评估（Aassve&Lappegared，2010）25。文献中一般在宏观层面探索生育支持政策与总和生育率、一孩出生率或二孩出生率的关系，往往得到正面关联 5Northwest Population JournalVol.44 No.3（211）2023性；或者在微观层面分析特定政策对生育行为的影响，这些政策包括育儿方式、儿童福利水平或育儿假等，这些研究结果往往差异性很大。三是反馈评估结果。欧洲国家会依据生育支持政策评估结果，改革现有的政策措施，形成有效的反馈机制。例如，隶属于法国HCFEA高级理事会的法国家庭委员会（Le Conseil De La Famille）2021年对过去20年来家庭福利、儿童保育援助、儿童社会福利补贴等有关生育支持的政策进行了评估，分析了不同类型的家庭育儿支出差异，并提出改革幼儿保育福利与儿童保育服务补充等措施，以减少这些差异，具体的评估内容与结果以报告的形式公开在官网上，接受公众监督与评议。德国的BMFSFJ部在其2021年最新发布的第9版报告中，根据评估结果指出德国家庭需要时间、金钱和良好的托育服务并给予了相关建议。概览欧洲各国生育支持政策的评估实践，值得借鉴之处是：在政策评估中要充分考虑政策影响的人群差异性、政策间的彼此关联性，以及政策产出的指标综合性。其一，政策影响的人群差异性。生育支持政策的效果毫无疑问与政策目标人群有关，因政策覆盖人群不同或人群内部异质性，效果会有所不同。同一生育支持政策对不同特征人群的影响存在差异。如较长时间产假的直接受益群体是处于备孕或有强烈生育意愿的女性，但会间接加剧未婚职业女性受到职场性别歧视的风险；增加丈夫的带薪陪产假不仅降低了男性的再生育意愿，也对妻子的劳动参与率产生影响，提高了其再生育的机会成本，因而推迟了夫妻再生育的时间（Farr&Gonzlez，201826；Gonzlez&Zoabi，202127）。因此，政策评估应区分政策目标群体和受益群体，考虑受政策直接影响的群体和潜在影响的群体等。其二，政策间的彼此关联性。生育支持政策往往以组合的形式发挥作用，判断某一项政策的独立影响往往比较困难或者可能得到不准确的结果。例如，带薪产假政策对生育率的影响不仅取决于产假的持续时间，还取决于产假结束后儿童保育的成本和托育设施的可及性（Girsberger et al.，2021）28。有学者发现，家庭政策虽然在一定程度上对生育率产生了影响，但这一影响需要放在形成家庭政策的社会文化和经济社会背景中进行考察。如挪威学前教育服务的覆盖率保障了所有一岁以上儿童的入学率并提高了总和生育率，但是一旦覆盖率达到总人口的80%，生育率就开始下降，说明这一政策影响的持续性会受到其他政策和相关服务的影响（Gandasegui et al，2021）29。家庭政策对女性就业率的影响不仅与母亲的劳动参与情况有关，还取决于孩子的年龄，因为育儿机会成本会随着孩子年龄的变化而变化（sterbacka&Rsnen，2022）30。因此，评估生育支持政策时需要关注政策间以及政策与其他变量间的关系，还要考虑动态效应。其三，政策产出的指标综合性。生育支持政策涵盖影响生育的多重领域，在关注各项政策之间彼此关联性的基础上，需要区分各项支持政策的类别，综合衡量政策产出。有学者基于学前教育服务指数（XSSI）、育儿假指数（XPLI）、现金补贴转移指数（XMTR）3个维度，遵循性别平等原则，构建家庭政策指数（XPFI）作为政策产出指标，以衡量和比较福利国家的家庭政策模式（Miguel et al，2019）。31也有学者将家庭政策分为社会投资型（如与收入相关的育儿假）与被动支持型（如固定费率的护理假、现金福利、夫妻单方收入者的税收减免等），并分别用产假、育儿福利收入总额、生育补助金替代率等指标来测量政策产出，发现与被动支持型家庭政策相比较，社会投资型家庭政策更有可能提升第一个孩子的生育率；而30岁以上女性得到的被动家庭支持越多，生第一个孩子的概率就越低，无子女的可能 参见法国HCFEA官网：https：/www.hcfea.fr/spip.php？rubrique32&debut_art_enfant=0#pagination_art_enfant.参 见 德 国 BMFSFJ 部 官 网：https：/www.bmfsfj.de/bmfsfj/ministerium/berichte-der-bundesregierung/neunter-familienbericht.62023年第3期 第44卷生育支持政策的评估：欧洲实践与中国思考Vol.44 No.3（211）2023性会更高（Billingsley et al，2022）32。因此，生育支持政策的评估需要精细化分类，笼统的政策结果可能是多个作用方向相反的政策的混杂效应。四、中国生育政策评估的现实及对生育支持政策评估的思考中国的生育政策经历了从严格控制到包容支持的演变，以往政策评估主要聚焦生育政策本身，检验生育数量的宽松化对生育水平的影响。评估方法多以生育政策实施的时间节点为参照，以政策实施前后的生育水平为结果进行判断，或者利用人口预测方法模拟生育政策调整后生育率的变化。由于基础数据、时间节点、测量指标存在差异，对同一政策的效果评判出现“遇冷”“符合预期”或“难以判断”等不同结论。如在2013年“单独二孩”政策实施后，有学者根据符合条件提交二孩生育申请并获批的“单独”夫妇数量作为政策效果的判断标准，发现远不及事前测算的目标人群数量，由此得到“单独二孩”政策效果未达预期的结论（陈友华、苗国，2015）33；不同观点认为，由于生育意愿本身具有不确定性，以申请人数评估政策效果并不完全准确，判断政策是否“遇冷”，最重要的是看在这一政策下到底能生出多少人（乔晓春，2015）34；也有学者认为，在“单独二孩”政策刚实施一年就要正确评价政策的效果，为时过早，还需要更多符合政策条件对象的调查结果（风笑天，2015）35。针对2016年实施的“全面两孩”政策，有学者利用20062018年 中国统计年鉴 数据，通过预测值与实际值比较发现，政策未达到提升生育水平的预期目标（马赫等，2019）36。一些学者综合考虑队列度量和时期度量的差异，以及生育政策调整效果的近期与中长期之分，认为生育政策完善并不意味着生育意愿的同步提升，不能高估政策对于生育意愿及后续生育行为的影响，需要用综合指标结合政策目标，科学衡量不同时期的政策实施效果，二孩政策的短期效果看似明显，长期效果并不明朗（姜玉、庄亚儿，201737；宋健，201738；原新、高瑗，201739；石人炳等，201840）。2021年在三孩生育政策及配套支持措施实施后，有学者指出，政策效果还需要考虑已育二孩的妇女或者家庭的基数与二孩到三孩的孩次递进比，预计这一政策对出生人数与生育率的影响将十分有限（陈友华、孙永健，2021）41。除了关注政策对生育水平的影响外，也有研究分析生育政策对女性教育获得、相对收入、性别观念等指标的影响（陆万军、张彬斌，2016）42、评价产假政策对母亲健康的影响（庄渝霞、冯志昕，2020）43等。还有一些对生育政策的整体性评估：或者基于政策周期理论视角，对中国计划生育政策的演变与目标、执行效果与目标实现程度等进行分析（杜本峰、戚晶晶，2011）44；或者基于过程论的视角，从计划生育政策面临的问题入手，分析生育政策制定和调整过程中各主体之间权利义务的实现（湛中乐、谢珂珺，2010）9。个别学者从宏观政策投入与微观政策效果产出两个方面，构建了人口生育政策评价框架，通过对政策存在环境、政策具体内容和执行情况、生育水平的分析来评价人口生育政策（陈正，2000）45。总体而言，虽然国内生育政策评估相关研究一直与政策调整如影随形，但并未形成共识，有关生育支持政策评估的专门研究尚付阙如。科学有效的评估既是检验政策效果的主要手段，也是完善政策体系的重要内容。囿于篇幅，本文无意对中国生育支持政策评估的具体标准和内容进行讨论（需要专门研究和论述），在此只是借鉴欧洲各国丰富的政策评估实践，从如下三个问题入手，对中国生育支持政策评估进行思考。问题一：有无必要建立统一的生育支持政策评估体系？答案是肯定的。尽管欧洲实践显示，欧盟构建的家庭政策执行情况评估框架并未被照搬使用，而是会结合欧洲各国实际和研究目的有所调整，但并不能否认这一框架在确立基本指标和进行评估引领上所发挥的作用。就中国而言，生育政策的实施遵循的是国家层面法律（如 中华人民共和国人口与计划生育法）与地方层面法规（如省级 人口 7Northwest Population JournalVol.44 No.3（211）2023与计划生育条例）相结合的原则，生育支持政策体系则是在中央 决定 和21部门 指导意见 的基础上，在地方层面切实推进。因此，有必要建立国家和地方两个层级的生育支持政策评估体系，明确评估主体、评估对象、评估标准和评估流程。其中，评估指标体系是政策评估体系的核心内容。评估生育支持政策不能凭借单一指标，而是需要构建综合性指标体系。中国生育支持政策体系内容覆盖全生命周期，将婚嫁、生育、养育、教育一体化考虑，从构建“适龄生育、性别平等、优生优育，鼓励夫妻共担育儿责任，破除高价彩礼等”的新型婚育文化，到减轻家庭的生育、养育、教育负担，解决“不敢生”“育儿贵”“养育难”问题，考虑了育儿成本、子女照料、职业发展等制约生育的诸多要素，涉及处于生命周期不同阶段的人群，不同措施的目标人群和受益主体不同，对政策的敏感性也各具差异，单一指标显然不能胜任，必须遵循科学性、可行性和精简性原则选择合适指标，还要在理论指导下形成指标体系。应该建构生育支持政策评估基本框架，提供全国层面的参考。各地区在具体评估时，可结合地方实际，按阶段性目标和工作重点，增加必要的指标和维度，以确保方向性与灵活性相统一。问题二：如何建立生育支持政策评估体系？既要做生育支持政策的整体评估，更要对不同类别的生育支持政策进行分类评估，区分“政策产出”与“政策影响”两类测量指标，考虑短期效果和中长期效果。其中，政策产出可围绕“提倡适龄婚育、优生优育”“保障女性就业合法权益”“降低生育、养育、教育成本”“发展普惠托育服务体系”“完善生育休假与生育保险制度”等中央 决定 要求，强调生育各类支持和服务的完整性、可及性和普惠性；政策影响则需要关注生育意愿和生育水平的变化。出生人口数或总和生育率通常被用来判断生育政策效果，但这两个指标受总人口规模、年龄结构、育龄人群的婚育意愿和行为、孩次结构等多因素的影响。仅以出生队列规模来看，按照人口发展规律，严格计划生育政策时期出生的较小规模队列陆续进入育龄期，加之高等教育普及化、婚育观念转变等造成的受教育年限延长、婚育推迟等社会经济文化因素的影响，近些年出生人口数和生育率呈现不断下降态势，引发为什么生育政策越宽松、出生人口数越少的质疑。事实上，由于生育支持政策的影响是动态的，政策效果并不一定在短期内反映为出生人口数和总和生育率指标的变化，需要较长时期的观察。还应考虑育龄人群生育意愿的变化、生育焦虑的缓解、生育信心的提振、生育潜力的释放等，并兼顾地区差异性。不同的政策措施之间可能隐含内在冲突性，在建立政策评估体系时应协调不同政策目标与目标群体，科学评估其实施效果。例如，现金支持有助于减轻家庭育儿负担，但可能加重地方财政负担，且对不同收入家庭的边际效应有所不同。再如，延长产假固然给予父母更多照料子女的时间，但可能会提高企业用人成本，进而降低女性在就业市场的竞争力，对不同行职业育龄人群的影响也不一样。问题三：依何建立生育支持政策评估体系？建立生育支持政策评估体系是建立生育支持政策体系的有机组成部分，生育支持政策的目标、内容和进度要求同样也适用于建立生育支持政策评估体系。三孩生育政策及配套支持措施的实施，表明中国生育政策不仅在数量上进一步宽松化，在理念上也从生育抑制明确转为生育支持，目标是实现适度生育水平、促进人口均衡长期发展。权威可靠且持续的动态数据是生育支持政策评估的重要依据。如前所述，欧洲很多国家都积极参与并构建了生育支持政策的评估监测机制。欧盟基于OECD家庭数据库补充以政策数据库，建立家庭政策评估体系，定期对产假、生育津贴等生育支持政策实施进展进行评估，形成工作报告。这一机制可动态监测政策实施效果，及时发现政策实施过程中存在的问题，为政策优化提供参考路径。中国生育支持政策体系涉及多项措施和多个部门，一些信息可能存在重合甚至冲突。需要建立人口信息动态监测机制、完善部门间的信息协作机制，整合不同数据来源，为监测政策实施过程、评估政策实施效果提供数据支撑，科学研判生育形势和人口变动趋势，为中国式现代化建设提供助力。82023年第3期 第44卷生育支持政策的评估：欧洲实践与中国思考Vol.44 No.3（211）2023五、简要的总结推动实现适度生育水平是中央提出的“十四五”时期的重要工作任务，其关键在于尽快建立生育支持政策体系。建立生育支持政策评估体系是建立生育支持政策体系的有机组成部分，在政策建立之初就做好政策评估的理论准备，有助于完善政策体系，保障政策的完整性和有效性。本文首先通过与欧洲家庭政策比较，阐释了中国生育支持政策的概念，在明确其公共政策属性的基础上，提出生育支持政策评估可借鉴公共政策评估，应侧重执行评估和事后评估，重点是效果评估，可根据政策产出与政策影响两类指标测量政策实施效果。通过分析欧洲国家生育支持政策评估实践发现，欧洲国家普遍设立了生育支持政策评估机构，制定了评估标准，并形成了评估结果反馈机制。由于欧洲各国在政策设计上侧重点不同，因此，在欧盟构建的生育支持政策评估整体框架基础上，各国还因地制宜制定了适合国情的政策评估体系。鉴于此，有必要在全国和地区两个层面建立中国生育支持政策评估体系，确保规范性、科学性与灵活性相统一；加强生育支持政策评估的信息建设，设计政策评估指标、建立政策数据库；完善政策评估的理论与方法研究，形成符合中国国情的生育支持政策评估体系并建立有效的反馈机制。党的十九届五中全会审议通过的 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议 中明确指出：“健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平。”因此，建立中国生育支持政策评估体系势在必行。总体而言，对政策进行科学评估是检验政策效果、发现政策不足、决定政策方向的重要依据。政策内容清晰、政策目标明确、政策数据完备，测量指标科学，监测评估及时，是政策评估的要求，也可有效避免结论分歧和争议。中国的生育支持政策体系仍处于建立阶段，亟须从理论层面上探索政策评估规律，在评估指标构建中区分并厘清政策影响指标与政策产出指标的关系，检验生育支持政策效果，及时发现与弥补政策实施不足，最大程度发挥政策作用，为推动实现人口长期均衡发展奠定坚实基础。参考文献：1 Bongaarts J，Sobotka T.A Demographic Explanation for the Recent Rise in European Fertility J.Population 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