实战化职能体系背景下公安派出所警务运行机制改革研究_陈秋菊.pdf

PEI XUNKE TANG培训课堂0322023/04 文/陈秋菊实战化职能体系背景下公安派出所警务运行机制改革研究2022 年 8 月 9 日，全 面 深化公安改革推进会提出了要构建不同层级不同权责清单的实战化职能体系，并明确规定了“派出所主防”的职能定位，那么“派出所主防”的深刻内涵是什么？在当前情况下如何实现“派出所主防”？本文将从警务运行机制的角度对以上问题进行剖析。一、“派出所主防”的深刻内涵对于“实战化职能体系”背景下的公安派出所警务运行机制的构建设想，首先要搞清楚在实战化职能体系构建中对派出所的定位在哪里。（一）派出所“是什么”根据公安 机关组织管 理条例第 6 条的规定，设区的市公安局根据工作需要设置公安分局，市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。上级公安机关在不同的历史时期有不同的工作需要，根据不同的工作需要，公安派出所经历了基础防范与打击职能的结合、与管理职能的结合、与治理职能的融合三个阶段，虽然在这三个阶段，其防范功能仍然存在，但由于其他承担功能的冲击，并没有突出派出所“防范”的核心地位。而这次实战化职能体系明确了派出所在公安系统中的职责定位，明确派出所要围绕防范功能重塑派出所勤务模式，这也深刻回答了派出所应该“是什么”的重大问题，回归了派出所的本质本源。（二）派出所“干什么”“派出所主防”要求“切实将派出所工作重心转移到辖区管理防范工作上来，提高全天候服务群众和保障安全能力”，这一要求明确了派出所的功能定位，深刻回答了派出所应该“干什么”的重大问题，相较于 2007年的公安派出所正规化建设规范的职责规定，实战化职能体系更加突出了公安派出所的“基础防范”职能，有助于厘清派出所与警种部门交叉混杂的职权范围，为派出所清理其不科学、不合理的考评指标提供了依据，从陈秋菊，女，江苏警官学院公安管理系副教授。而切实为派出所减负增效、提质赋能。（三）派出所“怎么干”在风险社会背景下，社会安全事件呈非线性 发展趋势，加之疫情影响，社会不稳定因素增加，线上线下超导互联，社会舆论热点动态离散。在此背景下，公安机关基层警务的日常管理防范显得尤为重要，并且强调对社会安全风险隐患的主动超前感知和预防。在实战化职能体系中，“派出所主防”将公安派出所的防范预警置于首位，并突出派出所“防”的“主体”地位，这意味着在纵向上，公安派出所是公安系统内部“防范”的“主阵地”，在横向上，公安派出所是在社会治理体系中基层社会治安治理的“主力军”，在日常管理防范中要突出派出所的主导作用，建立和基层社会治理相匹配的新型警务机制。二、“实战化职能体系”背景下公安派出所警务运行机制构建实战化职能体系明确了公安机关各层级的职能定位，职责职0332023/04PEI XUNKE TANG培训课堂能的发挥需要相应的职能警务运行机制保障，否则，各层级的职能很难落地。因此，本部分将在明确实战化职能体系背景下派出所的深刻内涵基础上，构建派出所“主防”的警务运行机制。（一）警务运行机制概述警务是社会控制的一个具体方面，意味着一系列旨在维护特定社会秩序或总体社会秩序安全的活动。警务的具体任务就是为已经发现或存在的越轨行为创制监管制度并辅之以处罚和制裁威胁。在现代国家，警务最常见的承担者就是现代意义的警察。因此，警务也可以理解成是现代警察职能的外在表现形式。警务运行机制是公安机关职能运行中公安系统内部、公安机关与其他政府机关、公安机关与群众等各成员间相互协调、相互合作的规则体系，以及这些规则体系在相应工作原理指导下的运行模式。警务运行机制的基本要素包括警务思想理念、管理规则、法律法规等无形元素，也包括警力、信息技术、装备等有形元素，是公安机关能够正常运转的有关警察事务方面的组织系统和运行方式的总和。派出所是公安机关的最基层组织，同时也是公安工作的前沿阵地，它直面人民群众，也是与人民群众接触最多的公安派出机构，其警务运行机制落实的情况将直接关系到当地的治安防控和社会稳定。在实战化职能体系背景下，公安派出所警务运行机制发展方向是：以“基础牢、出事少、治安好、群众满意”为目标导向，重在强基，突出利用高新科技提升信息化的利用率，以信息化来优化警务运行机制，不断加大社会面的管控范围和管控力度，以优化实现“保障人民安宁”的历史使命。（二）“实战化职能体系”背景下公安派出所警务运行机制的构建明确了公安派出所的深刻内涵后，还应构建相应的警务运行机制来确保“派出所主防”的职能发挥。1.明 确 派 出 所 职 能 定 位。扭转派出所“全能型运动员”的局面，按照实战化职能体系中明确的派出所 4 大项 26 条任务清单，厘清所队职责 边界。明确派出所只负责办理民生小案，专业警种兜底疑难复杂案件办理，市县公安机关不得将非接触式诈骗、跨区域流窜等案件分解下派，不得要求派出所主办严重暴力犯罪等案件。在卸下大要案件重担后，派出所专心经营辖区民生案件和突出治安问题。以解决“干哪些、先干什么后干什么、怎么干”三个核心问题为突破口，详细制定公安派出所以及公安民警责任清单，明确工作职责。例如，南京市公安局鼓楼派出所以“宁安行动”两单一表为抓手，定制“管家式”工作指引，按照民警摸排登记表的人员走访分类进行重点摸排走访，再按照责任区逐项分解形成各责任区摸排登记表，明确每一个责任区需要走访的人、户、单位的类别以及数量，做到因人而异、因地制宜，将不放心的人、事、隐患全 部排出来；最后综合汇编成鼓楼派出所社区民警工作指引，着力破解社区民警工作找不到落脚点的情况，理清工作思路和重点。除了突出日常 管 理防范工作外，公安派出所还要“以打促防”。精准聚焦寻衅滋事、电动车盗窃、电信网络诈骗、侵害弱势群体等关系群众切身利益的民生小案，主动治理，实现民生小案零容忍。关注排查个人极端类案事件风险，重点围绕因家庭纠纷、邻里纠纷等存在安全隐患的情况进行梳理，加强对重点上访人员、吸毒人员和肇事肇祸精神障碍患者等重点人员的科学管控工作，依托智慧警务平台对风险人员每日列管、更新、盘点，形成“行踪全掌握、意图全了解、风险全稳控”前瞻防范格局，全力挤压风险生存空间，形成“以打促防”的震慑效应。2.构建扁平顺畅的指挥机制。“派出所主防”的“防”的应有之义是各派出所要“守牢底线”，强化应急指挥和联动处置，推动各类风险隐患问题和不稳定事端发现在早、处置在小，确保不发生有影响的重大疑难复杂案事件。因此，构建扁平、顺畅、高效的指挥机制就显得尤为重要。各个派出所的综合指挥室应与公安分局、县公安局的综合指挥中心在力量、运行、保障等各方面贯通连接；在派出所、交警中队、警务工作站等一线实战单元，全面铺开综合指挥室建设，并依托科技信息化手段，打通物理隔阂，确保综合指挥室之间、综合指挥室与公安局层面的联指中心之间互联互通，确保平时互联互通、战时秒答秒应。形成环环相扣、整体发力的拳头型合成机制，实现“一点PEI XUNKE TANG培训课堂0342023/04触发、一体响应”，提升应对重大突发案事件的快速处置能力和社会面治安整体防控能力。3.调 整派出所机 构，整 合警力资源。（1）在“派出所主防”的职能定位下，科学调整派出所机构设置，主动融入全要素网格化治理体系，优化所内框架设置，充分整合现有的警务资源。在派出所全面施行案件侦查队、社区警务队、综合指挥室“两队一室”架构。建立以综合指挥室为中枢的勤务管理体系，全面承接基础管控中心研判成果，精准指导社区民警开展基础工作；不断强化“每案必研”机制，对民生案件进行“手术刀”式精准打击，推动侦查办案和基础工作的紧密融合。这就是说，民生小案的办理由派出所案件办理队和市县公安局驻所中队合作，或者派出所将有条件的案件统一由驻所中队开展案件串并工作，串案的打击由驻所中队统筹并对接刑警大队、驻区技网侦大队开展侦破，所与队在民生案件的联动侦破中，将基础与专业、传统与技术相结合，以破串案、打团伙为最终目标，切实提升“民生小案”的实战效能。推进派出所管理机制由“条”向“块”转变，压缩指挥管理层次，向“扁平化”方向发展，让派出所在深耕“防”的专业上有更多自主权。（2）在派出所的警力配 置上，按照公安派出所正规化建设规范（公通字200729 号）的规定，城区公安派出所每所民警不少于 20 人，城镇公安派出所民警每所不少于 10 人，乡公安派出所民警 每所不少于 5事、组织”等基础信息要素和“吃、住、行、消”等基本活动轨迹信息时，应统一数据标准、接口标准，以实 有人口、实 有房屋为重要载体和突破口，按照“应采尽采、规范录入”的总体要求，将采集、录入、储存、加工、应用职责落实到岗到人，确保数据的鲜活度和完整性，并按照市县公安局统一的框架进行数据清洗和标准化处理，最大限度地把各自派出所的数据汇聚给统一的数据中心，实现公安大数据收集汇总的更全、更准、更实时。这样，在数据共享时才能更可用，确保数据资源更好地反哺基层、服务实战。三、“实战化职能体系”背景下公安派出所警务机制运行保障（一）注重顶层设计，由上而下构建公安派出所防控体系纵观近几年各地如火如荼的警务改革，特别是有关公安组织的大部制改革，总的特点是随着任务和形势的变化，不断增设新的机构，但由于中央层面有的顶层设计缺位，导致部分改革因缺乏法律的支撑和突破了国家组织机构的框架而最终不了了之，尤其是在缺少自上而下的改革整体规划的情况下就开展公安组织结构设计，存在着为改革而改革、为创新而创新的现象，这己成为公安机关提升警务运行质效时需要解决的根本性问题。因此，在派出所警务运行机制的构建过程中，应注重机制设计的系统性，做到“谋定而后动”。从顶层、全局层面，统筹规划定思路、定框架、定标准、定措施，整体考虑“实战化职能体系”改革，优化“派出人。这些“编制”警力资源相较于其对应的辖区范围、辖区人口数量等明显是不足的。例如，江苏省泰兴市公安局某派出所现有民警 23 人，但辖区占地 45 平方公里，实有人口近 10 万。单纯从数据来看，虽然略高于我国的警民比平均水平（我国警察人口比为每 1 万人 13.8 人），但远远落后于一些发达国家（美国和德国的警察人口比约为每 10 万人300 人，英国约为每 10 万人 260人，日本约为每 10 万人 220 人）。针对当前派出所普遍警力不足的情况，科学地进行警力资源的合理配置可以使派出所的职能得到充分的发挥，从而更好地服务人民群众。在警力资源的配置上，一是针对现有的公安民警，根据其不同的专业背景、从业经历，将民警安排在与其能力相适应的岗位上，实现人岗匹配；二是深入推进派出所内部的轮岗机制，不同岗位间的民警在相应工作年限后进行岗位轮换，这样一方面可以保持岗位对民警的新鲜感，防止职业倦怠，另一方面有利于提升民警的综合警务能力。除了合理配置现有的编制警力资源，还可以根据辅警招录相关规定，按比例招录一定数量的警务辅助人员，充实到公安派出所的有关岗位上，减轻民警的压力。另外，还要发挥民力，着力构建社区民警、辅警与社区网格员之间的工作融合，科学有效地实现警格与网格的融合，从而更好地做好基础防范。4.构建警务数据整合机制。派出所作为日常管理防范的主力军，在 采集 有关“人、地、物、0352023/04PEI XUNKE TANG培训课堂所主防”背景下公安派出所警务运行所涉及的技术结构、组织结构、业务结构和相关资源配置结构，对派出所的职责进行梳理和界定，实现做强做实基层的目标，同时完善公安系统内部协同作战机制，提升警务运行效率。（二）优化完善绩效考核机制，树立绩效正确导向近年来，公安派出所在绩效考核中逐渐形成了以“打处人头、追逃人数”论英雄的影响，将派出所拖入了“数字论好坏”的怪圈，“打防并举”成为落不了地的口号，“重打轻防”潜移默化地成为理所当然。绩效考核是警务运行效能的评价器和警务工作开展的指挥棒，如果不能构建正确的绩效考核指标，那么“派出所主防”必然被视为具文。因此，要探索改革派出所绩效考核制度，应积极围绕派出所辖区风险隐患形势、治安环境特点、队伍分布现状，深入细致地开展调查研究，合理设置绩效考核指标，最大限度地降低不必要的考核项目，按照打、防两条线设置指标，突出派出所的“防”指标。笔者认为，应将体现基础防范效果的警情和发案作为评价派出所绩效的重要指标，加强基础防范工作分值权重，让派出所把工作重心放到压警情、控发案上来。严格按照“实战化职能体系”中派出所的职责定位，坚决杜绝将上级考核指标向派出所一交了之，坚决杜绝将应当由警种部门承担的工作任务分解转嫁到派出所。（三）发挥“社会资本”的力量，构建以派出所为主导的防范共同体在实战化职能体系背景下，派出所的日常工作要突出防范的基本任务。社会面的防控责任多而杂，单靠有限的警力资源是远远不够的，因此，要树立“警力有限、民力无穷”的防控思想，有意识地从单向管理向共同治理方面转变，以公安机关专业防、社会协防、群众自防为基本内涵，借力社会、挖掘民力，以警民合作共同治理社会秩序的方式，取代由派出所民警单独进行社会治安面防控的方式，充分发挥“社会资本”的力量，切实构建起“实战化职能体系”背景下以派出所力量为主导的专群结合、政企结合、公私结合，纵向到底、横向到边的群防群治网络体系，在警务社会化上保障“派出所主防”警务运行机制改革。（本文系 2020 年江苏省公安厅公安理论及软科学项目“公安机关人民警察荣誉制度建设研究”和江苏省教育厅项目“公安治理现代化背景下基层警务效能提升研究”的阶段性研究成果，项目编号分别为：2020LX006 和 2022SJYB0463）（编辑：卢建义）参考文献：1 黄玉 单婧文 谭羚雁.智慧警务背景下“情指勤舆”一体化运行机制建设.公安教育,2022.8.2 马晨.基层派出所警务运行机制的创新路径以杭州市 S 派出所为例.山西省政法管理干部学院学报,2022.1.3 石汝楠.整体性治理理论视角下的警务运行机制创新研究以金华市公安局“一警情三推送”机制为例.法制与经济,2021.9.4 张玲 姚添 王禹淋.我国现代警务机制改革的价值取向、演进逻辑与路径选择.中国人民公安大学学报(社会科学版),2021.6.5 秦剑平.对警务运行机制改革的几点认识.公安研究,2005.7.