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改革开放三步走有感
司法改革的“三步走”战略
谢鹏程
党的十三大提出的中国现代化建设“三步走”战略，是一项务实而科学的战略部署，引领着中国一步一个脚印地走向现代化。司法改革也是从十三大起步的，一届比一届的目标大、任务重，但落实起来比较困难。2004年的《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》内容比较具体，但是仍然存在目标缺乏层次性，部署缺乏长期性和阶段性等不足，加上社会各界众说纷纭、目标多样、观点不一，司法改革及其部署多少给人以“有点乱”的感觉。我们能不能在总结过去十几年司法改革经验教训的基础上，结合实际，制订一项司法（审判和检察）改革的三步走战略呢。在此笔者冒昧提出一些初步的设想。
第一步从2008年到2020年，实现司法经费的足额保障和司法队伍的专业化。一是改革“分级管理、分级负担”的财政保障体制，实行“足额预算、全额保障”，彻底解决目前实际存在的“收支挂钩”、“以收定支”、司法机关自筹资金搞福利的问题；二是提高司法人员工资和福利待遇，并与行政人员拉开差距，保持各地司法人员工资水平基本平衡，解决司法人才流失和人才分布不平衡等问题；三是实行司法人员分类管理，形成司法人员的素能养成机制，保障司法业务人员的专业水平。只有解决了司法经费问题，才能防止司法活动中的利益冲突（即司法职能所代表的国家和社会公共利益与司法机关的利益、当事人的利益之间的冲突），克服司法的地方化和部门化倾向，从源头上治理司法腐败；只有提高司法人员的待遇，才能形成稳定的、高素质的、专业化的司法队伍，保障司法队伍素质的整体水平，保证司法自由裁量权的合理行使，提高司法的公信力和权威性。在单一制国家里，司法和军事、外交等国家职能一样，都属于国家事权，应当由国家财政统一负担，而不应实行联邦制国家的“分级管理、分级负担”财政保障体制。这既是保障国家司法权统一公正行使的需要，也是维护国家法制统一的需要。从财政负担上看，2006年全国检察系统的全部财政支出约150亿元，审判系统约200多亿，一共不到400亿元，加上基本建设费用和适当增加工资福利，总共支出500亿就可以全面解决司法经费问题。2006年国家财政收入增加了3700多亿元，拿出七分之一就能解决全部司法经费；同年用于政府投资的近9000亿元，减少政府投资二十分之一就能解决司法经费问题。显然，保障司法经费问题不是一个中央财政负不起的问题，而是财政分配政策问题，只要党中央和国务院下决心，是完全能够解决的。从人才结构上看，一方面，前些年进入机关的非专业人员基本退休或者临近退休，为司法机关吸收专业人才提供了良好契机；另一方面，这些年法学教育快速发展，培养了大批法律专业人才，问题不是专业人才短缺，而是地区分布不平衡，不发达地区缺乏专业人才。只要有较高的、基本平衡的工资待遇，通过建立全国法律专业人才调配和交流制度，也不难解决人才分布不平衡的问题。
第二步从2020年到2030年，实现司法权的合理配置和程序优化。这些年来，法律改革特别是诉讼制度的改革往往遇到公、检、法之间“争权夺利”的问题，各个部门都想在改革中保住或者扩大自己或本系统的权力，都不愿意自己的权力受到其他机关的监督和制约。司法改革的过程容易被利益冲突所扭曲，司法权的合理配置和程序的优化常常被部门保护主义挫败。因此，司法改革很难从职权配置和程序优化起步。只有在实现了第一步战略目标后，司法的各项权力主要代表着责任和荣誉，而不意味着部门或单位的利益。在这种情况下，有关司法权配置、司法制度和司法程序设计以及内部司法规范完善等方面的争议就只是一个认识问题，而不牵涉利益问题，才可以做到秉公立法、秉公设制、秉公司法。回顾司法改革的历程，我们不难发现，改革的障碍在很大程度上来自部门保护主义和由此产生的“争权夺利”现象。例如，刑事诉讼中的强制措施改革，事关人权保障和诉讼的顺利进行，一直没有解决好决定、执行与羁押的分离以及保释和技术侦查手段的合理适用等问题，既容易导致侦查权的滥用，也限制了侦查能力的提高。再如，审判机关和检察机关都具有司法、行政、人事管理、纪检监察和财务管理等职能，都是“五脏俱全”的综合性国家机构，虽然在目前情况下对保障司法独立起到了一定的作用，但是对提高司法管理的专业化水平，推进司法职业化造成了诸多障碍。无论在理论上还是在制度安排上，我们都不难做到，把行政性质的职能分配给适当的行政机关行使，把法律监督性质的职能分配给检察机关行使，把审判性质的职能全部交给审判机关行使，形成职能明确、分工合理、制约有效的司法权运行机制，消除职能交叉、重叠、扯皮等现象。在完成了职能定位和合理分工以后，再逐步实现程序的优化，深化诉讼程序和诉讼制度的改革，以提高司法效率，保障司法公正。
第三步从2030年到2050年，实现司法独立。多年来，我们一直把司法独立作为司法改革的首要目标，这是认识上的一个误区。司法独立作为司法公正和人权保障的基本条件，其重要性是不容置疑的，但是，在我国政治体制中和经济、文化、社会发展水平不高和发展不平衡的条件下，它不可能成为一个初级目标，也不应当是一个中级目标，而应当是一个高级目标，是中国现代化建设和国家法治基本实现的标志，是政治文明和制度文明的结晶。从政治体制上看，在中国共产党依法执政的进程刚刚起步，人民代表大会制度的改革还没有描绘出蓝图的情况下，司法独立没有基本的制度支撑，谈何建立和实现。从司法本身来看，在司法腐败问题没有解决，司法公正没有保障，司法权威不高的情况下，司法独立缺乏必要的社会资源，难以获得普遍的支持。司法独立既是一个目标，也是一个过程。在实现司法独立的过程中，我们首先要解决好经费保障和队伍专业化的问题，使司法独立具体基本的前提条件；然后，解决司法的合理配置和程序优化问题，使司法公正和司法权威获得可靠的制度保障和社会基础；最后，才有可能在政治体制改革的进程中逐步实现司法独立。实现司法独立的进程，既是一个司法改革逐步推进的过程，也是中国政治文明发展的自然进程。这是由中国特色社会主义道路所决定的历史必然性。
总体上说，第一步解决司法的经费和人才问题，是治理司法腐败的源头工程，也是全面推进司法改革的基础和关键。第二步解决司法权合理配置和程序优化问题，是司法改革发展的实质性和攻坚性
阶段，也是全面保障司法公正和树立司法权威的制度建设时期。第三步解决司法独立问题，是司法改革和政治体制改革共同推进和发展的自然结果，也是中国特色社会主义司法制度建设和改革基本完成的标志。
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