北京市地铁4号线投融资案例分析.doc

分类号 密级
U D C 编号

中央财经大学
硕 士 学 位 论 文

学位论文题目： 北京市地铁4号线投融资案例分析

姓 名 么姣佼
学 号 2008210737
学 院 MBA教育中心
学科专业 工商管理硕士(MBA)
研究方向 金融管理
指导教师

提交论文日期：二○一一 年 五 月 二十 日

独 创 性 声 明

本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中央财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。

学位论文作者签名：
二○一一年五月二十日

学位论文
版权使用授权书
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学位论文作者签名： 导师签名：
二○一 一年 五月二十日 二○一 一 年 五月 二十日

北京地铁4号线投融资案例分析
么姣佼
论 文 摘 要

摘要：城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础，是国民经济和社会发展的重要载体改革开放以来，我国城市基础设施建设已经取得了长足进步，但是由于投资主体单一，融资渠道不畅等问题的存在，使建设资金不足成为基础设施建设发展的瓶颈。北京市也存在着相同的问题，随着投融资体制改革的不断深入，北京市在拓宽融资渠道方面做出了许多创新和尝试，地铁4号线是其中的典型案例。北京地铁4号线项目是我国轨道交通领域第一个采用 PPP 项目融资模式建设并获得成功的基础设施项目，该项目实现了投资主体多元化，降低了政府投资风险，引入了市场竞争机制，提高了项目投资管理工作效率，取得了良好的经济效益和社会效益。本文首先总结了国内基础设施发展现状及国内外基础设施投融资创新的经验；分析了北京市基础设施投融资改革的进程、现状和政策演进；重点剖析了地铁4号线PPP项目投融资模式的运作思路、程序、成本收益、经验意义和问题，最后提出政府投融资体制改革的政策建议，以求更好地指导项目投融资的实践工作。

关键字：4号线 投融资模式 PPP

Abstract
Urban infrastructure is not only the foundation of city， but also the carriers of economic and social development. After the Open Reform， China has great development in urban infrastructure，but because of the simplex sources of investment and financing channel，the lack of money is the bottleneck of urban infrastructure development. Beijing has the same problem， with the reform of invest and finance， Beijing try many ways to expand and innovate source channel of fund， subway Line 4 is one of a model cases. Firstly paper summarized the current situation and weakness of China urban infrastructure investment and finance， introduce the experience of overseas and domestic finance models， and analyzed the process current situation and policy Beijing urban infrastructure reform， with an emphasis on forms the cost the income experience and problem of the invest and finance of Beijing subway Line 4. Paper finally analyzed solutions in urban infrastructure invest and finance to guide to practice.

Key words: Line 4; invest and finance; Private and Public Partnership
目 录
第一章 绪论 1
第一节 研究的背景 1
第二节 研究的主要内容与方法 7
第三节 论文的框架 9
第二章 北京地铁4号线项目PPP投融资方式分析 11
第一节 北京市基础设施投融资模式现状分析及政策演进 11
第二节 北京地铁4号线PPP投融资模式的运作思路和程序 19
第三节 北京地铁4号线PPP投融资模式参与方及职责 26
第四节 特许经营公司成本收入测算 27
第三章 北京地铁4号线项目投融资模式的创新性及问题 31
第一节 北京地铁4号线PPP投融资模式运作的创新性 31
第二节 北京地铁4号线PPP投融资模式的经验及意义 33
第三节 北京地铁4号线PPP投融资模式运作中存在的问题 35
第四章 政策建议 37
第一节 改革和完善固定资产投融资体制 37
第二节 完善各项法规，提供有利政策环境 40
第三节 强化风险防范机制 42
参考文献 43
致谢 46

中央财经大学硕士研究生学位论文
第一章 绪论
第一节 研究的背景
一、基础设施对城市发展的重要作用
基础设施是国民经济各项事业发展的基础，早在1943年，美国经济学家罗森斯坦罗丹便强调“在一般的产业投资之前，一个社会应具备在基础设施方面的积累。它们构成国民经济基础结构以及作为国民经济整体的分摊成本”。基础设施所提供的公共服务是所有商品与服务的生产所不可或缺的，基础设施的缺乏导致其他直接生产经营活动难以开展。在现代社会中，经济越发展，对基础设施的要求越高；完善的基础设施对加速社会经济活动，促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。世界银行在1994年的研究结果表明，基础设施投资与经济增长存在正相关关系，基础设施存量增长1%，GDP就增长1%。

表1.1：我国基础设施拉动GDP增长比例关系
年份
基础设施投资额增速
GDP增速
2000
18.9%
8.4%
2001
24.5%
8.3%

2002
32.7%
9.1%
2003
42.9%
10.0%
2004
6.7%
10.1%
2005
17.6%
11.3%
2006
2.9%
12.7%
2007
11.3%
14.2%

二、我国基础设施投融资发展进程及问题分析
基础设施投融资体制的创新是我国历届政府改革的重点。改革开放以前，我国的城市基础设施投融资由政府垄断，城市基础设施建设资金主要来源于财政。一五到五五期间，我国基本建设投资总额中，财政预算拨款所占比重为80%左右。改革开放以后，随着各项改革的逐步深入，改变了以往单纯依靠财政为基础设施供给资金的状况，形成了城市基础设施投融资多元化的格局。基础设施投融资体制引入市场机制，打破了以往政府高度垄断的局面。在投资主体方面既有中央、地方政府，又有民营企业和非银行金融机构；在资金渠道方面，既有传统的财政拨款，又有商业银行贷款、政策性银行贷款、企业自有资金、发行债券、股票、利用外资等多种方式。
尽管目前我国对基础设施投融资已经放松了管制，引入了竞争机制，投融资主体和渠道向着多元化发展，但是由于我国基础设施历史欠账较多，加之城市化进程不断加快，城市基础设施建设的需求也不断扩大。一方面，我国城市基础设施投资总量依然不足。国外的发展经验也表明，城市基础设施投资占固定资产投资和GDP的比例应保持在一定的水平之上。根据联合国有关组织的研究和建议，发展中国家城市基础设施建设投资比例，一般应维持同期国内生产总值的3%～5%的水平，或者为固定资产投资的10%～15%。除此之外，我国处于城市化的关键阶段，根据国家城建管理部门综合测算，每新增一个城镇人口需投入基础设施及相关资金约2万元，“十二五”期间按城市化增长率每年一个百分点测算，预计全国城镇人口将超过农村人口，预计基础设施投入将更加巨大。另一方面融资渠道单一。按照资金来源看，虽然社会资本逐渐进入基础设施投融资领域，但我国基础设施资金的来源主要依靠财政拨款、国内贷款和自筹资金，国外贷款、债券、股票等资金所占比重偏小，政府在城市基础设施投资领域仍然介入过深。
面对我国基础设施供给与需求相比严重不足的形势，创新投融资方式，拓宽基础设施资金来源渠道迫在眉睫。

表1.2 ：我国城市基础设施建设投资情况
单位：亿元
年份
基础设施投资额
占GDP的比重
占固定资产投资的比重
2000
1890.7
1.9%
5.7%
2001
2351.9
2.2%
6.3%
2002
3123.2
2.6%
7.2%
2003
4462.4
3.3%
8.0%
2004
4762.2
3.0%
6.6%
2005
5602.2
3.0%
6.3%
2006
5765.1
2.7%
5.2%
2007
6418.9
2.4%
4.7%

表1.3：我国基础设施投资基本构成
单位：亿元
年份
财政拨款
国内贷款
债券
利用外资
自筹资金
其他资金
1999年
173.8
357.8
55.9
68.6
595.2
201.9
2000年
222.0
428.6
29.0
76.7
682.7
301.5
2001年
484.0
603.4
16.8
97.8
636.4
274.5
2002年
613.2
743.8
7.3
109.6
866.3
365.7
2003年
852.3
1435.4
17.4
90.0
1350.2
398.0
2004年
1001.4
1468.0
8.5
87.2
1372.9
445.0
2005年
1114.5
1805.9
5.2
170.0
1728.0
453.0
2006年
1428.2
1880.5
16.4
92.9
1638.1
379.2
2007年
2003.0
1763.7
29.5
73.1
1635.7
409.0

三、国内外基础设施投融资模式创新实践
（一）国外基础设施投融资体系创新实践
总体看，西方发达国家政府投融资模式主要有三种类型：一是以美国为代表的市场主导型，政府融资机构依照市场运行规律筹措资金；二是以日本为代表的政府主导型，政府金融机构不受市场的约束，在各种政策的扶持下，根据政府的产业和政策目标在资本市场上筹集资金；三是以英国为代表的市场主导、政府督办型，这种模式介于前两者之间，基本上采用政府授权公司的形式来筹集资金。
1.美国模式
美国实施联邦、州和县三级财政管理。对于地方政府发展经济的融资需求主要是通过各级政府发行市政债券的方式予以解决。其发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体，其中州、县、市政府占50%，政府授权机构约占47%，债券使用机构约占3%。其投资者主要是银行、保险公司、基金和个人投资者，其中家庭和各类基金约占75%左右。
美国市政债券主要有三个特点：一是市政债券的核心是运用地方财政或项目的现金流支持债券发行，依靠信用落实还款资金和担保问题；二是市政债券通过金融担保及保险公司的参与达到债信增级；三是利息收入免税。由于免税优惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等级债券低的利率成本进行融资。
2.日本模式
日本模式是政府通过国家信用方式筹集资金，募集到的建设资金由财政统一掌握管理，并根据国民经济和社会发展规划，以入股或贷款方式，将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动。经过长期积累，目前日本的财政投融资的资金规模已达到一般会计规模的41%左右，被称为日本的第二预算。日本财政投融资在资金运用方面实行政策性和有偿性兼顾的原则，是向财政投融资机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。
3.英国模式
英国作为新公共管理的发祥地，自1992年以来，一直积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权PFI（Private Finance Initiative）。1997年工党政府执政后，又围绕着PFI创新发展出公私合伙制PPP（Private and Public Partnership）操作方式，并提出了构建“合伙制的英国”政府工作目标，目的是通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。
2000年英国政府对公私合伙制定义了三种类型：一是通过发起设立、引入战略合伙人等各种可能的产权结构，把私人的产权引入到国有企业，也可以直接出售企业股份给私人部门，将控制权转移。二是私人融资优先权。公共部门通过签订标准的民事合同，向私人公司长期购买高质量的公共服务，以便充分利用私人部门的资金和管理技术。授予私人部门特许经营权，让私人部门去承担经营责任，提供包括维护、改善或建设必要的基础设施等在内的社会公共服务。三是更广泛地向市场出售政府需承担的公共服务，以及在私人部门专业知识和金融管理占优势的领域开展合伙制，从而充分发掘政府资产的商业价值和潜力。
由于国情不同，西方发达国家的地方政府融资方式在我国不一定适用，但其中有许多可借鉴的良好经验。在投融资项目性质的区分方面，可以分为非经营项目与经营项目两大类，针对不同类别采用不同方式进行投融资。
对于非经营的项目，可以通过公共财政及抵押、出售政府所掌握的公共资源为其融资。为了最大化地利用公共财政和政府所掌握的公共资源，政府可以专门设立一个一般性的投融资平台。这个平台的主要业务是接受政府的各种各样的资产，通过专业的金融机构将这些资产证券化，利用资产证券化提供的流动性为非经营项目进行融资建设及维护。这个投融资平台及资产证券化的方式应类似于发达国家地方政府发行一般责任债券。
由于经营项目，一般能够以公共设施的使用费来足额或者部分弥补建设和运营成本。这类的项目可借鉴发达国家的公用事业公司模式来融资建设和管理运营。由于这些项目一般都要涉及行政准入、垄断保护、价格管制和财政补贴，可按不同项目设立项目公司。通过各个项目公司进行投融资和管理运营。这样的好处是可以降低监管的信息成本，从而为设计最优的监管合约，最有效地利用社会资源提供更好的条件。
（二）国内基础设施投融资体系创新实践
国内很多城市的政府也对投融资体系进行了积极探索。其中上海市、天津市、重庆市等地结合本地实际，对投融资体系进行了大胆改革和创新，形成了比较成功的投融资模式。
1．上海市模式
上世纪90年代以来，上海市加大政府投融资管理体制改革的力度，初步形成“政府、企业和社会多方参与，运作市场化”的投融资模式。这种投融资模式涉及两个方面：一是组建城市建设投资开发总公司，并利用其发行建设债券；二是大力发展项目融资，通过与投资者签署“特许权协议”的方式，利用公开招标方式来选择投资者，对缺乏现金流量的城市基础设施项目给予投资者现金流量补贴，以吸引和保证投资者的利益。具体情况如下：
组建上海市城市建设投资开发总公司(简称上海城投)。上海城投于1992年7月成立，经上海市人民政府授权从事城市基础设施投资、建设和运营的大型专业投资产业集团公司。上海城投积极开展融资工作，大力拓宽融资渠道，通过发行城市建设债券，如浦东建设债券、市政建设债券、煤气建设债券等，加快浦东、浦西的高架道路建设，提高煤气的普及率。
大力发展项目融资。一是采用 BOT方式建设上海延安东路隧道复线工程和延安路高架桥(东、西段)。二是以TOT方式筹措资金，如通过转让南浦大桥和杨浦大桥49%的专营权，筹资25亿元，用于徐浦大桥的建设，沪嘉、沪宁高速公路上海段建设也采用了这种融资方式。三是在国际金融市场上利用外资，建设了地铁一号线、杨浦大桥、污水治理工程、内环线高架桥等重大建设工程。四是吸引大企业参与城市建设，如上海实业在香港成功上市后，在注资于南洋兄弟烟草公司、永发印务公司、上海三维制药厂、上海家化、上海大众汽车合营公司和上海实业交通电器的同时，又投资于上海延安路高架道路上海内环路和南北高架道路，成为上海高架道路的最大业主。
2．天津市模式
2003年以前，天津市政府投资项目的资金主要来自一些政府性投资公司借入的贷款；其他方面的投入主要依赖财政性资金。2004年，天津市成立了城市基础设施建设投资集团公司(简称城投集团)，并签订了5亿元开行贷款合同。天津市形成以政府性投资公司为主要载体、以未来财政收入(土地收益)为抵押、向金融机构大规模举债建设大型基础设施项目的投融资模式。天津市城投集团作为基础设施建设的投融资平台，最主要的融资方式是以城市基础设施和土地增值收益作为还贷保证，放大政府财政投入。
根据天津市银监局的统计，2009年底截止，天津地区共有融资平台221家，融资方式主要是银行贷款，2009年6月末的贷款余额约3800亿元。当前，天津市监管机构正酝酿用“特定目的公司”取代“城投公司”。“特定目的公司”是指以政府出资和资源为基础，以市场化方式运作，承担城乡和经济功能区基础设施开发建设任务的公司，除包括现有的城市投资公司、以及各经济功能区基础设施建设开发公司之外，还包括土地整理公司(中心)和其他各类由政府出资的建设开发公司。天津市政府希望，通过对现有融资平台的全面整合，最终实现各区县只设定一家土地整理公司、一家城投公司。
天津市城投集团作为基础设施建设的投融资平台，最主要的融资方式是以城市基础设施和土地增值收益作为还贷保证，从而放大政府财政投入。城投集团代表政府行使出资人的责任，既是项目投融资的管理者，也是投资形成资产的所有者和项目决策的主题;它作为独立的企业实体，在盘活、整合存量资产和实现资产保值增值、盈利等资产经营方面也具有自主性。
3．重庆市模式
2001年以来，重庆市组建八大投资公司构建了自己的投融资平台，使企业成为投融资主体。通过合理的资本聚集——诚信的融资平台——资金的放大效益——突破性的效能——大发展的助推器，将分散的建设资金聚沙成塔，实现资源的优化配置，整合形成规模优势，提高融资能力和信用度。把原来政府直接举债为主的投资方式，转变为由投资集团向社会融资为主体的市场化方式，根本上改变了城市基础设施建设的投融资体制，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元化投资格局。
其运作模式归纳为:政府把城市资产无偿划拨给投资公司，使公司的资产规模达到一定的贷款条件，公司根据政府建设的要求筹措资金后再将资金转借给项目法人。重庆城投模式的关键技巧是“储地-融资-建设”及“储地-整治-出让”两个循环，既保证城市基础设施建设投资，也保证投资公司自身投融资能力。
重庆投融资模式主要有以下特征：一从主体来看，“重庆模式”的主角是一批公司化、集团化、专业化和规模化的政府建设性投资企业。二从融资方面来看，“重庆模式”改变了传统体制下财政拨款的单一融资方式，探索出了五大资本金注入方式，并利用各种融资工具以市场化的运作方式进行融资。三从投资方面来看，“重庆模式”突破了传统体制下政府“多位一体”的模式，实现了投资、建设、运营、使用的职能分离模式。四从风险管理来看，该模式构建了“三个不担保”和“三个平衡”的防范机制。
以重庆渝富资产经营管理公司为例。四年内，渝富公司资产从10亿元增长到将近400 亿元，控股重庆市商业银行、西南证券、银行租赁公司、渝国投，拥有三峡担保公司50%股份，参股安诚保险公司，“渝富系”地方国有投融资集团形成，渝富模式在重庆取得了巨大成功，其具体措施包括：
一是清理消化和重组不良资产。二是代表政府实施土地一级储备，进行土地调控。三是打造类似中央汇金公司形式的企业。四是控股地方金融，进行金融调控。五是进行融资调控，帮助解决融资难的问题；提供资金支持，促进科研成果产业化；向国企参股，为担保公司注入资本金，参与国企上市的平台搭建。
第二节 研究的主要内容与方法
一、研究的主要内容
城市轨道交通的投融资模式是本文论述的重点。城市轨道交通作为基础设施的重要组成部分，既是城市发展的必要条件，也是城市功能发挥和正常运转的基本保证，而且对社会经济发展具有先导性、全局性、决定性的作用。城市轨道交通的发展，推动了人口、产业等资源和经济活动地理上的集中，实现了规模经济，进一步促进生产部门和企业平均生产成本与交易成本的降低。这种经济活动的集中又带来了新产业发展，沿线土地开发、城市布局合理，市民生活便利，增添现代都市景观等附加效应，进一步促进基础设施降低单位服务成本，提高其利用效率，形成良性循环。二十世纪初以来，轨道交通因其运量大、速度快、时间准、污染少等独特优势而备受世界各大城市的青睐。
长期以来北京城市轨道交通只由北京地铁集团一家国有企业独家经营。独家垄断的运营状态使北京地铁集团长期以来政企不分，投资效率低，建设运营无法有效衔接，运营水平无法提升。这些因素导致北京地铁自1969年通车，30多年的运营历史，线路却只有54公里，并且长期处于亏损状态。例如地铁二号线全部为政府投资，客运量达到4.6亿人次，但仍然面临的长期的亏损，全年需财政补贴几亿元。2001年北京申奥成功后，北京市政府决定大力发展轨道交通，明确了新建200公里城市轨道交通，总投资达600亿元的投资任务，城市轨道交通投融资模式的改革迫在眉睫。
2003年11月，原北京地铁集团公司改组成立了北京市基础设施投资有限公司（以下简称京投公司），北京市轨道交通建设管理公司（以下简称建管公司）和北京地铁运营有限公司（以下简称运营公司）。三家公司成立后轨道交通的投融资、建设管理和运营相互分开，在市政府的统一领导下，通过专业化的分工合作，推动北京轨道交通的发展。京投公司主要承担地铁的投融资和资本运营，前期规划及线网管理等任务，京投公司作为北京轨道交通的业主，委托建管公司建设轨道交通新线项目，建成后委托运营公司运营线路。实现了北京地铁“一体化”经营模式向“三分开”模式的转变。逐步形成了“政府主导、市区共建、多元化运作、多渠道筹资”的原则筹集轨道交通建设资金的新模式。
政府主导，就是由政府制定规划，确定建设目标，下达地铁线路建设任务；同时，考虑到轨道交通项目投资规模巨大和公益性特点，由政府提供一定比例资本金。市区共建，就是在项目资本金的筹集上，由市、区两级政府投入资本金，特别是发挥地铁沿线各区的积极性，将地铁建设与沿线土地开发结合，与各区的经济发展结合起来。多元化运作，就是改变项目由政府独家运作的模式，广泛吸收国内外企业投资建设，充分发挥企业的积极性，由企业与政府共同筹集资本金，对规划线路实行产权清晰的股份制项目公司运作，严格独立项目的投资、建设、监管和运营。其中政府将筹措项目40%的资金，其余的由项目公司负责筹措，政府在政策上给予一定的倾斜。共同运作轨道交通项目，共同进行市场融资。同时，在企业进行市场化运作过程中，可以与政府进行PPP等各种合作方式，政府为企业提供广阔的运作空间和强有力的担保支持；充分利用地铁车站内部及周围空间的商业价值，将地铁车站与沿线房地产开发相结合，授予参与地铁车站的投资者广告经营、商业零售等特许经营权。多渠道筹资，就是进一步扩大筹资渠道，广泛利用银行贷款、信托资金贷款、企业债券、国外政府贷款、资本证券化等多种方式，筹集轨道交通项目建设资金。
鉴于以上背景，本论文选取北京地铁4号线的PPP投融资模式作为研究目标，通过实例分析来为城市轨道交通的融资、建设和运营探寻可行性的路径。
二、研究方法
本文将通过对北京市轨道交通投融资领域现状和存在问题进行研究，并尝试对相关业内人士进行访谈，突出实践层面的应用性，力求探寻符合地区实际的轨道交通投融资模式，为未来的建设和发展提供有益参考。其中对北京市地铁4号线PPP（public-private-partnerships，公私合伙制）模式的案例分析将是论文重点，对其中的优缺点分析将为相关政策建议的提出做出铺垫。本文数据来源主要是中国统计年鉴（2010）、北京市统计年鉴（2010），中国城市建设统计年鉴（1999—2007年）和相关部门的研究报告。
第三节 论文的框架
本论文是一篇案例分析，通过对北京地铁4号线PPP投融资方式的全面剖析，探讨PPP方式在我国轨道交通建设投融资应用中的基本问题以及未来投融资体制改革的方向。主要包括以下几个方面：
第一部分：绪论，是论文写作的铺垫。通过分析基础设施对城市的重要作用以及我国基础设施投融资现状，提出文章研究的必要性；综合国内外投融资创新的实践经验，为文章研究提出理论基础；最后提出本文研究的内容、方法及框架。
第二部分：北京地铁4号线项目PPP投融资方式分析，是本文的重点。简要分析了北京市基础设施投融资体制改革进程及政策演进，介绍北京市及各区县搭建的投融资平台。北京多年来轨道交通投融资领域的改革实践为4号线应用PPP模式提供了良好的政策环境；北京市及各区县搭建的投融资平台是4号线应用PPP模式的基本载体；对4号线项目PPP方式运行的基本流程、参与各方的职责作出详细描述；对特许公司的收入成本测算阐述了4号线PPP模式的经济可行性。
第三部分：北京地铁4号线项目PPP投融资方式的创新性及存在的问题。
第四部分：政策建议，通过对4号线项目的回顾，站在政府管理者的角度对下一步北京市改革创新基础设施乃至整个投资体制提出政策建议。

第二章 北京地铁4号线项目PPP投融资方式分析
第一节 北京市基础设施投融资模式现状分析及政策演进
一、北京市基础设施投融资体制改革进程及政策演进
改革开放以来，北京市基础设施投融资体制改革大体经历了以下四个阶段：
第一阶段：1979—1987年，为投资体制改革的奠基期，初步打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式。
该阶段以国务院批转国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》为起点，逐步从传统的计划管理方式向计划与市场结合的模式转化。主要政策措施有实行分灶吃饭的财政分配体制；积极引入外商直接投资进入建设领域；改进投资计划管理体制，开始编制全社会固定资产投资计划；将可行性研究报告及评估工作正式纳入项目决策程序；在建设施工领域全面推行建设项目包干责任制，率先引入竞争机制。
第二阶段：1988—1991年为投资体制改革的调整期，重点强化企业投资主体地位并加强投资宏观调控。
该阶段以1988年国务院颁发的《关于投资管理体制的近期改革方案》为指导依据，主要目的在于纠正投资领域出现的投资规模膨胀、投资结构不合理等问题。投融资体制改革从初期“简政放权”向加强综合经济部门协调和宏观调控转变。初步划分了北京市与区县的投资范围；对各部门管理的投资按经营性和非经营性进行分离，对经营性投资强调用经济手段管理，成立北京市综合投资公司，代表市政府行使对经营性投资的管理监督职能；在建筑安装、勘察设计、材料设备供应领域全面推行招投标，发挥市场竞争机制的作用。
第三阶段：1992—2001年，为投资体制改革的优化期重点推动投资管理由直接调控转为间接调控。
该阶段以党的十四大通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为转折，我国经济体制改革进入一个新阶段，投资体制改革也有了新突破。主要有：实行项目法人责任制和固定资产投资项目资本金制度；建立和规范投资主体的风险约束机制，开展“贷改投”试点工作；全面实行招标投标制和工程监理制；将投资项目划分为竞争性、基础性和公益性三类分别管理，开始建立对经营性基础设施项目投资实行回报补偿。
通过这一阶段改革，政府与市场的定位逐渐趋于合理，政府不再身兼运动员和裁判员，也不再以指令性计划和行政审批对投资进行直接严格控制，而是将间接调控作为政府宏观投资管理的重要手段，市场机制介入投融资领域，市场配置资源和市场化运作成为加快投融资体制改革的方向。在推进企业化、市场化融资方面，北京市政府先后成立首都公路发展有限责任公司、北京控股有限公司、首创集团等，以公司为主体，探索多种方式筹集资金，取得了很大进展，在电力能源、污水处理、交通运输等领域实现一批公司上市。在利用外资方面，建立了吸引外资协调会议制度，有外商投资服务中心和外商投诉中心为外商投资提供良好的服务。
第四阶段：2002年以来，为投资体制改革的突破期，投资体制改革全面向新型投资体制方向迈进。
该阶段以党的十六大精神、2003年十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2004年《国务院关于投资体制改革的决定》为指导依据，进入了全新的快速发展期。改革方向是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为；按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权，对企业投资项目实行核准制和备案制；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
这一阶段国家投资体制改革取得突破性进展，也是北京投资体制改革步伐最快的时期。北京市全面贯彻落实了国务院投资体制改革决定，投资体制改革走在了全国前列，新的投资管理体制已基本确立，也取得了较好的效果。这一时期北京市陆续制定并发布了《北京市人民政府贯彻实施国务院关于投资体制改革决定的意见》、《北京市城市基础设施特许经营条例》、《企业投资项目核准暂行实施办法》、《外商投资项目核准暂行实施办法》、《境外投资项目核准暂行实施办法》、《企业投资项目备案暂行实施办法》、《政府投资管理暂行规定》、《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》、《关于优化投资环境促进经济发展的若干措施》等投资体制改革指导性文件。
二、北京市基础设施投融资平台简介
目前，北京市由市与区县政府主导搭建的投融资平台共51个，其中市级16个，区县35个。按照政府承担的责任及搭建融资平台的功能不同，融资平台大致可以分为两类：一类为融资性质，即为解决市政建设政府资金不足，开辟新的融资渠道，搭建的融资类平台，如北京市国有资本经营管理中心、北京市基础设施投资公司、区县级国有资本经营管理中心等；另一类为支持性质，即鼓励和引导企业向符合首都功能定位的方向发展，搭建的扶持类平台，如北京中关村科技担保有限公司等。
北京市各区县均搭建了政府主导的投融资平台，截至2009年一季度，通过投融资平台为区县累计融资794.6亿元。各区县融资平台也主要承担市政道路等基础设施建设、“城中村”综合整治，产业园区基础设施建设，以及新农村与设施农业建设等融资需求。区县政府将现金、土地等资产注入到这类投融资平台中，由平台向银行贷款，政府以土地开发收入、财政承诺还款等形式偿还银行贷款。
（一）北京市国有资本经营管理中心
北京市国有资本经营管理中心（以下简称国资中心）是北京市国资委下属的全民制企业，成立于2008年12月，注册资本300亿元，是以本市国有资本经营和国有股权管理为重点，以国有资本的证券化和价值最大化为目标的投融资平台。
国资中心成立之初，下属企业有3家，分别是北京能源投资（集团）有限公司、北京市首都公路发展集团有限公司、北京医药集团有限责任公司。2009年1月，北京市国资委将其持有的5家北京市属企业（首钢总公司、北京京煤集团有限责任公司、北京京城机电控股有限责任公司、北京一轻控股有限责任公司、北京电子控股有限责任公司）的股权划转注入国资中心。2009年3月，北京市国资委将其持有的8家北京市属企业（北京首都开发控股（集团）有限责任公司、北京汽车工业控股有限责任公司、中国北京同仁堂（集团）有限责任公司、北京市郊区旅游实业开发公司、北京京仪集团有限责任公司、北京祥龙资产经营有限公司、北京粮食集团有限责任公司、华北京海实业总公司）的股权划转注入国资中心。国资中心下属二级企业由3家增至16家。
其运作模式如图所示：

图2.1 北京市国资中心运作模式示意图

截至2009年11月，北京市国有资本经营管理中心合并总资产6296.85亿元，其中归属母公司的总资产1968.35亿元，短期负债4.89亿元，长期负债349.28亿元。2009年1-9月，北京市国有资本经营管理中心累计募集资金350亿元，其中：中期票据 200亿元，企业债150亿元。对于这些债务，国资中心主要通过这些方式偿还债务：募集资金所投项目的运营