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浅谈农村并校存在的问题及对策建议

　　　　一、农村并校存在的主要问题
　　（一）部分地方调整撤并农村学校工作不规范，造成撤并学校过多过快
　　1．采取排进度的办法撤并农村中小学。为整合教育资源、扩大单所学校办学规模、提高教育投入效益，急于在短期内完成农村中小学布局调整目标，人为设定布局调整进度、学校办学规模指标，采取划定办学规模、制定撤并学校数量目标等"一刀切"的办法推进学校撤并工作。如某县将原四个政行村的学生合并成立一所完全小学，造成小学生上学距离达10公里以上。教育资源的重新洗牌，同时导致学生家长追求优质教育资源、舍近求远，到条件较好的集镇学校就读，农村小学也出现了择校热，致使这些学校无生源，自行停办。
2．学校布局调整撤并程序难以完全实现。规划实施中，由于不同地区经济社会、人文地理条件差异较大，地方政府、学校、教师、学生家长以及学生之间的利益诉求不完全一致，学校撤并往往难以取得一致意见，制定的撤并规划难以得到完全落实。上述布局调整政策和措施的实施，造成办学规模较小的乡镇以下农村地区学校和教学点短期内被大量撤并。　　
（二）部分地区教育资源过度向县城及乡镇学校倾斜，造成新的结构失衡
　　1．将初中小学建设资金集中分配到县城及乡镇学校。
　　2．优质师资不断向县城和乡镇学校流动，乡镇以下学校师资建设滞后。学历高、年轻的教师由基层向乡镇、县城流动，加剧基层骨干教师短缺。　　（三）寄宿制及走读学校生活设施不足，条件简陋，管理和服务不到位
1．部分学校寄宿设施不足的问题突出。抽查29所寄宿制初中和小学发现，寄宿设施与标准化、规范化的要求还存在较大差距。　　2．部分学校的寄宿条件较为简陋。　　3．部分学校管理和服务能力不足。随着学校办学规模迅速扩大、寄宿生人数大幅度增加，学校除了要完成教学任务、提高教学质量等中心工作外，还必须增强对学生集体活动、日常生活以及疾病、突发事件等方面的管理和服务能力。
　　（四）部分学生就学距离增加，交通安全风险增大
1．学校撤并造成部分学生就学距离增加。　　2．部分学生乘坐的交通工具管理不规范，交通安全隐患较大。
　　（五）部分农村家庭教育支出增加、负担较重
　　1．部分学生上学食宿费用增加。　　2．部分学生校外租房，家庭负担较大。　　（六）部分地区一些学生因"上学远、上学贵"辍学
　　　（七）部分停办学校校舍资产处置和管理不规范
　　为规范布局调整停办学校校舍资产处置和管理，国务院作出了农村中小学布局调整后的闲置校舍等资产要保证用于发展教育事业、充分利用农村中小学布局调整后富余的教育资源发展幼儿教育，以及重点支持中西部贫困地区充分利用中小学富余校舍改扩建或新建乡镇和村幼儿园等规定；教育部进一步明确规定"调整后的教育资源应主要用于举办学前教育、成人教育等机构；确实闲置的校园校舍，应由县级教育行政部门统一处置，处置所得应用于当地发展义务教育"。但由于闲置校舍面广量大、产权归属等情况复杂，没有统一的处置程序和标准，造成部分地区闲置校舍处置难、处置不规范。

　　二、农村并校负面影响的对策建议
　　（一）尊重教育发展规律，开展农村学校布局调整
　　我国农村教育仍然处于地方财力供给不足阶段，农村中小学布局调整是适应我国农村地区学龄人口变化、提高教育质量和促进教育均衡发展的客观要求和必然趋势，是渐进的、长期的动态过程，不可能一蹴而就。放眼美国农村小规模学校，从起初的合并、消除到保留、扶持，他们为追求教育公平与提高教育质量花了将近100年时间，至20世纪60年代才逐渐走向成功。我国 农村学校布局调整中的问题，其中包含按规律办教育问题，应该引起高度关注。
　　首先，应坚持《义务教育法》的法律规定，少年儿童就近入学是前提，方便入学和以人为本是归宿。在尚未完善布局调整的地区，要重新审视原来的规划，以科学发展观为指导，以转变发展方式为统领，要针对大规模农村并校产生的问题，果断推行小规模学校运动，恢复与建设一些需要保留的农村小规模学校。同时以布局调整为契机，积极推动政府各部门资源共享。农村中小学校布局调整正值我国城镇化建设、交通大建设、新农村建设大好时机，文化部正推建村级立文化站；科技部正在强化农村科技推广站；农业部正在组建农村夜校；各级党建系统也在大力推进农村党员活动场所建设等。针对各部门文化教育资源如何协调共享的问题，应充分发挥中国共产党的一元化领导和跨领域治理的优势，与农村学校布局和村小的撤并存留通盘设计规划，要以政府为中心建立综合性管理协调机制，大胆打破行政、区域、部门、行业等界限和条条框框，防止操之过急的简单化、一刀切等行政命令以及部门、条块的短视行为。
　　其次，提高农村寄宿制学校的水平和层次。自2004年以来，农村寄宿制学校工程，为缓解农村儿童上学远起到了积极作用。农村学校数量减少的同时，寄宿制学校数量不断增加。可见，学校布局调整和寄宿制学校建设是一个问题的两个方面，是受财政状况影响的产物。但是，寄宿制学校建设不仅仅是盖房子问题。寄宿制学校的校医专业保育、心理辅导、生活教师、炊事员和夜间值班人员没有配套制度安排，有很多管理漏洞和安全卫生隐患。其雇用的相关人员如果得不到正规编制的保障也必然出现各种违规乱象，从而增加职业道德风险。
　　再次，还要考虑降低农村学生的住宿成本，要考虑与民族风俗、宗教习惯的关系，要考虑与儿童身心安全健康的关系等诸多因素，实施人性化管理等。否则家长和儿童不喜欢寄宿制学校，儿童的身心从小也是残破不全的。所以，农村寄宿制学校要高标准高质量建设，这是保障农村学校布局调整顺利进行的关键。
　　最后，要考虑学生上学的便捷，建立农村公益免费校车系统。自小学不离村、中学不离乡的上学格局被打破以后，农村家长和学生必然感到上学不方便，而且无论是交通还是住宿都增加了成本。很多地区孩子在上学路段还有翻山涉水等安全隐患。所以农民希望减少上学成本和时间成本，降低安全风险。在农村地区，要把免费安全的公益校车列入免费义务教育之内，解决上学远的问题。特别是小学阶段儿童不应该脱离家庭亲情的温暖，每天乘车上学才是合理的、健康的、人性化的教育。
　　（二）用严格公正的程序，保障布局调整的公允合理
　　为充分尊重和维护家长和学生的权益，应制定并遵循严格和公正的布局调整程序。如学校布局调整通常要经历由政府拟定调整草案阶段、向社会各界征求意见后修订草案阶段，由教育部门组织专家审查研讨方案阶段、生成决议阶段，由利益悠关方提起决议申诉及司法救济阶段等严格的程序。布局结构调整程序的公正性是保障决策严谨、有效实施的重要方面。政府各部门必须依法遵守学校布局调整的决策程序，任何一个环节的缺失都会使决策无法取得实际效果。、
　　一是建立调整机制。我国《义务教育法》和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，以及教育部关于学校布局调整的规定，一般带有较强的宏观指导性，这就需要我们在实施学校布局调整工作时，一定要实事求是，在国家宏观政策指导下，建立健全既合法合规又切合当地实际的学校布局调整机制。如：政府部门拟定调整规划草案；教育部门审查研讨方案；教育部门统一制定农村中小学建设、师资编制、教师资格、班额、课标等规范化标准；县域发展规划部门统筹考虑包括教育建设、市政建设、交通建设、新农村建设、综合文化建设等区域发展规划及远景规划；学校布局调整规划及设计方案，必须经专家科学论证，广泛征询社会各界意见，按程序报批审核认可后方能实施，等等。
　　二是科学规划。学校布局调整工作，不是简单地做加减法，要充分考虑百姓需求，按照"小学就近入学，中学适度集中"的原则进行，力求不给学生上学带来困难，不给家长增加额外负担。恢复和扩建的学校的标准应按服务半径、服务人口、学校规模、资源配置、占地面积等指标全面考量。评估内容包括学校过去10年中的发展情况，如入学率、在校生数、师资规模、教育目标的实现情况、学生学业成绩等方面；教育行政主管部门就评估结果和多方建议经多次商讨论证确保完美后，最终才能作出布局调整规划。学校布局调整规划，要达到教育资源重组，全面提升全县中小学办学水准，为社会提供优质教育服务的目的。要始终把布局调整与促进教育均衡发展与关注民生有机结合起来。
　　三是规范撤并程序。在实施学校布局调整过程中，对拟撤并的中小学要开展实地调查、评估和征求群众意见，要充分尊重民意，尤其重视征求拟撤销学校学生家长、乡镇党委政府、街道办事处、村居委会意见。同时提供学校布局调整决议申诉及司法救济服务。只有得到了社会各界的支持和理解，才能确保广大农村学生和群众的切利益，从而也才能保证农村中小学布局调整工作的科学推进。
　　（三）设立专项补偿性基金，解决学生家庭负担
　　根据国家法律规定，我国的义务教育是一种普及的、强迫的、免费的学校教育。"义务教育"中的"义务"主要有两层涵义，一是家长有送适龄儿童接受教育的义务，二是政府有承担教育儿童及所需费用的义务。也就是说，就近入学是儿童接受义务教育的权利，如果因政府方面的原因而使这种权利受到损害，政府必须承担相应的后果。我国农村中小学经过布局调整，扩大了学校规模，表面看来是降低了办学成本，减轻了地方政府的财政负担，但实际上不是在降低办学成本而是地方政府在转嫁办学成本，即将原本应该由政府负担的办学成本转嫁到了农民身上，布局调整的代价是成本转移。在实践中，虽然政府对一些寄宿学生进行了补助，但补助只是针对少数特困学生，在义务教育阶段，享受寄宿或者其它补助应不分家庭贫富。农村中小学布局调整追求规模效益无可厚非，但必须以不损害学生的利益、保证每个儿童都能接受义务教育为前提。因此，我国应以制度或法规形式设立专项补偿性基金，形成刚性的专项补偿制度以解决学生家庭负担。专项补助基金主要解决三个方面的问题：一是对因学校合并需要寄宿的所有学生给予寄宿和生活补贴；二是对家庭确实困难不能寄宿的学生给以交通补贴。其具体做法可由政府安排交通车，或由学生家长自己安排交通车，费用由政府承担；三是对低龄段学生"陪读"的家长给予一定的经济补助；此外，还应为特困家庭提供困难补贴。由此保障农村地区农村儿童接受义务教育的权利，确保这一地区农村义务教育的普及与健康发展。
　　（四）用物质激励手段，招收和挽留农村教师
　　我国农村中小学布局调整后，师资数量和质量与城市相比仍有很大的差距。究其原因，除位置偏僻、自然条件恶劣外，教师经济待遇低是重要因素。遇，其幅度应达到足以挽留和吸引教师的程度；三是给予为农村基础教育做出贡献的教师以重奖，让他们享受政府特殊津贴。这些措施必须以制度或法规形式固定下来，并使之经常化和制度化。