英国对1961年伊拉克-科威特危机的外交决策与军事干预.pdf

中东研究 2023 年第 1 期（总第 86 期）英国对 1961 年伊拉克-科威特危机的外交决策与军事干预成振海 内容提要 1961 年 6 月 25 日，伊拉克共和国总理卡塞姆对科威特提出带有军事威胁意味的主权要求声明，伊科危机随之爆发。伊拉克革命爆发后，尽管英方曾先后多次制定了预防伊拉克侵犯科威特的军事计划，但是危机爆发前伊科两国关系的改善以及英国对卡塞姆转嫁其国内统治危机意图的认知不足，致使英国人在一定程度上放松了对这种潜在威胁的警惕。危机爆发后，英国的态度经历了由最初的“静观其变”到最终“军事介入”的转变。从表面看，英国对伊科危机的军事干预是受情报“误导”的结果，但实际上，英国在科威特至关重要的经济、政治和地缘战略利益，才是英国决定进行大规模军事干预的根本原因。英国的军事干预推动了伊科危机的地区化和国际化，同时也激发了英国“复兴”其在波斯湾地区传统霸权的热情。关键词 伊科危机 英国外交 海湾危机 阿卜杜勒卡里姆卡塞姆1961 1963 年伊科危机是历史上伊科两国领土主权矛盾的首次集中爆发，它直接促成了科威特的“恐伊”心理，伊科领土主权争端问题也从此长期被视为波斯湾地区不稳定的重要因素之一。它大概经历了四个阶段：1961 年6 月25 日危机爆发至1961 年7 月1 日英军出兵科威特，为危机的高潮阶段；1961 年 7 月 2 日至 1961 年 10 月 10 日英军撤离科威特，为英国丧失危机解决进程主导权阶段；1961 年 10 月 11 日至 1963 年 2 月 8 日卡塞姆602成振海，博士，安徽师范大学历史学院讲师，安徽师范大学巴基斯坦研究院特聘研究员。英国对 1961 年伊拉克-科威特危机的外交决策与军事干预政权被推翻，为危机的僵持阶段；1963 年2 月9 日至1963 年10 月4 日伊科签订和平协议，为危机的缓和与结束阶段。危机爆发之初，英国很快决定进行大规模军事介入，并立即引起了各方的关注。在阿拉伯各国、美苏等域外大国、阿拉伯国家联盟、联合国等地区和国际组织的介入下，危机最终演变为一场典型的国际冲突。那么，在当时英帝国不断衰落，全球力量加速削弱的背景下，英国为何仍决定大规模军事介入伊科危机？英国的具体考量是什么？军事介入又带来了哪些影响？目前，学界有关该问题的研究，主要聚焦于伊科领土主权问题的产生和演变，而对英国与此次危机的关系则关注较少。本文在充分挖掘、利用英国官方档案的基础上，结合学界已有研究成果，对以上问题进行分析，以期从大国干涉的视角，丰富和深化学界对伊科两国关系和波斯湾区域史的相关研究。702就笔者目前所掌握的材料，国内学界有关 1961 1963 年伊科危机的研究成果不但数量少，而且现部分相关成果主要从伊科领土争端的历史演变和国际政治的角度，对伊科两国关系进行整体探讨。在研究材料上对档案史料的使用较为不足。相较于国内学界，国外学界的现有研究成果无论从研究选题的针对性，还是档案材料的使用方面都达到了一定高度。然而，这些成果主要从伊科领土争端的视角探讨伊科危机本身的演变过程以及两国的关系，而对危机发生后英国角色的研究仍较为不足。此外，随着新档案的不断解密，现有相关研究成果在档案材料的基础上需进一步挖掘和补充。国内代表性研究成果有钱学文 伊科边界问题之由来，阿拉伯世界 1995 年第 3 期；杨光 伊拉克科威特领土争端透视，西亚非洲 1992 年第 2 期；田文林 英国在中东的“分而治之”政策及其后果，西亚非洲 2020 年第 3 期。国外代表性的相关研究成果有 A.G.Mezerik，Kuwait-Iraq Dispute，1961United Kingdom Relations，Chronology，UN ActionSpecial Section：Role of Oil in the MiddleEast，New York：UN Bureau Room 301，1961；Richard Schofield，Kuwait and Iraq：HistoricalClaims and Territorial Disputes，London：Royal Institute of International Affairs，1991；MikeD.Goodwin，The Iraq-Kuwait Crisis of 1961：A Lesson in Interregional Politics and Economics，AThesis of Master of Arts in International Studies of Washington University，1991；Maha Alkenaee，“The Boundary Dispute between Kuwait and Iraq：Has It Subsided？”Master Thesis，InternationalAffairs of Lebanese American University，2004；Morice Snell-Mendoza，“In Defence of Oil：Britains Response to the Iraqi Threat Towards Kuwait 1961，”Contemporary British History，Vol.10，No.3，1996，pp.39-62；Nigel Ashton，“Britain and the Kuwaiti Crisis，1961，”Diplo-macy&Statecraft，Vol.9，No.l，1998，pp.163-181；Rosemarie Said Zahlan，“Shades of thePast：The Iraq-Kuwait Dispute，1961，”Journal of Social Affairs，Vol.22，No.87，2005，pp.47-80；Helene Von Bismarck，“The Kuwait Crisis of 1961 and Its Consequences for Great Britains Per-sian Gulf Policy，”British Scholar，Vol.2，No.1，2009，pp.75-96；Helene Von Bismarck，British Policy in the Persian Gulf，1961-1968：Conceptions of Informal Empire，Basingstoke andNew York：Palgrave Macmillan，2013。中东研究 2023 年第 1 期（总第 86 期）一 伊科危机爆发前英国对卡塞姆意图的预判1961 年 6 月 19 日，科威特终于摆脱英国的保护国地位，获得完全独立。然而，仅在科威特独立后的第七天，即 1961 年 6 月 25 日在伊拉克国防部举行的记者会上，伊拉克总理卡塞姆公然对科威特提出带有军事威胁意味的主权要求声明。声明立即引起了科威特政府的强烈不安。科威特政府一方面立即寻求其他阿拉伯国家的支持，另一方面，开始与英方探讨关于履行安全保障承诺的问题。就英国而言，尽管在科威特独立之前，英方曾多次设想卡塞姆侵犯科威特的可能性，并先后制定了“海龟行动”（Turtle Operation）、“勇士行动”（Valiant Operation）、“三聚体行动”（Triplex Operation）、“优势行动”8021899 年 1 月 4 日，英国与科威特统治者穆巴拉克萨巴赫（Mubarak al-Sabah）达成秘密协议，即 1899 年英科协议。它规定，穆巴拉克及其继任者自愿约束自己，不经英国事先同意，不接受任何政权或政府的代表或代理人，也不得转让其领土的任何一部分给任何政府或其臣民（参见“Agreement of 23rd January 1899 with Ruler of Kuwait，”Treaties and Under-takings in Force between the British Government and the Rulers of Kuwait，1841-1913，p.2，IOR/R/15/1/739）。1899 年英科协议 标志着科威特初步成为英国的保护地。1914 年 11 月 3日，奥斯曼帝国公开宣布加入同盟国阵营。为建立反奥斯曼联盟，英国不久后承诺给予科威特“独立公国”地位。一战结束后，科威特作为英国保护国的地位事实上确立下来。1939 年科威特以法律形式正式成为英国的保护国。本文采用了学界大多数学者的观点，即将 1899 年视为英科保护关系的起点。1961 年 6 月 19 日科威特独立时，为了预防地区大国对科威特的潜在威胁，英科以换文形式达成了一份新协议，史称 1961 年“英科换文”。该协议承认了科威特的完全独立地位，但仍然赋予英国在“尊重科威特国家主权的基础上”保障科威特的安全。换文第 D 款明确规定：“上述结论丝毫不影响女王陛下在科威特政府提出请求时为后者提供援助。”1968 年 5 月，该协议正式被废除（参见“Exchange of Notesbetween Kuwait and Britain，June 19，1961，”in Richard Schofield，ed.，Arabian Boundary Dis-putes，Vol.5，Iraq-Kuwait II，1941-1992，UK：Cambridge Archive Editions，1992，p.151；国际条约集（19601962），商务印书馆，1975，第 335 336 页）。卡塞姆表示：“伊拉克共和国决心收回这块（指科威特）被帝国主义侵占的、原属于伊拉克巴士拉省的土地我们将解放这块伊拉克的领土我们有能力获得我们所有的权利。”尽管他宣称“将诉诸和平手段”，但是又断言“对帝国主义来说，和平手段是没有用的”。他继续表示，他将很快发布命令，任命现任科威特统治者为伊拉克科威特地区的行政长官，而“蔑视阿拉伯人民的共识以及伊拉克团结的人，将被视为叛国者”（参见 Telegram from Tre-velyan in Baghdad to the Foreign Office，June 26，1961，7.33 p.m.，FO 371/156845）。Kuwait（Richmond）to Foreign Office（FO），Tel.275，June 26，1961，FO 371/156845.Kuwaiti Reaction to Qasims Claims to Kuwait，June 26，1961；From Kuwait（Richmond）to FO，Tel.270，June 26，1961，8.42 a.m.，FO 371/156845.英国对 1961 年伊拉克-科威特危机的外交决策与军事干预（Vantage Operation）等多个旨在保护科威特安全的军事计划，但是在科威特独立前夕，由于伊科关系的总体改善、英国对伊拉克内外局势认知不足，致使英方未能预判到这种潜在威胁会很快成为现实。首先，在伊拉克王国时期，伊科关系时常因两国的边界或者领土问题而龃龉不断。然而，自卡塞姆上台至伊科危机爆发前，双方关系总体较为稳定，特别是在科威特独立前夕，甚至还取得了些许进展。这主要表现在：第一，1959 年，伊拉克曾投票支持科威特作为一个独立主权国家加入国际电信联盟；第二，1961 年 6 月初，伊拉克接待了科威特贸易代表团，并讨论了两国日益发展的经济合作前景；第三，1961 年 6 月 13 日，伊拉克宣布支持科威特加入国际劳工组织；第四，科威特独立后，伊拉克是最早向科威特埃米尔致“贺电”的阿拉伯国家之一。伊科危机爆发前，卡塞姆也曾表露出他对科威特领土的觊觎。1961 年 4月底，当时盛传，英国将促使独立后的科威特加入英联邦。当月 30 日，在伊拉克预备役军官学院发表的演讲中，卡塞姆首次表示：“我们和科威特之间不存在边界奸诈的帝国主义对科威特的身世，以及科威特在第一次902“海龟行动”和“勇士行动”制定于 1958 年 7 月伊拉克革命爆发后不久。“海龟行动”的大致设想是：在行动开始后六小时内，首先将一个连队的英军空降科威特；在 24 小时之内将亚丁的预备队空运至科威特；在 96 小时之内向科威特新增一个营的兵力；最后在四到五天之内通过海路将最后一个营的兵力运抵科威特。“勇士行动”主要为了预防伊拉克鼓动科威特内部的亲伊分子发动政变。它的大概设想是：一旦科威特内部出现旨在推翻萨巴赫家族统治的政变，在“勇士行动”开始后六小时之内，将首支小规模英军空降科威特；在首支英军登陆科威特后两小时内，将两个营的英军空运至科威特；在行动开始 56 小时之内，第三个营将从亚丁空运至科威特。无论“海龟行动”还是“勇士行动”，英军的首要任务都是控制科威特的主要油田和供水系统。“三聚体行动”制定于 1959 年 5 月初，其大致设想是：在科威特向英国提出援助请求后 48 小时之内登陆科威特。登陆部队由 4 个连队组成，来自三个方向，即亚丁、巴林和沙迦三个基地（参见“Kuwait：Legal Aspects of Inter-vention，”Kuwaiti Report，Riches，July 24，1958，FO 371/132779）。1960 年 11 月，皇家空军元帅、亚丁军事指挥官查尔斯埃尔斯沃西（Charles Elsworthy）爵士负责制定了一项代号为“优势行动”的军事计划，其要点是：依靠英国在整个中东地区的军事资源，即设想利用在亚丁的中东地区司令部的设施，以及位于肯尼亚的战略预备队和英国在巴林、沙迦和阿曼马西拉岛的机场和补给站，保证在必要时能以最快速度对科威特进行干预（参见 William Tay-lor Fain，“John F.Kennedy and Harold Macmillan：Managing the Special Relationship in the Per-sian Gulf Region，1961-63，”Middle Eastern Studies，Vol.38，No.4，2002，pp.102-103）。“Kuwaiti Membership of Arab and International Organizations，1944-1961，”in A.Rush，ed.，Re-cords of Kuwait，1899-1961，Vol.7，Foreign Affairs II，UK：Cambridge Archive Editions，1989，p.652.中东研究 2023 年第 1 期（总第 86 期）世界大战前后与我们关系的性质心知肚明。”作为对卡塞姆的回应，科威特政府立即否认加入英联邦的可能性，并通过科威特电台多次向外界申明这一立场。与科威特方面的紧张态度相比，英国似乎对此并不以为意。英方认为，尽管卡塞姆的“长篇大论”表明了“伊拉克对科威特的潜在图谋”，但这极有可能仅是对科威特将加入英联邦这一传言的下意识反应，因而不存在“迫在眉睫的危险”。5 月中旬，伊拉克外长哈西姆贾瓦德（Hassim Jawad）向英国驻伊拉克大使诺斯科特杜威廉（Humphrey Trevelyan）表示，卡塞姆的言论并非基于任何现实考虑，“仅是对过去某种状态的陈述”。此后，伊拉克方面未再提及此事。其次，英国认为，伊拉克政权存在内忧外患。主要包括：卡塞姆经济计划的失败、卡塞姆政权内部的意识形态和权力之争、伊拉克与西方石油公司的谈判、伊拉克北部的库尔德人问题等。这些问题将使卡塞姆无暇顾及对外扩张。此外，由于卡塞姆秉持阿拉伯国家民族主义思想，而愈加反对泛阿拉伯主义运动。他在阿拉伯世界的影响力也较为有限。英方相信，卡塞姆较为脆弱的地位将使之无力考虑科威特问题。因此，科威特的国际环境比较安全，这也促使英国加快了承认科威特独立地位的步伐。实际上，与英国人的预判相反，伊拉克的国内困局，特别是卡塞姆的经济计划对资金的巨大需求，反而促使卡塞姆将目光转向科威特。卡塞姆上台后，为巩固新生政权，赢得民众支持，卡塞姆政府承诺将“消除所有社会不公，实施经济计划，实现国家经济独立”。这一经济计划包括四个部分：土012“Qasims Speech at Reserve College”，April 30，1961，628/A/6，Summary of World Broadcasts：The Middle East，England：The Monitoring Service of the British Broadcasting Corporation；MajidKhadduri，Republican Iraq：A Study in Iraqi Politics since the Revolution of 1958，New York：Oxford University Press，1969，p.169.“Kuwait and the Commonwealth，”May 5，1961，630/A/3，Summary of World Broadcasts：TheMiddle East.在科威特内部，阿卜杜拉匆忙向民众发表声明，否认有任何将科威特置于英联邦保护之下的想法，并保证科威特将成为一个“完全摆脱帝国主义控制的伊斯兰性质的阿拉伯国家”（参见 Richard Schofield，Kuwait and Iraq：Historical Claims and Territorial Disputes，p.104）。British Embassy to FO，May 4，1961，FO 371/156833.Trevelyan（Baghdad）to G.F.Hiller（Foreign Office），May 17，1961，FO 371/156833.S.K.Hashim，“The Influence of Iraq on the Nationalist Movements of Kuwait and Bahrain，1920-1961，”Ph.D.Dissertation，Exeter University，1984，p.443.Majid Khadduri，Republican Iraq：A Study in Iraqi Politics since the Revolution of 1958，p.150.英国对 1961 年伊拉克-科威特危机的外交决策与军事干预地改革、社会和文化改革、推进工业化、与英美主导的伊拉克石油公司进行谈判。然而，仅在一年多后，卡塞姆的改革计划就难以为继。1961 年 4月，伊拉克与西方石油公司的谈判基本陷入停滞。改革不但未能巩固卡塞姆的统治地位，反而进一步给国家经济造成损失，降低了民众的生活水平，激化了社会矛盾。卡塞姆的经济计划之所以失败，除了改革思想混乱、内斗严重、改革具体举措失当等原因之外，资金不足也是重要的原因之一。为解决急需的资金问题，卡塞姆将目光转向科威特。根据欧佩克组织 1989 年的数据，自1948 年开始，科威特的石油日产量一直高于伊拉克。至 1961 年，科威特的112尽管农业改革使伊拉克大地主不再是伊拉克特权阶级，但是改革并未触犯中等地主的利益，也未打破旧的农业生产制度，再加上农民生产资料不足，种植技术的缺乏，导致农业产量大幅下降。到 1961 年，伊拉克已经由粮食出口国转变为粮食进口国，其中大米和小麦消费的40%依靠进口（参见黄民兴 中东国家通史伊拉克卷，商务印书馆，2002，第235 236 页）。主要是改善下层民众生活和大力发展教育事业。卡塞姆上台后不久，就积极寻求与伊拉克石油公司进行谈判。谈判内容包括收回该公司尚未使用的租借地和获得该公司 20%的股份；改变原来的石油标价、原油成本的构成和计算方法；加大伊拉克政府在矿区使用费中所占比例；等等。1961 年 4 月，卡塞姆亲自主持了谈判，但仍进展甚微，随后谈判陷入僵局。Majid Khadduri，Republican Iraq：A Study in Iraqi Politics Since the Revolution of 1958，pp.160-162；Sir Humphrey Trevelyan to Lord Home Titled，“The Iraqi Economy during 1960，”A-pril 20，1961，FO 481/15，Confidential：Further Correspondence，Respecting，Iraq，Part 15，Janu-ary to December 1961，Printed for the Use of the Foreign Office，p.7；United Nations Supplement toWorld Economic Survey，Economic Developments in the Middle East 1959-1961，New York：UnitedNations，1961，p.77.卡塞姆的改革计划是建立在巨额且持续的财政支出基础之上的。伊拉克财政收入主要来源于农业和石油。由于土改混乱，再加上干旱、农业生产的无序和投入不足等，到 1960 年伊拉克由粮食出口国变为粮食进口国。仅 1960 年，伊拉克进口粮食所用资金就达到 1500 万伊拉克第纳尔（Sir Humphrey Trevelyan to Lord Home，April 20，1961，FO 481/15，Confidential：FurtherCorrespondence，Respecting，Iraq，Part 15，January to December 1961，Printed for the Use of theForeign Office，p.9）。在其他改革领域，其实际所需资金远远超过计划。在运输、通信和房地产领域，拨款总额增加了 2900 万伊拉克第纳尔。教育领域的支出从 1958 年的 1300 万第纳尔增加到 1960 年的 2400 万第纳尔（United Nations Supplement to World Economic Survey，E-conomic Developments in the Middle East 1959-1961，p.77）。显然，这些领域需要大量且可持续的资金支持，而伊拉克的经济状况无法满足。为了解决国内越来越恶化的经济问题，1960 年卡塞姆政府制定了第一份详细的“五年发展规划”。然而，这一规划的实现有赖于能否从其主要的收入来源 石油利润中获得更多的收益。然而，由于与伊拉克石油公司的谈判进展缓慢，卡塞姆难以拓展其资金来源。1962 年 2 月，伊拉克库尔德人再次爆发叛乱，卡塞姆政府不得不将大量资金用于军事，这进一步加大了卡塞姆政权的财政缺口。中东研究 2023 年第 1 期（总第 86 期）石油日产量已约是伊拉克石油日产量的两倍，并成为世界第三大石油生产国。如果以 1989 年国际原油市场价格计算，仅石油出口一项，科威特年财政收入就接近 9 亿美元。至卡塞姆政权垮台的 1963 年，科威特的石油年收入已经超过 10 亿美元。著名中东问题专家马吉德哈杜里（Majid Khad-duri）认为，吞并科威特，不但可为卡塞姆的改革计划提供必要的资金，如果再加上伊拉克自身的石油储量，卡塞姆将控制当时世界所知石油储量的1/4，伊拉克也将一举成为世界最大的石油生产国。这显然会使伊拉克在世界石油供应和定价方面占有举足轻重的地位。此外，伊拉克内部对卡塞姆统治地位的挑战贯穿他执政的始终。1959年 7 月，在利用“基尔库克事件”对伊拉克共产党（简称“伊共”）进行打压后，卡塞姆的统治基础已经极为脆弱。1961 年 2 月，伊拉克库尔德人又发动反政府叛乱，并很快占据上风。卡塞姆不得不将大量财力转而用于镇压国内叛乱。政局动荡又导致国内油价上涨，引发了民众的示威活动。1961 年 3 月，示威者与军队发生暴力冲突，继而又引发了大规模反政府示威。在伊科危机爆发之前的几周，巴格达充斥着一些秘密团体正在筹划发动政变的传言。有伊拉克政治观察人士也警告称：“这种局面很可能导致全面的爆发。”在此背景下，卡塞姆试图通过挑起外部争端，来转移国内矛盾，转嫁政权的内部危机，甚至希望借此机会把日趋分裂的伊拉克社会团结在一起，而科威特独立为卡塞姆提供了契机。正如在卡塞姆提出对科威特的主权要求后，一家科威特报纸指出的那样，卡塞姆是为了转移伊拉克公众对其国内问题的注意力，以此掩盖他在石油谈判中的失败，并为即将到来的 7 月 14 日伊拉克革命纪念日制造宣传素材。212“1989 Annual Statistical Bulletin，”Vienna：The Secretariat of OPEC，1990，p.6.Majid Khadduri，Republican Iraq：A Study in Iraqi Politics since the Revolution of 1958，p.160.1959 年7 月14 日，伊共在基尔库克举办伊拉克革命胜利一周年纪念活动，纪念活动却演变为伊共和库尔德人对当地土库曼人的仇杀，史称“基尔库克事件”（参见成振海 伊拉克土库曼人社会地位的演变及其政治前景探析，世界民族 2019 年第 3 期）。Threat to Qasims Leadership，Sir H.Trevelyan，Baghdad to G.F.Hiller，Foreign Office，June 8，1961，FO 371/157666.“MENA in Arabic，”March 30，1961，604/A/3，Summary of World Broadcasts：The MiddleEast.From Richmond（Kuwait）to FO，Tel.335，July 1，1961，Richard Schofield，Arabian Boundaries，New Documents 1961，Vol.1，UK：Cambridge Archive Editions，1993，p.287.英国对 1961 年伊拉克-科威特危机的外交决策与军事干预最后，卡塞姆对科威特的主权要求也极具个人色彩。从现有的档案材料看，卡塞姆对科威特的主权要求显然比较冲动和突然。这主要体现在两个方面。第一，在卡塞姆提出对科威特的主权要求前，伊拉克外长贾瓦德等伊拉克政府要员对卡塞姆的意图知之甚少。因此，当卡塞姆宣布对科威特的主权要求后，贾瓦德就像“一个走在沙漠里的人，突然后背被一块大石头击中”。实际上，贾瓦德并不赞同卡塞姆的做法，他也曾多次表达对卡塞姆做法的“无奈”。第二，根据英方的情报，1961 年6 月20 日，卡塞姆在收到伊拉克外交部起草的祝贺科威特独立的电文后，愤怒之余，他立即亲自起草了一份新电文，且在未征询任何人意见的情况下将之发送给了科威特政府。与其他阿拉伯国家首脑的贺电内容不同，这份电报只字未提科威特的独立，而仅是表示，伊拉克政府对 1899 年英科协议 “这一伪造的、国际上不承认的协议的废除感到欣慰”。正如危机发生后不久，美籍巴勒斯坦裔中东史专家本杰明施瓦德兰（Benjamin Shwadran）所言，卡塞姆企图通过宣称对科威特的主权要求来“测试英国人的反应”，即英国对科威特安全承诺的真实性。二 伊科危机爆发后英国的反应及出兵决策过程英国决策层对卡塞姆意图的认知主要基于杜威廉所提供的情报和评估。因此，在本文中，笔者主要根据杜威廉在不同阶段对卡塞姆意图的判断和分析，将英国政府对危机的认知和决策过程大致分为以下三个阶段。（一）第一阶段：静观其变与寄希望“阿人协调”（6 月 25 26 日）在伊拉克王国时期，伊拉克当权者曾多次提出对科威特的主权要求，312Trevelyan to FO，Tel.633，BK 1083/4，June 26，1961，FO 371/156845.Baghdad to Foreign Office，No.633，June 26，1961，4.14 p.m.，FO 371/156845.Iraqi Reaction to Kuwaits Abrogation of 1899 Agreement from Baghdad to Foreign Office，June 21，1961，FO371/156833.Benjamin Shwadran，“The Kuwait Incident in Middle East Affairs，”Councilfor Middle Eastern Af-fairs，1962，p.6.中东研究 2023 年第 1 期（总第 86 期）但均未掀起巨大波澜。因此，英方最初认为卡塞姆的声明只不过是伊拉克的一种“传统延续”，以及卡塞姆本人的“一时冲动”，且不认为卡塞姆真的会通过军事手段占领科威特。因此，英方最初主张“冷处理”，以避免局势进一步恶化。卡塞姆的声明提出后不久，杜威廉立刻向英国外交部通报了卡塞姆的声明内容。经过初步研判，时任英国外交部东方局主任的乔治希勒（George Hiller）认为，尽管声明显露出卡塞姆对科威特的领土野心，但是卡塞姆不太可能对科威特采取军事行动。他认为，对 1961 年“英科换文”的不满可能是卡塞姆的直接动机。此外，科威特加入联合国和阿拉伯国家联盟的前景，使卡塞姆感到必须在科威特获得地区和国际社会的广泛承认之前提出自己的主张。他还认为，卡塞姆目前的行动在很大程度上仅是一种舆论宣传，其目的是聚合伊拉克内部民族主义者的思想，进而巩固自身的统治地位。他建议，英国应做出“坚定”但“不挑衅”的回应，且“尽量推迟表露英国的立场，以便其他阿拉伯国家从中斡旋”。曾任外交部阿拉伯局主任助理的 A.R.沃尔姆斯利（A.R.Walmsley）提出，应公开“1932 年通信”的内容，“以正视听”，从舆论层面回击卡塞姆声称的“合理性”。然而，由于担心会刺激卡塞姆，因此杜威廉反对公开这一文件。英国驻巴士拉总领事兰斯洛特佩曼（Lancelot Pyman）也报告，尽管有传言称在 6 月 26 日晚已有部分伊拉克部队抵达伊科边境附近的萨夫万，但并没有迹象表明伊拉克即将对科威特发动攻击。因此，佩曼4121938 年 4 月，伊拉克外交大臣陶菲克苏瓦伊迪（Taufiq Suwaidi）首次提出对整个科威特的主权要求。1938 年至1939 年初，伊拉克国王加齐通过自设的广播电台，不断宣传科威特是伊拉克的一部分，并大肆诋毁科威特王室的统治制度，要求解放科威特民众等等，一度引起科威特和英方的严重关切和不安。1958 年 2 月，伊拉克和约旦合并成立阿拉伯联邦后，费萨尔国王极力促使科威特并入其中，但遭到英国和科威特的反对和抵制。Trevelyan，British Ambassador in Baghdad to Foreign Office，June 25，1961，FO 371/156845.Qasims Policy towards Kuwait，Memorandum by G.F.Hiller，June 26，1961，FO 371/156845.在伊拉克独立的前夕，即 1932 年 7 月 21 日至 1932 年 8 月 10 日，在英国的协调和主导下，以英国为调解者，伊、科政府通过互通信件的方式，对两国边界安排达成协议，史称“1932 年通信”。“1932 年通信”是继 1923 年之后，伊拉克王国政府第二次更为明确地承认伊科现有边界的合法性。然而，这一承认仍然只是书面上的承认。Foreign Office to Baghdad，No.780，June 26，1961，FO 371/156845.From Foreign Office to Kuwait，Tel.366，June 26，1961，FO 371/156845.英国对 1961 年伊拉克-科威特危机的外交决策与军事干预认为：“总的来看，无须太过认真地看待卡塞姆对科威特的主张。”与以上英国官员的态度相比，英国驻科威特官员则较为紧张。伊科边境距离科威特首都科威特城最近的地方仅有 75 英里（1 英里=1609.344米），且无险要可依，再加上两国军事力量差距巨大，一旦卡塞姆发动攻击，如果英国不能快速做出及时且有效的军事反应，后果将不堪设想。因此，英国新任驻科威特大使 J.C.B.里士满（J.C.B.Richmond）急切地敦促英国政府尽快表态，并采取必要且具体的措施。在与杜威廉协商后，英国外交部仍然认为，由于伊拉克国内政局动荡，卡塞姆需要动用大量军队维持其国内稳定，因此他不太可能对外诉诸武力。英国外交部建议科威特方面保持冷静，不要做出任何可能被伊方视为挑衅的言行，并认为卡塞姆的态度最终可能会被“理智所缓和”。科方听从了英方的建议，科威特埃米尔向民众呼吁，停止计划在 6 月27 日举行的反伊拉克示威游行，同时要求媒体不要对卡塞姆进行人身攻击，以免引发卡塞姆更大的敌意。然而，埃米尔仍然十分不安，他认为卡塞姆“毫无顾忌”，且“他周围的人跟他一样暴虐，不计后果”。为了平衡来自国内外的舆论压力，埃米尔仍希望英国能够公开支持科威特，但是英国担心这样不但不会使卡塞姆有所收敛，反而会刺激他采取更为激进的言行。在英国看来，争取其他阿拉伯国家的调解仍然是解决危机的选项之一。英国人之所以希望其他阿拉伯国家介入，主要因为，如果阿拉伯人能够和平解决危机，那么英国将不必冒险卷入阿拉伯世界潜在的政治或军事纠纷中，这对维护英国在该地区的利益更为有利。杜威廉当时也认为，其他阿512From Basra to Foreign Office，No.45，June 27，1961，FO 371/156873；Anita L.Burdett，Iraq：Defence Intelligence，1920-1973，Vol.5，UK：Cambridge Archive Editions，2005，p.352.当时科威特军队总数约 2000 人，而伊拉克的军队为 60000 人（参见 Abdul-Reda Assiri，Kuwaits Foreign Policy：City-State in World Politics，Boulder：Westview Press，1990，p.20）。Kuwait（Richmond）to Foreign Office，June 26，1961，PREM 11/3427.The Iraqi Threat to Kuwait，June 26，1961，FO 371/156845.Kuwait to Foreign Office，June 26，1961，PREM 11/3427.The Iraqi Threat to Kuwait，June 26，1961，FO 371/156845.Richmond to Foreign Office，Tel.294，June 28，1961，FO 371/156845.Foreign Office to Kuwait，Tel.378，June 27，1961，FO 371/156845.From Richmond to Foreign Office，Tel.273，June 26，1961，10.18 a.m.，FO 371/156845.中东研究 2023 年第 1 期（总第 86 期）拉伯国家的反应会让卡塞姆的态度缓和。此外，英国外交部还乐观地认为，伊拉克政府内部的温和派力量也会很快采取措施，来抑制卡塞姆的野心。1961 年 6 月 26 日，英国外交部指示杜威廉，进一步探听卡塞姆的真实意图，并评估伊拉克军事入侵科威特的可能性。当日稍晚，在与贾瓦德的会晤中，杜威廉向后者明确表达了英国政府对卡塞姆要求的反对。会晤结束后，杜威廉转而认为，控制科威特石油是卡塞姆的主要动机。对卡塞姆来说，科威特在平衡全球石油产销市场中的重要地位以及它所拥有的巨量财