监察制度演变与思考.doc

中国古代监察制度的演变及其思考
监察制度是中国古代官制中的一项重要内容。学习古代政治制度，应当对古代监察制度的演变过程和特点有所了解。
一、监察制度的演变过程
1．春秋战国时期：有了带监察性质的“御史”之职。
2．秦汉时期：秦始皇一统天下，置御史大夫。汉设御史台，归属办理宫中内务的少府，在中国历史上第一次出现了专门的监察机构。汉武帝时期将天下分为十三部监察区，由刺史代表皇帝对地方实行监察。京师长安附近七郡为司隶校尉部，司隶校尉除三公之外对朝廷百官都可弹劾。
3．魏晋以来，监察制度有两个方面的变化：一是御史台从少府中独立出来，成为由皇帝直接掌握的独立监察机构；二是不再设置固定的地方监察机关，改由中央不定期地派遣巡御史监察地方官吏；而御史的职权，也不断加强。
4．隋唐两代：特别是唐代，将御史台分为三院，各司其责：台院“掌纠举百僚，推鞫狱讼”；殿院“掌殿廷供奉之仪式”；察院“掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”，使监察制度更趋完善。
5．宋元时期：宋代监察制度的变化主要是在地方设立通判，兼掌对地方官的监察，成为皇帝在地方上的耳目。元代尤重监察御史，御史台与出令的中书省互不统属；御史大夫有权直接选任台官，因而大大提高了监察官员的地位。
6．明清两代：改御史台为都察院，虽有左右都御史掌院，但各道监察御史的活动则直接受皇帝节制，不受都御史统辖，同时扩大并加强了监察御史的活动范围及权力。明朝以后又设六科给事中，对礼、户、吏、兵、刑、工六部官员进行督察，并就六部活动向皇帝进行规谏，以牵制宰相的权力。清朝雍正年间，将六科给事中并入都察院，一方面以六科给事中“稽查六部百司之事”，另一方面又以十五道监察御史“纠察内外百司之官邪”，成为既可对皇帝进行规谏，可以评论朝廷大政，又可纠弹官吏的“科道”制，实现了监察权的统一。
二、中国古代监察制度的主要特点
1．以司法介入为手段，以保持官员廉洁、巩固政权为目的。朝廷纲纪的主要内容和形式是封建统治阶级制定的法律和法令，所以历代皇朝莫不把监督法律、法令的实施作为监察机构的一项重要任务。御史台或都察院与刑部、大理寺并称为“三法台”即三大司法机构，而御史也常被称为“法吏”。御史不仅对违法官吏进行弹劾，也可由皇帝赋予直接审判之权，并对审判机构实行监督，履行“掌律令，审重狱，察冤枉”的职责，加之在监察过程中对朝政中存在的弊端向君主实行劝谏，因而对封建王朝的统治起到了巩固作用。
2．监察机构的职责十分明确、具体，并具有相对的独立性。御史台至东汉时已开始独立行使职权，魏晋以后成为皇帝亲自掌握的机构，台官的地位也相对独立，往往不受台主牵制，而直接向皇帝上章弹奏，从而减少了壅隔，提高了监察效能。与此相联系的是监察官员权力的扩大。南北朝时，御史就已有“震肃百僚”的威权，到了唐代，御史官阶虽不过八品，但百官与之相遇得下马让道，可以直接弹劾中央及地方官员。宋代甚至可以弹劾宰相。宋神宗时，御史中丞吕诲就曾当庭弹劾宰相王安石。这种权力的赋予，对于官员的广泛监督，应该是行之有效的。
3．对监察官员权力的制约。古代监察机构及官员相对独立，有职有权，是廉政建设中制衡机制的体现。这是以权力制约权力。从整个政治结构来看，是同体监督；但从结构内部的相互制约来讲，其相对独立，又是异体监督的表现。监察官员权力过大，不加制约也不行。开元年间，唐玄宗就规定弹奏应先通过御史台副长官御史中丞，再通报中书、门下，然后方可弹奏。唐中宗时又下令弹劾官员必须先送奏章，有关部门批准后才可当庭弹奏。在一定程度上限制了御史的权力。宋代又给尚书省以奏报御史失职之权使政府与监察部门相互牵制。这种制约权力的方法，在廉政肃贪、保证监察制度的正确施行中起到了一定作用。
三、对古代监察制度的思考。
（1）古代行政监察权地位崇高，监察体制完善健全。
在古代，行政监察机构的权力均来自皇权。随着皇权的集中和加强，使得行政监察机构权力也随之提高。相对我国现行的监察体制来说，监察权在我国宪法中的地位较低。笔者认为对于监察权应在宪法中给予明确的规定。以提高我国行政监察权的地位，这有利于行政监察方面的立法和具体施行。
我国近代经历了百年动乱，基于国情，我国现行的监察制度与古代监察制度并未一脉相承，缺乏前后相继。相对古代完善健全的监察制度，我国现行监察制度并不完善。存在职能交叉、权威缺失等明显劣势。[6]
（2）古代行政监察机构独立，自上而下垂直监察。排除了同级或上级行政长官的干扰。
我国古代监察机构设置的目的是为了限制官权与皇权。为了有效监督百官与君主，古代的监察机制在官员的设置与权力运用上具有独立性。
监察机构与其他行政机构无隶属关系。中央监察机构与地方监察机构也各司其职，权力不交叉。监察主体不受制于监察客体。如：秦代，监察御史在组织系统上不受郡守领导，而受中央御史大夫节制，属于中央政府委派的驻郡监察官员。宋代诸州监察官通判，实际是皇帝差遣到诸州专察知州的监察官，监察和制约州县官吏的一举一动。元朝，设行御史台为地方最高监察机关，其性质属于中央御史台的派出机构。[7]
我国的监察主体有权力机关、监察机关、司法机关、纪检机关、和审计机关。监察的主体多样，却没有统一的机构对其实行统一的领导、协调和管理。监察力量很分散。且我国现行的监察制度实行的是双层领导监察制度。无论是纪检部门，还是监察部门、审计部门均属同级党政的组成部分，是它们的直属机构。既受同级党委和政府的领导，也受上级监察机构领导。这种双重体制的明显缺陷就是监察主体受制于监察客体。监察上级会影响官位，监察同级关系不和。导致监察的主体作用难以发挥。因此，应改革双层领导机制为垂直管理体制。将党对检查工作的领导权统一到中央行使。最高人民检察院党委成员由党中央选配和管理；省级检察院党委成员由最高人民检察院党委主管，基层人民检察院党委成员由省检察院党委主管。地方各级党委对同级人民检察院党组实行监督。下级监察机构对上级监察机构负责。改变目前检察官以及地方各级检察机关的检察长的任免程序和方式。将地方检察机关的检察官由地方权力机关选举和任免改由最高人民检察院检察长根据一定的程序任命。使检察机构摆脱地方当局的控制和影响。[8]
（3）古代监察官员的选任很严格，有很高的专业知识和能力，通常直接受命于皇帝。
.在品格方面，历代共同强调的标准是“公正廉明”。 “凡任风宪者，宜以公正为心，以廉洁自守”； “不荡于富臾，不整于贫贱，不摇于威武，道之所在，死生以之。”在才能方面也有较高的要求。一般须是科举出生的进士，如宋代的台谏官90%以上具有进士身份，明清时则明确规定只有进士出身才可考选监察官。.在资历方面，大多注重实践经验，且要有显著的政绩。选任程序方面，两汉时则大多是通过察举方式，由地方官推荐人选，隋代由吏部铨选监察官，唐宋时则大多由“帝王亲擢”。 而且古代的监察官员一般官秩较低，属于以小监大，这种制度的施行在历史上效果还是很好的。官小就没有那么多的顾虑，可以放开手脚。
我国实行的是人民代表大会制度，通过选举产生各级各类官员。在地方亦如此。监察官员也一样。这些监察官员基本是当地人，或在当地其他行政单位任职多年，与各行政单位关系复杂，人情网巨大。如此复杂的人际关系使得监察常常呈现“禁监”和“弱监”的现象。
笔者认为在检察官的选任方面，除了借鉴古代监察官选任的条件外，还要求被选任的检察官具有坚定的社会主义立场和为人民服务的思想。同时，在选任的过程中要加强上级检察机关的决定权，弱化行政机关的决定权。[9]
另外，还要在具体的任职条件上进行修改，提高检察官的学历要求。我国现在对检察官任职学历条件要求是必须达到本科毕业以上。这还是不够的。因为检察职业具有特殊性，需要专业知识极高的人才能胜任。所以，笔者建议应将检察官任职学历条件提高到法律专业本科以上。而且，最好是全日制学校毕业。
中国古代监察制度是封建政治的重要组成部分，在长期的发展中形成了一系列的特点。如：①受命皇帝，服务统治；②机构独立，自成系统；③选官高标，管理严明；④秩低权高，以小监大。我国现行的监察制度既有优势，也有检察权地位不高、职能交叉、权威缺失、官员良莠不齐的劣势。在对古代监察制度的研究中，我们可以借鉴其优点，为完善我国监察制度提供依据。真正建设出具有中国特色的监察制度。