“试探性违规-选择性容忍”：对运动式监管失灵的组织学解释.pdf

“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释黄 扬【摘 要】实践表明,随着运动式监管的重复上演,其治理成效可能随着监管双方的持续互动而由强渐弱,但既有研究对治理链条的末端互动和治理绩效的渐进演变着墨较少。本文将历时性的分析视角带入监管链条末端,结合校外培训监管实践,清晰呈现监管双方互动与运动式监管失灵之间的逻辑联系:当上级初次围绕某一议题或政策发生重大调整的领域发起运动式监管时,慑于自上而下的压力信号和囿于上级督查的信息不明,基层监管部门通常会高标准地推进治理,而监管对象一时间也很难把握“合规的边界”,因而更倾向于积极配合或暂停营业;但随着治理转回常规,为平衡合规程度和成本控制之间的张力,监管对象会在底线合规逻辑的驱动下开始“试探性违规”。同时,面对任务膨胀与资源约束二者之间的持续张力,基层监管部门会遵循自我减负的行动逻辑,对“试探性违规”采取有的放矢的“选择性容忍”;随着运动式监管的重复上演,监管双方也将通过多次的“试探性违规”和“选择性容忍”逐渐就“合规的边界”达成默契,进而导致运动式监管走向失灵。【关键词】政府监管;运动式治理;选择性执法;“双减”本文受国家社会科学基金重点项目“基于数据赋能的基层社会治理现代化研究”(项目批准号:20AZD088)资助。感谢匿名审稿人提出的宝贵意见和建议。感谢调研地教育行政部门相关领导和工作人员提供的指导和帮助。文责自负。黄扬,中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生,主要研究方向为地方政府行为、数字政府建设、公共政策创新,huangy693 。引文格式:黄扬.2023.“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释J.公共管理评论,5(2):25-48.Cite this article:Huang Y.2023.“Tentative violations”and“Selective tolerance”:An organizational interpretation of the failure of campaign-style regulationsJ.China Public Administration Review,5(2):25-48.(in Chinese)26 公共管理评论 2023 年第 2 期一、问题提出在中国,面对积弊已久的复杂事务或亟待解决的特定问题,各级政府通常会打破常规,转而借助运动式治理来高效整合优势资源,进而以疾风骤雨之势达成特定治理目标(欧阳静,2014)。在政府监管中,以专项整治为具体样态的运动式治理此起彼伏,相应的治理模式也被称为运动式监管。尽管褒贬不一,但作为一种频现于不同监管领域的组织现象,运动式监管的背后有其稳定的组织基础与制度根源(向淼和郁建兴,2020),因而其也成为深入理解政府监管行为及其逻辑的重要切口。近年来,我国校外培训市场在高速扩张的同时,也频现三无办学、超前培训、虚假宣传、违规收费、卷款跑路等乱象。部分机构的焦虑营销更是为“鸡娃”“抢跑”等教育内卷化现象推波助澜,并加重了学生课业负担与家庭经济负担(杨成荣等,2021)。为了深入整治积弊已久的教培市场,2021 年 7 月,关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见(以下简称“双减”意见)正式出台,其围绕准入审批、培训时间、培训行为、培训广告及收费管理等方面提出了一系列重磅举措。随后,各部委陆续推出多项配套文件,形成了“1+N”的监管政策体系。为了推动“双减”落地,教育部联合其他部委先后发起了多次专项治理行动。在此过程中,一个值得注意的现象是:随着运动式监管的重复上演,不少地方的监管部门和监管对象在多次互动中逐渐就“合规的边界”达成了默契。以笔者的田野调查所在地为例,在“双减”落地后的首次专项治理中,监管部门坚持全面从严、露头就打。面对监管高压,无证机构大多关门停办,持证机构则依据规定开展整改、积极转型。然而,到了“双减”一周年之际的暑期专项行动时,持证机构一方面在场所条件、广告宣传和预收费监管方面遵规守纪,另一方面却借着“非学科类”之名行“学科培训”之实,并在其他事项上弄虚作假,无证机构则在高度隐蔽的基础上继续招生办学,但监管部门选择了默许态度。上述现象并非个例。一是在“双减”初期,多地政府对于教培行业采取的全方位关停、不批“营转非”等“一刀切式”高压举措遭到了权威媒体的批评;同时,通过观察“双减半月报”的指标变动,也可对各地在“双减”初期的高标准治理态势窥斑见豹。根据国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见,校外培训机构必须证照齐全方可招生办学,证照指办学许可证和营业执照(或民办非企业单位登记证书),发证机构分别为教育行政部门、市场监管部门和民政部门。同时,从事学科类知识培训的教师应持有教师资格证。此处“合规的边界”中的“合规”是指监管对象的具体经营行为(无论合规与否)在监管实践中会被查处的概率或风险很低,即处在基层监管部门所能接受的范围之内,但这并不意味着经营行为严格遵循了有关的规章制度(实质性合规)。根据“双减”意见,对现有学科类校外培训机构全部重新审核,并加以压减,压减的选项包括“营转非”(营利性学科类机构到民政局转登为非营利机构,实行政府指导价)、“学转非”(学科类机构转型为非学科类机构)和终止办学。“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释27 二是随着监管双方默契的达成,各地隐形变异的培训乱象也日益突出,这一情况不仅被权威媒体和学界关注,在“双减”一周年之际,国务院也于专题报告中明确指出“校外培训隐形变异难题还需破解”。上述场景折射出运动式监管逐渐陷入难以取得预期绩效的失灵困境。但需要注意的是,这一运动式治理成效由强渐弱的现象与校外培训监管领域的特征紧密相关:不同于较为成熟、政策稳定的监管领域,对于基层监管部门来说,校外培训监管作为一个新生领域,不仅监管政策和执行模式存在模糊性,上级督查时的投入度和着重点也仍是个未知数。对于监管对象而言,监管政策的落地力度有待观察,其本身在监管应对上也存在经验空白。教培监管的上述特征也是监管双方会持续互动以厘清“合规的边界”的重要背景性因素。关于运动式治理何以失灵,既有研究主要从科层体制的内部互动寻找答案(周飞舟和谭明智,2020)。但回到实践情境中,监管部门与监管对象之间存在频密的互动。同时,随着运动式监管的重复上演,监管双方也在多次互动中逐渐就“合规的边界”形成默契,进而让治理陷于“标本都不治”的失灵境地。然而,少量谈及对象视角的文献对双方互动细节着墨不多,且鲜少关注治理绩效在多次治理过程中的渐进演变(郝诗楠和李明炎,2022)。鉴于此,本文将历时性的分析视角带入运动式监管链条的末端,构建了一个监管双方“试探性违规-选择性容忍”的整合性互动框架,结合对 C 市 F 区教培监管的案例深描,对监管双方互动与运动式监管失灵之间的逻辑关联做出学理性剖析。二、文献述评现实中的常规治理并非如理论设想那般美好。例如,常规治理在实践中呈现出的非正式运作、策略性执行等特征也导致一些社会问题不断累积,甚至达到积重难返的地步(杨爱平和余雁鸿,2012)。尤其面对复杂问题,常规治理机制很难在短时间内集聚资源、形成合力,进而对问题进行有效处置。对此,各级政府通常会叫停官僚组织的常规运作,通过政治动员的方式,迅速整合资源以达成治理目标(Liu et al.,2015)。既有文献已围绕运动式治理绘制了一幅丰厚饱满的知识图景。但随着观察愈加深入,有研究也质疑运动式治理的绩效,并从以下视角对其何以失灵或成效不彰给出了理论解释。(一)动力消退视角上级领导对特定议题的高度重视被视为开启和维持运动式治理的动力源泉(赵此处的“新生领域”不仅指此前从未有过相应监管政策或监管部门的领域,也包括在监管政策发生某次重大调整前,监管部门并未对其采取实质性监管措施的领域。另外,在某些此前虽采取过实质性监管措施但监管政策发生了重大调整的领域,监管双方的政策认知也可能随着监管政策的重大调整而出现模糊,进而引发本文所关注的现象。28 公共管理评论 2023 年第 2 期继娣等,2022),这是由于上级偏好的政策领域承载着更多的组织注意力,蕴含着更强的任务激励(刘志鹏,2020)。因此,对下级而言,积极完成领导重视的政策任务既是获得政治与经济激励的必要手段,亦是规避风险的理性选择。在实践中,上级领导常会通过召开动员会议、建立协调机制、亲自参与督导等多种形式释放信号,以动员下级凝神聚力地解决特定问题(刘骥和熊彩,2015)。然而,上级对议题的重视水平并非常量,其可能随着时间推移或其他问题的涌现而变动。因此,当领导对议题重视程度下降后,驱使下级完成任务的动力也难以为继,进而导致运动式治理由强转弱,乃至被常规机制消解吸收(Sun,2020)。(二)目标替代视角技治主义的逻辑深嵌于运动式治理的运作过程(倪星和原超,2014)。首先,在运动式治理模式下,上级会对任务进行细化分解,并明确具体的责任单位。同时,通过设置标准程序与量化指标,下级对任务的完成情况将被清晰呈现。其次,借助更为频密的督导检查,上级将更为有效地监控任务的完成质量(陈家建,2015)。另外,通过给频密督查配以严厉问责,运动式治理将给下级带来强大的执行压力。但与此同时,运动式治理却未能从根本上化解基层资源匮乏的难题,甚至还以扭曲治理资源的原有配置为代价。因此,面对“压力强化-能力不足”的组织情境,基层执行容易走向“目标替代”(周雪光,2017),把完成任务化约为达成指标,进而让运动式治理陷于“数字游戏”的泥潭之中(李利文,2019)。(三)目标冲突视角多重任务的目标冲突是基层无法回避的现实难题。“上面千把锤、下面一根钉”生动反映了基层政府所处的多任务情境。而不同任务之间未必能够良好兼容,甚至还存在目标上的冲突(章文光和刘志鹏,2020)。例如,某些排污企业承担着拉动经济、创造税收和吸纳就业等大量政策性负担(王敏和黄滢,2015),因而环保部门若要照章办事地对该类企业严处重罚,则与地方稳增长、保就业的目标产生冲突(Zhao and Ortolano,2010)。另外,维护社会的安定有序也是基层工作的重要方面。当运动式治理的政策要求与地方社会的复杂情境之间的张力持续存在时,强力执行将导致不稳定风险的提升。对此,基层的执行逻辑也将由追求政绩转向风险规避(Wong and Karplus,2017),采取折中或变通策略,导致运动式治理成效不彰。(四)对象回应视角少数研究也谈及治理对象的回应策略如何导致运动式治理“治标不治本”(王刘飞和王毅杰,2017)。在运动式治理过程中,频繁检查和严处重罚会让目标群体感受到治理高压,并让其付出更高的违规成本。然而,运动式治理这种疾风骤雨的运作模式与执行风格极易助长治理对象的投机心理(刘鹏,2015)。基于经历多次专项整“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释29 治的切身经验,目标群体将会逐渐洞察运动式治理的运作规律。结合对治理规律的掌握和从不同渠道获取的关于专项治理的行动信息,治理对象往往会在整治周期之内遵循合规要求或暂停违规行为(田雄和郑家昊,2016)。但在专项行动过后,治理对象则又明目张胆地开展违规活动,甚至出现变本加厉的反弹,从而使得治理的短期收效显著但长期效果不彰。(五)既有研究的局限既有文献主要聚焦于治理链条的前端,通过剖析科层制内部的上下级互动,从动力消退、目标替代、目标冲突、对象回应等角度寻找运动式治理失灵的诱因,并绘制出了一幅丰富多彩的知识图景。但正如监管实践所呈现的,在特定领域中,监管部门和监管对象之间也会通过多次互动逐渐就“合规的边界”达成默契,进而消解运动式监管本应起到的效用。因此,联系理论和实践,本文认为,关于运动式治理失灵诱因的研究还可以沿着以下方向继续深化:一是关于基层监管双方在运动式治理中的互动策略,仍可以进行更为精致的细节刻画;二是除了关注治理对象的回应策略对运动式治理长期绩效的消极作用外,还需要深入剖析监管双方互动对运动式监管短期绩效的显著影响;三是关于治理绩效如何随着运动式治理的重复发生而渐进演变,也需要开展更为深入的考察。三、分析框架:将历时性的视角带入治理链条末端对治理链条末端尤其是对末端双方的持续互动关注不足导致了运动式治理绩效的分析“拼图”不完整。有鉴于此,本文结合组织分析的理论基础,将历时性的分析视角带入治理链条的“监管部门-监管对象”互动端(黄晓春,2012),并对运动式治理失灵的影响要素加以统合,进而构建了一个监管双方“试探性违规-选择性容忍”的整合性互动框架(见图 1),以期对运动式监管互动链条做出更为完整的分析。(一)运动式监管与高标准治理面对积弊已久或较为复杂的治理难题,常规治理模式下的基层监管部门动力不足、能力不够,难以开展有效治理。为深入解决特定问题,上级往往会打破常规,搬出运动式治理这一执行利器(孙涛和韩清颖,2019),通过下发文件、成立机构、召开会议、分解任务和督查验收,敦促下级统一治理目标、高效动员治理资源,以尽快取得治理成效(郝诗楠,2019)。而当上级初次围绕某一议题或政策发生重大调整的领“历时性的分析视角”援引自史蒂芬巴利(Barley,1986)关于技术与组织相互建构的研究。其研究运用历时性的分析视角,对技术与组织(结构)之间的复杂互动过程进行了生动呈现。该分析视角使读者能直观感受技术对组织的影响并非是在一次性的简单互动中达成的,而是处于一个时间流中,经由技术与组织二者的反复互动才最终形成。30 公共管理评论 2023 年第 2 期图 1 监管双方的“试探性违规-选择性容忍”互动框架域发起运动式监管时(T1 期),慑于自上而下的压力信号和囿于任务督查的形式与力度不明,基层通常会以高标准、严要求作为推进治理任务的主基调,以向上释放政绩信号、对外展示治理决心(Chen et al.,2023)。另外,监管对象在感受到治理高压的同时,一时也难以把握各个监管事项实际所需的合规程度,因而多数也倾向于选择积极遵循监管要求或是暂时停止经营活动。(二)底线合规的逻辑与“试探性违规”随着初步成果的取得,运动式监管也会随着专项治理的结束告一段落。然而,运动式监管往往会留下更为细化的监管事项与更为严格的合规标准(陈家建和张琼文,2015),这意味着监管对象如要长期遵循或实质达标,必将付出更高的合规成本,其中既包括直接投入的人、财、物力等显性成本,亦包括整改过程所导致的运营不畅、业务中断及客源流失等隐性成本(Ramiah et al.,2015)。可见,合规程度的提升与监管对象对整体成本的控制之间存在显著的张力。因此,正如“组织结构的理性神话”所揭示的,解耦(decoupling)往往会成为组织缓和合法性与绩效之间矛盾的策略(Meyer and Rowan,1977)。在政府监管情境中,解耦体现为多数监管对象对于底线合规逻辑的遵循,即在保证不被监管部门惩处的前提之下,尽可能地采取表面化的合规策略(create the appearance of complying),而非做到实质性合规(Boiral,2007),以有效控制整体的成本。因此,随着治理转入常规状态(T2 期),监管部门的执法力度相应下降,监管对象也会结合对此前整治行动的经验观察,试探性地降低在某些监管事项上的合规程度。部分监管对象甚至还会在升级隐蔽手段的基础上,彻底转向高度隐蔽化的经营模式。(三)自我减负的逻辑与“选择性容忍”运动式治理更多的是以拆东补西的方式整合既有的存量资源,而鲜少给基层带本文所称的“选择性容忍”本质上也属于选择性执法,之所以将监管部门的互动策略提炼为“选择性容忍”,主要出于以下考量:在监管双方的互动过程中,监管对象更为主动地采取“试探性违规”,而监管部门则是对已出现的违规行为做出后续回应,具有明显的被动色彩。“容忍”一词蕴含被动之意,有助于更为精准地刻画监管部门在互动策略上的被动性和回应性。“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释31 来充足的增量资源。这既容易扰乱基层原有的资源布局,也会阻碍其他任务的正常推进(李辉,2021)。尤其是当运动式治理带来的任务量明显膨胀时,基层仅靠整合存量资源仍然难以有效应对。因而即便是在运动式治理阶段,自我减负的逻辑也存在于基层监管实践之中(Wang et al.,2022)。同时,监管部门对于任务属性的认知也会随着治理经验的持续累积而产生演变(黄扬和陈天祥,2022)。因此,在自我减负逻辑的驱动下,基层监管者会基于此前上级对于不同监管事项的考核形式与力度,对监管对象违反不同事项会被上级查处的概率加以判断,进而在此后的运动式治理过程中(T3 期),采取以“选择性容忍”为主的治理策略,即对监管对象的违规行为有所选择地默许或放宽要求,以减轻自身监管负担。从经验的角度而言,监管双方很难一步到位地就“合规的边界”达成默契,但随着运动式监管的重复上演,监管部门也会反复地对目标群体的“试探性违规”采取“选择性容忍”。通过多次互动(如从 T1 期到 T5 期),监管双方对于违规边界的认知也将逐渐由模糊转向清晰,并最终达成相应的默契,导致运动式治理陷于失灵的境地。(四)何以可能:“异质性任务”与“地方性知识”以上论述回应了“为何”的问题,但监管双方能够持续互动的背后还需要特定结构性条件的支撑。首先,尽管运动式监管所涉及的监管任务通常主旨明确,但这并不意味着这些任务便是铁板一块(练宏,2016)。事实上,任务之间也存在显著异质性,对于基层监管部门而言,其中最为关键的便是不同监管任务在可观察性方面的差异(冯猛,2021)。任务可观察(observable)意味着上级不仅可以通过运动式治理所设置的标准流程、量化指标掌握监管事项的纸面完成情况,还可以通过不同途径对监管事项的真实进展加以验证。因此,监管任务或事项在可观察性上的差异也为监管对象的“试探性违规”与监管部门的“选择性容忍”提供了技术可行性(Zhu,2008)。其次,监管双方由于长期共存于同一情境而共同享有的地方性知识也为彼此能在运动式治理之下持续互动提供了重要的认知基础(Geertz,1985)。基层监管部门的工作人员是典型的街头官僚,其长期浸润于基层环境,对于基层社会的相关信息有着十分灵敏的触觉(Arnold,2015)。而当配套措施仍未落地时,运动式监管的政策要求往往很难与地方社会的复杂情境良好兼容,这也是监管双方之间共享的重要地尽管本文对监管双方在各个阶段的互动策略进行了清晰划分,但这不意味着每一个阶段仅存在单一类型的互动策略。例如,在常规治理时期,面对目标群体的“试探性违规”,监管部门也可能会以“选择性容忍”做出回应。但在特定阶段中,某一类型的互动策略可能会更为突出。例如,在运动式治理阶段,受到任务压力的驱动,监管部门的执法活动相较于常规时期更为频繁,“选择性容忍”的现象也更为突出。32 公共管理评论 2023 年第 2 期方性知识。基于这一共同认知,监管对象会预期监管部门在实际监管中不至于过度严苛,监管部门也可能出于对风险控制的现实考量和对监管对象的同情心理而有所选择地对其违规行为采取默许态度。四、案例选择与描述(一)案例选择与资料收集 为了深入探究在运动式监管重复上演的情境下,监管链条末端双方通过持续互动逐渐就“合规的边界”达成默契,进而导致治理成效由强渐弱的现象,本文以 C 市F 区的校外培训治理为例,开展个案研究。之所以选择该地,主要是出于案例典型性的考量。首先,自“双减”落地以来,该地先后开展了多次专项治理。在此过程中,F区的教培市场也由最初在监管部门从严整治之下的“寂静无声”,逐渐转变为监管双方达成默契之后的“暗流涌动”,运动式监管已很难取得预期绩效。其次,监管链条的末端互动在 F 区的治理过程中也展现得淋漓尽致,F 区的监管双方在多次的互动中就“合规的边界”进行了确认。可见,F 区的校外培训治理历程具备本文所关注现象的共同特征,对其进行深入追踪,有助于细致剖析本文所关注的现象及其背后的生成逻辑。本文通过以下方式进行资料收集。一是参与式观察。从 2021 年 7 月开始,笔者便在 C 市 F 区开展追踪调查。在此过程中,不仅深入走访了 20 余家各类型校外培训机构,还分别于 2022 年的寒、暑假期间到 F 区教育局驻点观察,并前往 C 市政数局了解“营改非”的工作进度。二是深度访谈。笔者对 F 区教育、市监、民政部门的有关工作人员进行了深度访谈,并与多所中小学校的行政领导、一线教师和家长、学生进行了深入交流。三是文献整理。笔者不仅对相关政策文件和统计数据进行持续追踪,也对在政府部门驻点时获取的内部通知、会议纪要、宣传文稿等文献资料进行了系统整理。(二)案例描述:F 区的校外培训监管历程1.“双减”之前:力不从心的监管与多小散乱的市场 早在 2018 年,国务院便出台了关于规范校外培训机构发展的意见。同年,教育部等九部委还联合发布关于印发中小学生减负措施的通知。两份文件从审批登记、培训行为、广告宣传和收费管理四个方面进一步细化了校外培训日常监管的具体事项,并明确了相应的责任主体。根据“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,教育部门要在审批办学许可证的基础之上,牵头组织有关单位对教培机构的相关资质和办学行为进行检查,并根据日常检查与年度审查的结果,及时发布黑白名单。另外,市监、民政、公安、消防、卫健及城管等部门也要各尽其责。“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释33 除了监管事项较为繁杂,F 区的教培机构数量也相当可观。在“双减”前夕,该区证照齐全的学科类培训机构有 28 家,有照无证的为 76 家,无证无照的“黑班黑校”则有四五百家。但教育局负责教培监管的教育股仅有 5 名在编人员。同时,由于缺乏行之有效的协调机制,教培监管几乎成了教育管理部门的孤军奋战。为减轻“谁审批、谁监管”原则所带来的监管负担,F 区教育局有意对办学许可证进行限额审批,这让本就因从严准入(见表 1)而徘徊于“灰黑地带”的中小机构更加望而却步。在 F 区,证照齐全的多为全国连锁机构、地方龙头机构及部分重点地段的大中型机构;有照无证的多是中小机构,其通常会注册名为托管服务、教育咨询、教育科技的营业执照,暗中超范围地开展培训或以“非学科类”之名行“学科培训”之实;无照无证的以隐匿于居民区或写字楼的小微机构为主。表 1 C 市校外培训机构设置标准事项标准用地性质综合或办公用地,不得与其他机构混用建筑面积不低于 300 平方米且学生人均面积不低于 3 平方米安全标准有房屋安全鉴定报告和办学消防许可证教室楼层基础教育阶段学生教室不得超过 3 层租赁期限租期自申请办学之日起不得少于 3 年开办资金不少于 30 万元,增设 1 个教学点增资 10 万元 资料来源:笔者根据相关政策文件整理所得。与“多、小、散”的行业格局相对应的则是培训机构的普遍性违规。除了少数证照齐全的培训机构相对遵规守纪,F 区绝大多数“灰黑运营”的培训机构不仅场所条件没能达标,超前、超纲和超时培训更是家常便饭。同时,在广告方面,不少无证机构堂而皇之地信口开河,如有照无证的“HW 教育”便打出了“以黄冈名师、985 毕业生为教学班底”的宣传文案;另外,在招生广告中做出保证性承诺的培训机构亦不在少数。在收费方面,虚构原价、超期收费、变相收费等乱象也频频发生。2.第一次专项整治:高标准治理与难得的沉寂为深化校外培训治理,2021 年 6 月,教育部正式成立校外教育培训监管司。次月,“双减”意见应声落地。随后,中央各部委也陆续出台了配套文件(见图 2)。为保证“双减”工作的扎实推进,教育部还在细化监管事项与考核指标的基础上(见表 2),采取了“双减”案例评选、设置先进单位及个人奖项等激励举措。在正向激励之外,教育督导问责办法的正式实施、“四不两直”的明察暗访及面向社会的举报机制也给地方带来了强力约束。同时,教育部等多部委还联合部署了“双减”之后的首次校外培训专项治理。34 公共管理评论 2023 年第 2 期图 2“双减”时期的校外培训监管政策 资料来源:笔者根据相关政策文件整理所得。表 2“双减”的校外培训监管事项及要求事项要求审批登记对学科类机构重新审核,实行“营转非”,压减数量培训行为培训内容全备案,严禁超前超纲培训,严查教师资质开班时间结束时间不晚于 20:30,不得占用休息日和节假日收费监管实行政府指导价管理,全面使用标准化合同预收费管控以第三方托管、风险储备金等形式加强预收费监管广告投放各类媒体和公共场所不得刊登校外培训广告 资料来源:根据相关政策文件整理所得。面对高压态势,F 区所在的 C 市建立了“双减”综合协调机制,F 区也于 2021 年8 月成立了由区党委副书记任组长的“双减”工作领导小组,并下设了作为执行机构的工作专班和各工作组(见图 3)。随后,F 区召开了首次“双减”工作推进会,并宣布开展为期 3 个月的专项治理。除了将对口职能部门纳入专项工作组,以提升治理效率、强化联合执法,为了进一步延伸监管触角,F 区还构建了深入基层的信息搜寻机制:一是按照分学区包干的原则,将各中小学的领导班子纳入学区巡查小组,对学区内的机构进行推门即进的突击检查;二是基于属地负责制,构建四级网格化检查机制,即在街镇网格化管理平台增设教培监管模块,并实行“街镇包社区、社区包网格、网格包楼栋”的包保责任制,由街道、社区人员通过地毯式摸排收集信息,并将结果整合上报,进而由“无照整治组”依据信息开展精准执法;三是聘请社会人士担任“双减”监督员,并开通多种渠道的“双减”线索举报平台。在此次校外培训“点题整治”中,F 区可谓竭尽全力。在审批登记上,F 区在召集机构参加“营改非”工作推进会,向其说明政策要求和转登流程的同时,还主动推出“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释35 图 3 F 区校外培训监管工作机制培训项目分类鉴定和机构“营改非”同审联批等创新机制,以高效推进机构压减工作;在无证查处方面,F 区前后共出动 900 余人次,深入主次干道、背街里巷开展全面摸排,发现并查处证照不齐的培训机构 37 家,并对其中部分机构处以违法所得两倍的罚款,另勒令 3 家在暑假开展学科培训的持证机构退停业整顿。在广告治理方面,由多个部门组成的广告整治组联同各街道(镇)的执法人员,深入 F 区的重点区域和主要路段,拆除户外广告和门头招牌 115 处,另拆除居民小区内培训广告 42 处;此外,在收费规范和预收费风险管控上,对于“营改非”或“学改非”的培训机构,教育局也严格按照政策要求,敦促其在指定银行开通预收费监管账户,并足额存入风险储备金。同时,机构也被要求使用统一制定的中小学生校外培训服务合同,学科类的培训价格还要根据政府指导价做出调整。对于为何采取高标准监管措施,教育局的工作人员也从自上而下的任务压力与上级督查的信息模糊两方面做出了解释:(对于“双减”)各级领导都很重视,社会也比较关注。说实话,我们也不好把握(上级督查的)这个度在哪里。像培训广告,大多数的内容和位置都是不符合要求的。如果上边下来检查,内街小路都有可能去看,所以现阶段肯定是要抓严抓实。(EB03-20210926)面对“双减”政策的监管信号和监管部门的从严治理,F 区有 5 家持证机构选择参照“双减”要求,开展整改活动,并向“营改非”同审联批窗口递交了转登申请,另有12 家机构转型为艺术类、体育类或实践类培训,并申请了新的办学许可证与营业执照,剩余机构则选择了关张。同时,无证机构有了被查处者的前车之鉴,也不敢贸然根据访谈对象类型和日期进行匿名处理,EB 表示教育局工作人员、TI 表示校外培训机构工作人员、TC表示中小学教师,字母后的两位数字为受访者序号,后续数字则为访谈日期。36 公共管理评论 2023 年第 2 期开展违规培训,绝大多数选择了暂停办学活动,甚至还主动拆除店面招牌并退还学费。一时之间,F 区的学科类培训市场也呈现出“难得的沉寂”。3.第二次专项整治:“试探性违规”与“选择性容忍”随着“点题整治”的结束,“双减”之后 F 区的首次运动式监管也正式“鸣金收兵”。沉寂了一段时间的教培机构并不甘于就此放弃学科培训这块“蛋糕”。同时,对于“营改非”或“学改非”的培训机构而言,如要严格遵照“双减”政策的合规要求,无疑要付出不少直接和间接成本。例如,就培训行为来说,由于非学科类的经营赛道本就拥挤,加之选择“学改非”的机构大多不拥有非学科类的生源基础,且在师资力量和培训项目上也不具优势,因而仅靠非学科类,这些机构的生存空间相当有限。访谈中,F 区一家颇有名气的老牌补习机构的负责人还谈及了落实政府指导价的“沉重代价”:要真按政府的指导价来,学科类一课时(每生)收三四十块,结合我们的开班量,那扣除人工、房租和水电等各方面的成本,我们也很难维持。(TI04-20211228)另外,一家“学改非”持证机构的培训教师则谈及“不超范围经营”的难处,并强调了底线合规策略的必要性:如果只做书法、编程、美术这些,一个是市场本身太饱和,客户黏性也不够。另一个这对我们来说是另起炉灶,没优势可言,所以只要把形式上的东西给办规矩了,学科类私底下肯定还要继续做的。(TI08-20211016)出于控制成本的考量,F 区转型后的持证机构也结合对首次专项整治的观察,开始试探性地违反部分的监管事项。首先,在审批登记上,考虑到高昂成本,部分机构仅在表面上对办学场所小修小补,而未全面开展合规改造,个别机构甚至还保留着用易燃材料制成的教室隔墙。其次,在培训行为上,不少非学科类持证机构一边提供非学科类项目,一边在注册地点外租用城中村公寓等隐蔽场所,暗中开展学科类培训,更有甚者则直接借着“硬笔书法”的名头上作文课,借着“思维训练”的名头上数学课。当然,这些机构还精心准备了一套符合要求的教学计划、学员名单,以应对各级督导检查。再次,在收费管理方面,转型后的学科类机构也开始采用阴阳价目表,一套是应对检查用的政府指导价,一套则是远超指导价的真实价目表。同时,出于避责考虑,多数持证机构并未采用标准化合同,也未保留收费票据和支付信息。从次,在预收费监管方面,部分持证机构不仅未严格遵守“增设一个教学点增资 20万”的规定,还试探性地从监管账户中多次、小额支取风险储备金。最后,在广告宣传上,一些持证机构虽不再通过实物广告、微信公众号等渠道招揽生源,却把微信群和朋友圈当作培训宣传的法外之地。无证机构的“试探性违规”更多体现为隐蔽形式的选择:首先,部分无证机构又“试探性违规-选择性容忍”:对运动式监管失灵的组织学解释37 开始借着惯用伎俩“重出江湖”,仅持有在工商注册的营业执照,便直接招生办学,继续开展学科类培训。其次,部分更为警觉的无证机构则全面提升了运营隐蔽性,开展彻头彻尾的地下运营。例如,在招生渠道上,更多通过以熟带生的方式拓展生源;在办学地点上,也从此前的居民楼或办公楼转至城中村公寓,同时,提供更多的一对一培训;在包装宣传上,则是绞尽脑汁地以“游学研学”“高端家政”之名掩盖“培训”之实;在检查应对上,不仅机构安排了专人看门,家长也会在培训期间帮忙放哨。2022 年 1 月,教育部发文要求地方在寒假期间做出系统部署,开展严密巡查,并落实严处重罚。对此,F 区也再次发起了为期一个半月的校外培训机构违规行为专项整治行动。但在此次整治中,面对教培机构各显神通的“试探性违规”,F 区监管部门既未有错必纠,也没置若罔闻,而是基于此前“点题整治”时上级督查的力度和形式,采取了“选择性容忍”的治理策略。第一,考虑到场所条件极易查验且触及安全底线,监管部门对仍未改造合格的持证机构全部临时查封,消防部门还对其中两家处以高额罚款。第二,对于学科类持证机构的超前、超纲培训和非学科类机构的超范围、易地经营,监管部门并未深究,这是由于此前省、市督导组对该类机构进行现场抽查时,多数时间只能通过查阅证照和培训资料的方式,而无法持续追踪培训机构的教学行为。第三,在收费管理方面,市监部门并未对培训机构采用两套价码的违规行为加以惩处,但考虑到上级在督查中时会要求出示已签订的培训合同和收费票据,以核实标准化合同的推行情况,监管部门对未采用标准合同和未留存相关票据的机构均进行了行政约谈,并对个别机构处以罚款。第四,在预收费风险监管方面,根据此前被抽查区县的经验,上级教育和金融部门会严格核对预收费监管账户的余额与流水,因此,对于机构违规抽取风险储备金的现象,监管部门的态度颇为严厉,F 区对账户余额不达标的机构全部进行了约谈,并勒令其做出书面检讨,限期补足余款。第五,在广告治理方面,由于督查人员在 F 区暗访时尝试通过街边广告顺藤摸瓜地挖出“黑班黑校”,并化身家长向机构微信进行咨询,因此,广告治理组不仅深入大街小巷,还潜入机构组建的学员微信群,对违规广告进行截图取证,并要求机构删除广告、解散群聊。对于无证无照机构,监管部门也采取了“选择性容忍”。一方面,对有照无证便直接开办学科类培训的,监管部门在网格摸排和部门联动的基础上,对其采取露头就打的零容忍执法,这是由于该类机构在经营范围上与“教育”“培训”擦边,且其多数位处主次干道,在上级的明察暗访中极为显眼;另一方面,尽管 F 区教育局对于隐形变异的无证机构的违规信息也心知肚明,但鉴于其隐蔽性极高、流动性极强,即便上级督查组收到线索风声,该类机构通常也能凭借其规模较小、形式灵活的特点,迅速闪转腾挪,使得上级调查取证难度极高。因此,该类机构只要未被举报,监管部门便会对其采取相对宽松的监管态度。显而易见,在第二次专项整治中,尽管监管部门对机构运营情况了如指掌,却不再高标准地开展治理,而是采取“选择性容忍”的态度。对此,F 区教育局的教育股38 公共管理评论 2023 年第 2 期主任也从任务膨胀和资源约束之间冲突的角度,解释了监管部门为何会通过“选择性容忍”来减轻负担:像我基本一整天也没怎么离开过办公室。但每次一有整治,我们就得从人秘股、招生办借人,但其他股室也有自己的业务,像近期教师职称评审、小升初摇号就够忙了。所以说“双减”之后任务增加,但人手、经费还是捉襟见肘,我们也得有所选择。(EB02-20220818)4.第三次专项整治:“默契达成”与“暗流涌动”2022 年 2 月,第二次专项治理随着寒假结束而告一段落。在摸清监管部门的“选择性容忍”策略后,F 区的持证机构也迅速调整了应对策略,开始了新一轮的试探。第一,在场所条件上,持证机构认识到这是不可碰触的底线,因而也全面对标合规要求,投入更多资源对建筑安全和消防隐患进行“拉清单”整改,个别机构还花费重金更换场所、易地办学。第二,在培训行为上,学科类机构继续超前、超纲培训,非学科类机构则依然有所遮掩地开展学科类培训。第三,在培训时间上,由于尝到了在注册地点外办学未被查处的甜头,部分持证机构也不再遵守开班时间的禁令,在隐蔽地点肆无忌惮地超时培训。第四,就收费监管而言,持证机构从第二次专项治理中监管部门只抓未使用标准合同却不管阴阳价目表的治理策略中明白了只要做好迎检材料的充分准备,并保证所签合同、阴阳票据和学员名单能够相互对应,便可上演一出阳奉阴违的违规戏码。因此,持证机构也开始批量炮制培训合同,并继续违规收费。第五,在预收费风险监管上,吃到苦头的持证机构都足额存入了风险储备金,并不再私下抽取。第六,由于感受到监管部门对培训广告不留死角的整改决心,教培机构也不再发布学科类广告,仅在公众号中保留非学科类宣传信息。此外,无证机构也清楚认识到,打擦边球的老路不再可行,高度的隐形变异或能蒙混过关。因此,在寒假期间被监管部门从严打击的部分有照无证培训机构也开始走向高度隐蔽化。例如,上文提到的“ZX 培训”便重新注册了经营范围为出版物零售的营业执照,进而以书店形式重新面市,并在该店的四楼隐蔽地开展学科培训。另外,一家名为“XCY 教育”的培训机构转型为共享自习室,其为自习座位配备了智能学习机,并提供多样化的包月套餐,其中的部分套餐还为学生配备了学习机指导师,但实则是提供学科类培训。针对上述隐形变异的培训乱象,教育部也于 2022 年暑假统一部署了校外培训“监管护苗”专项行动,要求地方围绕“双减”政策要求开展全面摸排,严厉打击隐形变异的违规现象。对此,F 区也宣布开展为期两个月的专项治理。然而,在此