威尔逊-的行政学理论-文档资料.ppt

1威尔逊的生平与著述1234威尔逊行政学理论的思想渊源及产生背景威尔逊行政学理论的主要内容威尔逊行政思想简评234u思想渊源思想渊源：受欧洲大陆主要是德国的行政研究思想影响。其中特别受到斯坦因斯坦因的影响。斯坦因对威尔逊产生影响的行政思想有两个方面：（1）在一定程度上对政治与行政的划分：l政治宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；行政：是国家主体的依据意志的活动；l宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。是对行政予以限度与秩序；行政的权力源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备。5（2）规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系l任务：了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识；l行政研究体系的三个部分：行政组织行政机关的发展、结构；行政行为其自身的独特规律；行政法规“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。6l源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动。7三、威尔逊行政学理论的主要内容2、目标和任务、目标和任务1、研究必要性、研究必要性3、行政实质、行政实质6、行政监督思想、行政监督思想4、研究渊源与研究方法、研究渊源与研究方法5、人事行政思想、人事行政思想行政思想8A分析行政学没有进行专门学科研究的原因 自由竞争时期（1780-1860第一次现代化浪潮），人们关注的焦点是政府结构，政府职能很简单（保证社会的安全与秩序），容易执行和操作，没有研究行政管理的需求。B B 行政学研究的必要性 政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果。私人垄断时期（19世纪下半叶至20世纪初的第二次现代化浪潮），经济社会快速发展，社会公共事务增多，政府职能扩大，行政管理变的日益复杂、困难，迫切需要科学理论的指导。根本原因：社会发展需要根本原因：社会发展需要根本原因：社会发展需要根本原因：社会发展需要910u威尔逊将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方式和适用范围。u主要从三个方面阐述：（1 1）行政管理是什么？）行政管理是什么？行政管理是行动中的政府、是政府的执行、政府的操作。“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。11（2 2）行政管理与政治的关系行政管理与政治的关系：A.A.行政不同于政治行政不同于政治：“行政是置身于政治所特有的范围之外的。虽然行政管理的任务由政治加以确定，行政管理的问题并不属于政治问题。政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。B.B.行政与政治密切相关：行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关；行政科学是政治科学的最新成果。结论：结论：结论：结论：政治与行政既有联系，又有区别。二者是普遍政治与行政既有联系，又有区别。二者是普遍政治与行政既有联系，又有区别。二者是普遍政治与行政既有联系，又有区别。二者是普遍与特殊、决策与执行的关系。与特殊、决策与执行的关系。与特殊、决策与执行的关系。与特殊、决策与执行的关系。12（3 3）行政与宪政制度的关系）行政与宪政制度的关系二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。a.a.行政在本质上不同于宪政制度行政在本质上不同于宪政制度；行政是对法律的执行而不是法律本身：“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为”。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；b.b.宪政与行政职能之间并不完全是宪政与行政职能之间并不完全是“意志意志”与相应的与相应的“行动行动”之间的区别之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。13历史渊源l（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。l（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；l（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。14151 1、提出好的文官制度的建立是行政研究的目的、提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一。之一。2 2、对官员素质的重视，威尔逊特别强调政府官、对官员素质的重视，威尔逊特别强调政府官员应该具有良好的态度。员应该具有良好的态度。3 3、提高政府官员的工作质量的建议，在他看来，、提高政府官员的工作质量的建议，在他看来，高薪、优厚的福利待遇和良好的职业发展是提高高薪、优厚的福利待遇和良好的职业发展是提高官员工作质量的重要途径。官员工作质量的重要途径。16u主要是通过他对公共舆论与行政管理之间关系所进行的分析而得到阐述的。“公共舆论将起权威性评判家的作用。公共舆论将起权威性评判家的作用。”“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有行政管理必须在一切方面都对公众舆论有 敏敏锐的反应锐的反应”。行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径。监督控制作用提供最佳途径。17p关于行政体制（政府间关系）的思想；p主张建立完善的公共行政机构；要给予地方政府机构以新的生命；要组建地方分权制度；p关于行政伦理的思想：他明确地提出了行政官员应该以良好的态度为人民服务，认为“严格说来统治者只不过是被统治者的仆人而已”等观点。18（一）威尔逊理论的价值（一）威尔逊理论的价值 1 1、威尔逊提出的政治与行政二分法，使公共行政管理学、威尔逊提出的政治与行政二分法，使公共行政管理学脱离政治学，成为一门独立的学科。脱离政治学，成为一门独立的学科。2 2、比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行、比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性；较为准确地揭示了行政学研究的政科学的必要性和重要性；较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；3 3、对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行、对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述；政学研究的具体内容作了阐述；4 4、对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独、对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独到见解。到见解。其思想中的某些观点至今仍不失精辟，对当今仍有其思想中的某些观点至今仍不失精辟，对当今仍有启示和借鉴作用（如：拿来主义与本地化，扬长避短等）。启示和借鉴作用（如：拿来主义与本地化，扬长避短等）。19（二）威尔逊理论的局限（二）威尔逊理论的局限A.A.对政治学和行政学的划分依然不是很清晰，而且没对政治学和行政学的划分依然不是很清晰，而且没有进一步提出政治与行政二者之间到底有哪种关系有进一步提出政治与行政二者之间到底有哪种关系和行政的研究是否能成为一门类似于自然科学的学和行政的研究是否能成为一门类似于自然科学的学科。科。B.B.没有深入到行政学领域研究专门的问题。如他在人没有深入到行政学领域研究专门的问题。如他在人事行政和行政监督方面的观点还只是揭示了初步的事行政和行政监督方面的观点还只是揭示了初步的原则，缺乏深入分析。原则，缺乏深入分析。20211234古德诺的生平及著述古德诺的生平及著述行政思想的思想渊源和社会背景行政思想的思想渊源和社会背景古德诺的政治思想概要古德诺的政治思想概要古德诺行政思想简评古德诺行政思想简评22生平及著述生平及著述弗兰克J.古德诺(18591939）l美国著名的政治学家、行政学家和法学家，美国政治学会的主要创建人。l在美国阿默斯特学院获得文学学士（1879）和文学硕士学位（1887），在哥伦比亚大学获得法学学士学位（1882）l主要经历：18831914：哥伦比亚大学任教 19141929：霍普金斯大学校长1900：起草了纽约市宪章19111912：W.H.塔夫脱总统的节约与效率委员会委员。1913 年：北京任中国政府的法律顾问，为袁世凯的复辟制造舆论。23主要著作主要著作24在该书中，古德诺系统而详尽的阐述了其政治行政二分的思想理论。古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响政学研究产生了深远的影响25二、行政思想的理论渊源和历史背景二、行政思想的理论渊源和历史背景262、政治对行政的适度控制、政治对行政的适度控制1、进一步阐释进一步阐释政治与行政政治与行政4、法外调节法外调节（政党）（政党）6、其他、其他3、行政的适度集权、行政的适度集权5、政府体制的改革政府体制的改革行政思想二、古德诺的主要行政思想二、古德诺的主要行政思想27（一）一）对政治一行政二分法的进一步阐释对政治一行政二分法的进一步阐释强调的主线：政治与行政必须以某种方式取得协调提出所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政提出所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：府功能：“政治政治”国家意志的表达，也即政策的决定；国家意志的表达，也即政策的决定；“行政行政”国家意志的执行，也是政策的执行。国家意志的执行，也是政策的执行。28（一）一）对政治一行政二分法的进一步阐释对政治一行政二分法的进一步阐释第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。而且这两种功能之间必须取得某种协调。29 对政治与行政协调途径的探讨对政治与行政协调途径的探讨 古德诺表现出的真正兴趣，主要不是古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治政治”与与“行政行政”的分离，而是它们二者的的分离，而是它们二者的协调协调。他认为，他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这也就是他在也就是他在政治与行政政治与行政一书中所反复强调的主一书中所反复强调的主线。古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，线。古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。着重探讨了如何取得这种协调30（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制：他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。古古德德诺诺的的第第二二个个基基本本观观点点：为为取取得得政政治治与与行行政政之之间间的的协协调调，政政治治必必须须对对行行政政拥拥有有某某种种“适适度度”的的控控制制，即即控控制制行行政政功功能能中中之之狭狭义义的的执执行行性性机机构构通通过过控控制制这这种种机机构构的的高高层层高高官官即即可（政治性任命官员）。可（政治性任命官员）。（二）协调道路一：政治对行政的适度控制（二）协调道路一：政治对行政的适度控制31（三）协调道路二：行政的适度集权化（三）协调道路二：行政的适度集权化u分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。要改变这种状况，便只有通过行政权的集中这个惟一的途径。u中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。古德诺的第三个基本观点：为取得行政的效率古德诺的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。以及保证民主，行政集权都是必要的。32u美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础（美国美国宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性）u提问：美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，提问：美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？它们依靠的是什么呢？u正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。重要的。33u古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。古德诺的第五个基本观点：美国政府体制改革古德诺的第五个基本观点：美国政府体制改革的方向在于：将政党制度纳入法制化轨道，使的方向在于：将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。同时，美国应更多地采以使其更加负起责任。同时，美国应更多地采用公民投票之方法。用公民投票之方法。3435l 古德诺的主要政治思想古德诺的主要政治思想（1）对政治一行政二分法的进一步阐释 （2）政治对行政的适度控制 （3）行政的适度集权 （4）法外调节 （5）政府体制的改革l 古德诺政治思想的思想评述古德诺政治思想的思想评述 36相同点(1)两人都认为任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具有共同规律可循。(2)行政与政治相关联，但又不同于政治活动，行政应部分受控于政治，但政治与行政又不同。(3)尽管政治与行政功能分化非常明显，但将其严格区分是非常困难的。(4)都主张加强行政集权来建立高效率政府。37不同点：(1)两人对行政范畴的定义不同。古德诺从相对主义来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，还包括司法。威尔逊对行政范围的定义则相对狭窄一些。(2)威尔逊相当注重对行政研究方法、行政执行以及如何通过改善政府管理来提高效率的论证。古德诺则十分注重对政治与行政的关系的协调，注重研究行政如何避免受政治的过度控制。(3)威尔逊认为，民主和效率是相矛盾的，是行政学成为一个学科的原因之一。古德诺认为民主和效率可以统一。381 1、我国的政治与行政要良性互动，相互贯通、我国的政治与行政要良性互动，相互贯通 ，和谐并进，和谐并进 。在我国实行。在我国实行中国共产党领导下的多党合作制这一国情之下，这样的政治特征决定了我中国共产党领导下的多党合作制这一国情之下，这样的政治特征决定了我国政治与其他领域的关系，也说明了政治在无形之中控制着行政，从而使国政治与其他领域的关系，也说明了政治在无形之中控制着行政，从而使政策能够顺利贯彻下去，在一定程度上保持了中央对地方的控制。古德诺政策能够顺利贯彻下去，在一定程度上保持了中央对地方的控制。古德诺的政治与行政的二分就是强调政治与行政要相互协调。的政治与行政的二分就是强调政治与行政要相互协调。2 2、要大力发展现代公务员制度、要大力发展现代公务员制度 ，有效发挥政府行政的功能，提高政府效，有效发挥政府行政的功能，提高政府效率。从政治与行政二分的产生背景以及之后的发展来看率。从政治与行政二分的产生背景以及之后的发展来看,文官制度的确立，文官制度的确立，有力地推动了行政的发展，即现代公务员制度的确立才使行政真正独立成有力地推动了行政的发展，即现代公务员制度的确立才使行政真正独立成为一个为一个“技术性技术性”的领域，行政学也独立成为一门科学。的领域，行政学也独立成为一门科学。39谢谢谢谢40