“林长制”背景下林业行政执法的实践展开与制度完善——以湖南省为例.pdf

(湖南师范大学 法学院，长沙 410081)摘要:林长制是实现林草资源保护和管理的重要制度创新。2021 年 6 月，湖南省人民政府、湖南省委审议通过关于全面推行林长制的实施意见，逐步建立起林长制体制机制。在林长制背景下，湖南省林业法制建设和行政执法建设成效显著，同时也存在一些问题。未来，需要从理顺体制机制、充实执法力量、加大投入保障等方面，推动林业行政执法制度的完善。关键词:林长制；林业行政执法；林业治理中图分类号:D922.63 文献标志码:A 文章编号：1674-263X(2023)04-0126-04Abstract:The Forest Chief System is an important institutional innovation for the protection and management of forest and grassland resources.In June 2021,the Peoples Government of Hunan Province and the Hunan Provincial Party Committee deliberated and passed the Implementation Opinions on the Comprehensive Implementation of the Forest Chief System,gradually establishing the forest chief system.Under the background of the Forest Chief System,Hunan has made significant achievements in forestry legislation and administrative law enforcement,while also facing some challenges.In the future,it is necessary to promote the improvement of the forestry administrative law enforcement system by streamlining institutional mechanisms,strengthening law enforcement capacity,and increasing investment guarantees.Key words:Forest Chief System;forestry administrative law enforcement;forestry governancePractice and institutional improvement of forestry administrative law enforcement under the background of Forest Chief System A case study of Hunan provinceQIN Zihan(College of Law,Hunan Normal University,Changsha 410081,China)林长制是明确党政领导干部保护发展林草资源目标责任的长效机制1。2020 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于全面推行林长制的意见，要求在全国全面推行林长制。湖南省贯彻落实党中央、国务院的部署，发布了湖南省关于全面推行林长制的实施意见。2021 年 8 月，湖南省林长办制定了总林长令制度等七项配套制度，初步搭建了湖南省林长制制度框架。目前，湖南省五级林长组织体系已全面建立，林长制工作体系基本完善，“一长四员”的林草资源源头管护体系基本建立1，为推进生态强省和美丽湖南建设提供了机制保障。1林长制背景下湖南省林业行政执法 现状近年来，湖南省全面推进林业系统依法行政，执法队伍建设得到加强，执法人员素质切实提升，各项执法制度有效落实，执法权力运行逐步规范。收稿日期：2023-03-28 基金项目：湖南省大学生创新创业训练计划项目（S2022 10542130）。作者简介：秦子涵，研究方向为环境与资源保护法学。秦子涵Vol.36 No.4Jul.,2023第 36 卷 第 4 期2023 年 7 月黑 龙 江 环 境 通 报HEI LONG JIANG ENVIRONMENTAL JOURNAL“林长制”背景下林业行政执法的实践展开与制度完善以湖南省为例127第 4 期1.1 湖南省林业行政机构设置情况林长制实行后，湖南省林业和草原主管部门机构的设置呈现出的基本情况如下：省林业局是省级人民政府直属单位，由省自然资源厅直接领导和监管。14 个市州和 89 个县（市）、区分别设立独立的林业局，24 个县（市）、区与自然资源主管部门合并组建为自然资源局，还有 10 个县市区与农业农村主管部门合并成立农业农村局。执法机构也进行了相应调整，具体情况如下：省级层面，林业行政执法由各有关业务处室办理。市级层面，长沙市、湘潭市、常德市、邵阳市 4 个市州成立了统一的林业行政执法机构。其他 10 个市州未设立统一执法机构。县级层面，67 个县市区单独成立了林业行政执法机构，如平江县林业局设立平江县林业执法大队。8 个县市区依托自然资源执法机构进行林业行政执法，如嘉禾县自然资源局成立县林业综合行政执法大队等。长沙县、耒阳市分别依托长沙县行政执法局、耒阳市综合行政执法局2 个县级政府综合执法机构进行林业行政执法。7 个县市区依托其他专门执法机构进行林业行政执法。其他 39 个县市区未设立统一执法机构。1.2 湖南省林业行政执法办理情况在林长制有效实施的背景下，湖南省林业行政执法建设成效显著，有效提升了林业行政执法能力，极大地促进了湖南省林业草原资源的保护和发展。2020 年，全省共发现林业行政案件 4112 起，同比减少 8.74%；查处林业行政案件 3804 起，查处率 92.51%。全年累计受理行政许可申请 7190 件，办结 7187 件，办结率为 99.96%。在全省开展了圃地苗木质量和种苗行政执法检查，抽查油茶育苗单位97个，两年生油茶苗木共224个样方、80个苗批3。2021 年全省共发现林业行政案件 4318 起，查处 3970 起，结案率达到 91.94%4。全省林业行政案件总量较上年同期有所上升，案件总量增加206起，案发数量总体上升 5.01%。这主要得益于执法力度的加强，湖南省开展了“森林督查”和打击毁林专项行动，全面清查涉林违法违规行为，重点排查整治，全力推进问题整改。1.3 湖南省林业行政执法制度建设情况湖南省林业行政执法机关落实“三项制度”，努力实现执法信息公开透明、执法全过程记载、重大执法决定法制审核5。一是推进执法信息公开。在门户网站上设立专栏进行公示，公示内容包括执法人员的基本情况，行政处罚、行政许可事项清单和服务指南，举报投诉方式和处理结果等。行政执法人员在执法活动中，必须亮明身份，出示证件，告知违法内容。行政执法决定作出后，要将行政决定、实施的行政许可项目等信息通过门户网站向社会公开。二是推行执法全过程记录。对执法过程进行文书记录，必须充分阐明证据采信、依据选择、决定裁量的理由，对直接关系到人身健康、重大财产权益的现场执法进行音像记录，执法全过程记录归档保存。三是实行重大执法决定法制审核。对主体、权限、程序、执法活动所涉及的事实、依据、法律文书等内容进行审查，定期反馈执法工作中存在的法律风险和薄弱环节，预防和减少违法执法、滥用职权、违法决定等现象。2林长制背景下林业行政执法存在的 问题林长制推行时间不长，各级林长的工作还需要依托既有的林业监督管理体系展开。因此，有必要在林长制背景下对当前林业行政执法存在的痛点、难点、堵点进行审视。2.1 行政执法体制机制存在的问题首先，涉林执法内部单位众多。除了林业综合执法机构外，还有森防站、野保股、种苗站、资源林政、基层林业站、木材检查站、木材巡查大队、木材稽查大队等机构从事执法工作，是典型的多头执法。这些部门不存在行政上下级隶属关系，职权交叉重叠，重复执法、推诿执法现象时有发生，影响林业行政执法的公信力。其次，综合执法机制有待健全。中央明确要求推进基层综合行政执法改革，统筹基层执法权和资源力量，组建综合行政执法队伍，实行一支队伍管执法。实践中存在两种模式：一种是整合现有的森林资源执法力量，组建林业综合执法队伍，例如，一些地方设立了林业行政执法大队；另一种是将自然资源、农业农村、环境保护、林业保护等执法事项全部归并，成立基层综合行政执法队伍。第一种模式有时候存在简单和机械整合的现象。例如，一些地方的林业行政执法大队仅将部分执法机构统一起来，集中行使的执法权有限，大部分执法工作还是由原执法机构实施，没有真正实现综合执法。第二种模式则可能淡化林业行政执法，放松林业执法力度。最后，对外联动层面协调不足，严重影响林业行政执法效果。我国林草管理事项涉及多个部门，各部门职责难以厘清。公安机关依法查处破坏森林秦子涵：“林长制”背景下林业行政执法的实践展开与制度完善128第 36 卷草原资源的治安刑事案件等工作，但是在行政案件与刑事案件界定、移交程序等方面难以有效衔接。林业和草原主管部门负责自然保护地的监督管理，但自然保护地内部分违法行为又纳入生态环境部门综合执法清单，自然保护地内林业行政执法权限不明。2.2 行政执法实施过程存在的问题首先，执法力度有所减弱。森林公安派出所、森林消防专业队伍、乡镇林业工作管理站、木材检查站相继离开林业部门，林业执法形势严峻6。森林公安转隶前，形成了以森林公安为主的林业综合行政队伍，森林公安转隶地方公安后，林业部门执法权限遭受很大的削弱。一是缺少必要的合法的强制手段，林业部门行政执法遇到阻碍，特别是一些比较重大、棘手及群体性的林业行政违法案件，案件的调查效果和执行力度受到影响。二是林业执法机关失去了刑事立案资格，不能及时进行侦查、取证和控制嫌疑人，对涉林犯罪的震慑作用不强7。其次，执法手段单一。一是林业行政执法缺乏预防性措施。现有的执法手段基本上是通过事后追责与惩罚对森林破坏进行补救，对环境造成的损害难以恢复，不符合成本效益原则，还容易引起执法过程中的对立和冲突。二是林业执法缺乏激励性手段。企业、公民参与林业保护意愿低，激励性手段意味着林业行政执法不是局限于“控制”与“惩罚”，而是引导企业和公民向循环、可持续发展转型，主动选择符合生态效益的生产方式。最后，执法监督有待加强。由于历史的原因，一些林业行政主管部门没有设立专门的法制审核机构，执法监督职能和行政处罚职能不能分离；有的执法单位比法制审核机构级别高；部分法制审核机构缺少足额专业的法治审核人员，不能专职专用8，法治机构无法对执法单位进行有效监督。2.3 行政执法投入保障存在的问题第一，林业执法经费不足。一些地方必要的办案经费难以保障。由于林业执法案件专业性较强，需要通过第三方机构进行技术鉴定和价值认定，但这一类费用在财政资金支出中没有明确的经费保障。办案人员的交通费用、误餐费用、意外保险费用等支出也不足9。第二，执法队伍力量薄弱。林业执法人员水平参差不齐，部分执法人员没有系统接受过法律专业知识教育，办案时出现法律适用不当、权限行使不当、行政处罚不合理等问题。同时，执法人员年龄结构偏老化，信息化办案基础差，现在谈话笔录、法律文书等全部要求电脑在线办理，一旦上传成功就无法修改，对办案人员的要求更高10。3林长制背景下林业行政执法的完善 建议未来，需要从健全林业行政执法体制机制、依法全面履行林业部门职能、提升林业执法投入保障水平等方面不断努力，进一步提升林业行政执法质量。3.1 健全林业行政执法体制机制第一，整合实现林业综合执法。整合现有的资源林政、林业执法队、木材检查站、木材巡查队、林业站等机构及执法人员，在市县推行“局队合一”的管理体制，构建职责边界清晰、权责统一、协调高效的林业行政执法体制机制。第二，探索部门沟通协作机制。由林长办整合各部门权责，进一步明晰权责边界和权力运行流程，使各机构的职责以及执法目标得以明确。在难以实现对所有部门的职责边界都进行清晰界定时，建立职责分工模糊的情况下的跨部门协同治理11。对于涉及多个单位的事项，由林长办明确主办单位和协作单位。3.2 依法全面履行林业部门职能首先，建立“林长+警长”联动机制。全面建立省、市、县（区）、乡四级森林警长制，由各级公安局局长担任辖区的林区警长，行使行政处罚权12。开展联合执法行动，进一步强化联动机制，建立信息交流、线索移送、协作调查取证、案件查办、联合督导检查等工作机制。其次，不断丰富林业执法手段。一是发挥预防性措施在林业行政执法中的作用。在坚持严格执法的同时，积极采取指导、教育等柔性执法方式，通过提升法治意识，消除潜在的森林违法可能13。二是行政执法激励性规制和约束性规制并举。约束性规制下通过加强执法力度，对主体违法行为进行制度约束，激励性规制下通过对积极参与林业治理的主体给予优惠政策，最大程度上降低守法的成本预期，提升林业保护的积极性。最后，建立有效的监督机制。规范法制审核机构，充分落实内部监督，在湖南省各级林业行政主管部门建立法制审核机构，重新界定法制审核机构级别，对重大行政执法决定的合法性、适当性进行审核。按照有关规定，配备与法制审核任务相适应的人员力量14。3.3 提升林业执法投入保障水平首先，加强执法保障能力建设。积极统筹各类黑 龙 江 环 境 通 报129第 4 期涉林专项资金，根据林业行政执法财政预算的需要，统筹使用好财政性资金，加大林业行政执法投入。根据实践中的需要，将执法技术装备配备、执法机构基础设施、执法办案工作资金需求报同级人民政府足额列入财政预算。其次，严格执法资格准入管理。注重源头治理，在选拔中具体规定执法人员的学历层次和法律素养要求。执法人员需要熟悉法律专业知识和物种鉴别、林地性质划分等技术性知识，在实践中发现涉林案件违法规律，积累办案经验。最后，建立执法培训长效机制。提高林业行政案件执法人员熟练运用软件的能力，满足大数据时代办理林业行政案件需要具备的信息化能力。积极聘请专家开展线上系统性授课，对执法人员法律文书制作、证据搜集和认定、法律基础知识掌握、法律法规解读等能力进行系统培训。参考文献：1国家林业和草原局.如何以“林长制”促进“林长治”？专访国家林草局党组书记、局长关志鸥EB/OL.http:/ 湖 南 省 林 业 局.2021 年 度 湖 南 省 林 长 制 工 作 考核结果公布 EB/OL.http:/ 2020 年度林业行政执法情 况 EB/OL.http:/ 2021 年度法治政府建设情况的报告 EB/OL.http:/ Z.2019-07-03.6湖南省林业局.李剑军：关于做深做实林长制工作的 建 议 EB/OL.http:/ EB/OL.http:/ 2020 年度林业行政执法情 况 EB/OL.http:/ EB/OL.https:/ EB/OL.http:/ 颜海娜，刘泽森.从“九龙治水”到“一龙治水”?水环境跨部门协同治理的审视与反思 J.吉首大学学报(社会科学版)，2022，43(1):43-56.12国家林业和草原局.国家林业和草原局关于贯彻实施新修订森林法的通知 Z.2020-02-20.13周孜予;海梓晗.全面停伐背景下完善林业行政执法的路径分析 J.东北林业大学学报，2017，(8):105-109.14湖南省人民政府办公厅.关于印发湖南省行政执法公示办法湖南省行政执法全过程记录办法湖南省重大行政执法决定法制审核办法的通知Z.2019-10-14.秦子涵：“林长制”背景下林业行政执法的实践展开与制度完善