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俄罗斯土地开发整理管理研究

    在论述俄罗斯现阶段的土地整理时,不能割断其与前苏联土地整理工作的延续性,因此有必要首先介绍一下前苏联的土地整理工作.
1 前苏联的土地整理简述
    前苏联国土面积2240万平方公里,约占世界总面积的1/6;农用地6亿公顷,占国土面积的27.3%;而人均耕地0.86公顷,相当于世界人均耕地0.36公顷的2.4倍;牧草地比世界人均水平0.76公顷多85%。水资源也极为丰富。尽管这样，前苏联对其土地的利用与保护仍十分重视。他们认为，耕地是一种生产能力最高的土地，且是不可移动的固定资源。因此，他们利用了各种手段来保护耕地并提高其利用率，其中主要的措施之一就是土地整理。根据1990年颁布的《苏联和各加盟共和国土地基本法》第50条规定：土地整理是为了实施土地法令，人民代表苏维埃关于组织土地利用与保护的决议，创造良好的生态环境和改善自然景观的措施体系。
    前苏联的土地整理具有明显的技术延续性，发展至今已经成为非常完整和系统的土地整理体系。从17世纪最初的土地整理开始，各个时期的土地整理都有其特点。在1789年，为了适应当时的土地整理工作需求，建立了世界上最早的土地整理大学，即现在的俄罗斯国立莫斯科土地整理大学，培养了大量的土地整理人才。
    前苏联有计划地开展土地整理工作是与其经济建设紧密相连的。如本世纪２０年代的全俄电气化计划以及后来经济区划和区域规划、生产力布局东移等，都是全国大规模综合性的土地整理工作。在农业方面，农业自然资源的调查、农业区划、干旱地区农田防护林带的建设、大规模的引水工程、战后伏尔加河的综合治理、在草原上及草原地区开垦生荒地玫熟荒地、７０年代以来对非黑土地带的开发、８０年代提出的重新利用因泥炭和矿山开采而造成的废弃土地、改良土壤等都是前苏联土地整理工作的重要的布署。
    前苏联的土地整理是在中央计划经济的管理体制下，统一领导，按计划进行。参加的部门有农业部、土壤改良和水利部、国家计委、全苏科学院等。为保证土地整理工作的顺利进行，前苏联还制定了一系列法规、标准。如土地基本法、土地法典等都明确规定了土地整理的方法、程序和内容等。前苏联开展的土地整理工作为其带来巨大的经济效益，在许多方面可资我国借鉴，如自然资源的调查、选择重点地区进行土地开发和复垦等。
2 俄罗斯现阶段的土地整理
    (1) 俄罗斯土地资源概述
    据有关资源表明，俄罗斯联邦总面积170960万公顷，人口14800万，农用地22230万公顷（占总面积的13%），耕地只占13200万公顷（7.7%）， 天然畜牧用地8930万公顷 （占5.2%），工业，交通、通讯等各种用地1820万公顷（占1.1%），自然保护区、保健、娱乐、古迹用地占地2070万公顷（占1.2%），企业及其他组织用地87830万公顷（占用 51.4%），水资源1810万公顷（占1%），国家储备用地11780万公顷（占0.9%）。从上述数据可看出，俄罗斯是一个地多人少，土地资源十分丰富的国家。
    (2) 俄罗斯土地整理
    为了做好土地整理，俄罗斯政府制定了许多法规以保障其顺利进行，其中比较重要的是1993年7月15日颁布的《俄罗斯土地基本法》。这部基本法对俄罗斯土地整理的概念、任务、目的、内容、组织、程序等都作了明确的规定。土地整理是执行土地法令，政权代表机关组织利用和保护土地，建立良好的生态环境和改善自然景观的措施体系。土地整理的任务是组织合理利用和保护土地，维护已有景观，创造新景观。
l 土地整理的内容：
①制定全联邦和各地区资源利用及保护纲要，对土地利用情况进行预测，根据城市建设、生态的、经济的和地区的其他特点，制定土地整理方案；
②实地（现场）确定地区行政组织的界限；
③编制新组建单位的设计，为消除不合理的土地配置而调整现有的土地占有、土地使用范围的规划计划，决定建立土地边界，实地划拨地块和确定边界，依法核实和确认土地所有者、土地占有者、土地使用者和承租者的地权文件；
④编制企业内土地规划设计及与土地利用有关其他规划设计；
⑤编制土地复垦，防止土地水蚀、泥石流、滑坡、淹没、沼泽地、干旱、沉降、盐渍化，防止生产废弃物、化学及放射性物质污染，改善农用地，开垦荒地等工程设计；
⑥论证特殊自然保护区、自然禁区、休息、历史文化、保健等用地配置及其区域界线的修改方案；
⑦建立和更改城市、城镇和农村居民点界线；
⑧进行地形测量、制图、土壤农化、植被、历史文化和其他调查勘测工作。
    根据俄罗斯土地基本法第118条规定土地整理是根据政权代表机关（人民代表苏维埃）、执法机关的决定，俄联邦土地资源和土地管理委员会及地方机关的建议，或根据土地所有者、土地占有者、土地使用者和承租者的申请来进行的，并通过俄联邦成员共和国、边区、州、自治州、自治区、莫斯科市和圣彼得堡市等预算、地方预算和土地保护预算外资金和实施者的资金来实施、编制与土地配置、改善和保护预算外资金和实施者的资金来实施、编制与土地配置、改善和保护土地有关的土地整理设计，可以按土地所有者、土地占有者、土地使用者和承租者的要求，由其开发，通过土地管理组织来实施。
    土地整理设计在有关的土地所有者、土地占有者、土地使用者和承租者的参与下编制，并按规定的程序批准后铺设到现场（实地），用统一的标记标出宗地和田块的界线。
l      土地整理的文据编制
    俄罗斯土地整理的国家管理是由联邦、联邦主体、行政区、市的土地资源与土地管理委员会负责。
    土地整理文据的编制由俄罗斯联邦土地资源与土地管理委员会所属土地整理企业和组织以及依照法定程序取得资格的其他土地整理企业和个人负责进行。没有取得资格的企业和个人所完成的土地整理的设计勘测工作被认为是无效的。土地整理文据的编制人员对方案质量及所制定的措施的生态安全负责。
    进行土地整理时，参加人有：作为土地整理文据订户的个人、企业、机关、组织和其他法人；土地整理文据的编制人员；位于土地整理区的土地所有者和使用者；国家政权和管理组织，相应级别的土地资源与土地管理委员会和根据其职权参与土地整理的地方自治机构；与土地整理管理委员会和根据其职权参与土地整理的地方自治机构；与土地整理区相邻或在整理区中的土地所有者和使用者；没有土地，但土地整理涉及到他们利益的公民、公共和其他企业、机关、组织和其他法人。
    进行土地整理时，注意保护参加人的权益和所进行工作的公开性。向土地整理涉及到其利益的个人和法人及时通报土地整理工作的形式、内容和效果。当工作涉及到大部分居民利益时，则通过公众媒体广而告之。在编制、协调和审批土地整理文据时，充分考虑公众的意见。
    土地整理文据编制程序和技术条件，如何与有关的国家和社会组织活动的条例及土地资源与土地整理委员会制定的条例、细则、技术规程为依据。
    为了就土地整理的工作组织、进行、资金问题提出方案，协助解决整理过程中出现的问题，国家政权执行和地方自治机关，可建立共和国、边区、州、区、市、村的公众土地管理委员会。由土地资源与土地整理委员会工作人员担任领导，成员包括利益相关的各级企业、机关和组织的负责人，以及土地整理文据的订户和编制人。公众土地整理委员会还监督整理进程和实现土地整理设计规定的合理利用土地的措施，就实施某些措施给予必要的咨询和方法、技术上帮助，对修改已通过的土地整理文据查明必要性，提出建议。该委员会行使自己的职权直到土地整理设计完全实现。
    调整土地整理参加人关系的法律文据是合同。土地整理的订户有权按规定的条件签定和解除土地整理设计勘测工作的合同，监督其进程和完成的质量，进行专家鉴定，以及参加协调和实现整理。
l 土地整理的经费来源
土地整理的经费来自联邦预算联邦主体预算及订户。
① 列入联邦和区域纲要及联邦所属土地的设计勘测工作由联邦预算列支。
② 根据国家政权执行机构、管理机构及地方自治机构决议所进行的设计勘测工作由各级预算中土地有偿使用收入以及国家对农业生产损失补偿支付。
③ 按订户要求所进行的现场划界、用地整理、农用地改良及防治泥石流、滑坡、淹浸、盐碱化及其他土地整理工作，由订户负责支付（订户可以认为国家政权和管理机构，地方自治机构，个人，国家和企业，组织，机关及其他法人）。
(3) 俄罗斯现阶段土地整理存在的问题
俄联邦从1990年开始进行进行土地改革，在其宪法及多部法律中，都明确了土地所有制的多样性，以及平衡国家、个人、集体事业和其他形式的土地所有制，并完善其多种经营管理形式。
俄罗斯现阶段所进行的土地改革工作，实现了俄联邦全民利益的土地再分配。目前，俄联邦已有25万个农民（农场）经营单位，在2200年家庭中有1600万劳动力从事园艺和蔬菜经营，近1200万曾是过去集体农庄和农场的工人，即全社会内的劳动者都拥有一份地权，农业部门还有16000个股份公司和联合体，近3000个农业合作社，还有1500万公顷的农用地用于出租，形成土地再分配资源，它们的产权属于股份公司、农场和合作社。
俄罗斯土地勘测规划设计院和俄罗斯农业科学院近两年共同完成的关于土地关系演变的分析研究表明，到1994年初，俄罗斯基本上完成了土地所有者（土地占有者）之间大规模的农用地再分配1991~1993年间，为了建立新形式的农业企业（即公民经济和地方自治机关），共有40%的农用地用于再分配。1994~1995年间再分配量和土地利用及土地关系占有结构将不会有太大变化，土地所有者、土地占有者和承租者或其他主体间的土地利用关系也将趋于稳定。
    因此，在土地改革进行的初期，俄罗斯的土地整理工作基本上保护了土地再分配、土地所有权的法律形式，并为确定土地税的应纳税额而进行了土地估价，还对城市居民点的土地进行了登记。这些都是通过土地整理来实施土地改革和调整土地关系。
    目前俄罗斯土地整理存在以下问题，并引起了专家的注意：
a在现阶段，俄罗斯的土地复垦、集体农庄和国营农场的改组、农民（农场）经济的建立、股份公司、合作社、其他农业和非农业企业的建立都得到了快速的发展，以至于往往还没有对土地实施规划设计进行科学论证，就从根本上破坏了当地多年来形成的土地规划的系统性。在新的土地利用时，由于采用了不合理的措施，远地、耕地交错等其他不便，破坏了耕作轮作系统，延缓了土地复垦工作。
b由于俄罗斯土地基本法——土地法典延期通过，联邦和地方自治机关制定了其规范文件，在1996年分析了3223个州（地区）的规范文件，在调整土地规范方面就有近400项规定。
c完善土地关系和发展改革时期的土地整理，主要是建立占有制关系，即维护内在的土地关系；利用关系，即保护土地的非直接利用过程。由于许多客观和主观原因，以至于企业内土地利用体系在主要方面大大滞后，使得土地使用者没有处于应有的水平上。
d下面的情况也表明俄罗斯现在的农用地状况是转折性的。有5360万公顷的农用地遭到水蚀、风蚀，包括3620万公顷耕地。据俄农科院资料，土地侵蚀面积每年增加50万公顷，属于农业企业和全民所有的饲料用地面积达670万公顷（占11.1%），仅在近20年就有400万公顷的饲料用地变成了长满灌木和小树的荒地。达1600万公顷之多（7.8%）的土地处于过分湿润的条件，其中有1030万公顷（占64.1%）是饲料用地，有570万公顷（占35.2%）是耕地。盐渍化土地有1630万公顷，消失的农牧场有1400万公顷，酸土有6240万公顷，其中耕地4200万公顷。在近25年内，农用地的腐殖质含量下降了20%。这一切都说明了土地的肥沃程度在减弱。
    低肥力的土地及其不当改良，大范围土壤退化，使每年的农产品损失折合粮食3000万吨，这也与目前的土地非农化、对土地改良和反侵蚀的投资大幅度减少有直接联系。
e俄罗斯产品生产速度在较长时间内主要是通过扩大耕地面积来实现的。这项非常的行政措施导致土地合理利用的变形。例如，目前有1500多万公顷耕地分布在低肥力，不宜耕作的地方，产生了在干旱区（有550万公顷耕地）有混合耕作的现象，导致了作为森林草原和草原区被开垦成农用地，大范围土地利用结构不成比例，造成许多地区在生态上和经济上用地结构不科学。盐碱土地，特别是表现为负面性的斜坡土地也包含在耕地数量里，大大降低了其耕作效益。在市场条件下，这些都成为农业商品生产者的沉重负担。因此，在进行土地整理时，在新的基础上，必须考虑进入市场条件下再次建立农业用地的利用关系。
(4 ) 俄罗斯现阶段土地整理的基本目标
    为具体实施土地基本法中提出的土地整理目的，为解决和适应当前土地整理出现的问题和条件，俄罗斯国家土地管理部门提出了现阶段的土地整理基本目标：
a科学论证及预测所进行的土地整理结果和土地再分配；
b在不转移土地所有制形式的条件下，为有计划地组织合理利用与保护全部土地，论证和实现统一的国家政策；
c保障农业生产中有目的地利用土地和保护有价值的土地；
d在生态和经济上形成比较科学的、最佳的土地利用布局和结构；
e为合理进行农业和非农业生产创造用地条件；
f保障实现土地再分配部分的土地改革，创造平等发展不同的土地经营方式的条件；
g制定综合改善农用地，提高土壤肥力，维护已有自然景观和土地保护措施；
h在国家统一的体系里建立（恢复）和巩固（标记）现有（原地）行政用地和生产用地地界线上的测定地界；
i确定和颁发土地证书，确立土地权。
    在俄罗斯土地法典的“土地资源管理”一章中和在土地整理、城市建设、自然保护等其他文件里，为实现长久合理用地发展前景，有计划利用土地资源，都确定了“土地整理”的任务之一就是在不改变土地的所有制形式和经营方式下，保障有计划地合理地组织利用与保护土地。所有这些都要制定具体土地的综合发展纲领。俄罗斯土地勘测设计研究院院长罗京认为，现在应制定相应的、统一的行政区用地规范文件，并根据所有土地利用与保护问题及市场关系的变化，确定近期发展目标。农业和其他产品的生产、产品再加工及销售、基础设计的配置、发展合作社——无论是纵向还是横向发展，都形成农业商品生产者的土地利用及调整其他范围的土地利用。从经济角度计算，确定实现上述所有措施的财政来源，同时保障本行政区居民生活的正常条件。这些都是相应完成本区土地整理方案
(5) 实验工作及其注意改进的问题
    在萨马尔斯州的斯塔夫罗波尔地区的一些大型农业企业里进行了一些实验工作。企业的机构和部门是优化的。在这些企业里，不仅要考虑生产在技术和工艺上的可行性，不仅要考虑到土地所有者存在及其利益；通过经济机制的运行来偿还土地份额和财产股；经济评价土地的方法不仅要考虑其质量和经济特性，而且要考虑其生态状况；不论其土地所有制如何，测算所有农业企业的土地税值；制定了农村居民点在集体农业企业里与其活动相关的个人副业经济发展方向，提出了完善土地利用布局和解决这些任务的建议。
    1996年，拉斯诺达尔边疆区的列洛列切斯地区制定了更为完善的土地整理方案。该方案表明，只有在确定行政区的土地整理方案后，才能制定企业内的土地整理方案以及其他土地利用与保护方案，才可以在确定的边界进行地界的测定，才可制定被破坏的土地复垦计划，制定防止土壤侵蚀、淹没和沼泽化的规划，以及防干旱和其他土地利用、提高土壤肥力的工作规划。
    罗京院长还认为，在市场关系条件下，农业企业内的土地整理方案必须考虑经济可行性，其中要做到生产成本和经济效益的核算。
    由于土地所有者不能够对土壤科学合理地施用有机肥和无机肥，因此为了保持和提高土壤肥力，土地整理还需做些个别修正，以实现向景观方面的转变。
    俄罗斯土地勘测规划设计研究院和该地区的一些科研机构，在俄罗斯不同的土壤、地形和自然条件的九个州和地区各选择了一个农业生产企业作试点，制定了耕作系统和土地整理的规划，并在此基础上完成了“俄农业企业景观土地整理设计的编制方法”。此方法在实践中得到了广泛的运用。
    当然，土地整理不应局限于农业用地，因为在俄联邦农用地只占所有土地面积的百分之几，即耕地占8%，还有1。5亿多公顷是森林、城市用地、自然保护区、国防用地等。
    在俄罗斯，与农业企业、农场经济单位一样拥有相当面积土地的其他宗地使用者，达5500多万，其中发挥作用的有15万个居民点，近2000个大中型城市和40万个非农企业和组织。
    俄罗斯原来通过科学论证和颁布的土地整理文件，在现代市场条件下，土地整理的内容发生了变化。作为一套措施体系，它主要是调整土地关系，组织不依土地所有制形式为转移的土地有效利用。在进行土地整理时，罗京院长认为，应该保障和维护土地的所有权、占有权、使用权，加强土地保护，强化经济组织的基础设施，提高城市建设发展的效益，建立土地和其他不动产的税收体系，保证土地和自然资源的合理利用。
    所有这些都要求进一步完善土地整理，制定其不同所有制条件下的科学理论基础及其向市场经济发展的过程中，建立法律规范基础，更加科学地论证土地整理的设计方法。
3 成立“土地关系与土地整理学会”推动土地整理事业
    随着前苏联的解体，俄罗斯及独联体国家都进行了土地改革，建立起相应的土地关系与土地制度，以适应社会发展的需要。
    经过数年的市场经济体制改革，俄罗斯与独联体国家在土地关系和土地整理上的理论观点渐趋一致，加上相互之间对维护统一的经济区域的兴趣和传统联系，俄罗斯与独联体国家都认为有必要在土地整理方面开展长久的国际合作。
    1996年12月25~26日，在莫斯科召开了由俄罗斯土地资源与土地管理委员会主席主持、有俄罗斯及独联体国家土地关系与土地整理委员会的专家们参加的国际研讨会。与会专家一致通过成立“俄罗斯及独联体国家土地关系与土地整理问题国际研究学会”。
    这次会议认为，由于市场关系的变化，现在的土地整理特点已发生了变化，其作用也在不断提高。在土地改革初期，土地整理的基本工作主要是：土地资源的再分配、确认土地占有和土地利用的法律形式、形成新的经济土地利用关系，并从新的土地形成与市场发育关系方面，综合研究土地整理的性质，包括对土地的组织利用及其与周围自然环境的相关问题进行经济的、生态的、技术的、法律的论证。会议就此提出了第一个计划，即统一进行科学研究和制定土地利用与土地整理的理论和标准，包括进一步完善和发展现代土地整理理论和市场条件下的土地规划理论。在此基础上，完善土地整理的工作方法，并在土地资源的利用与保护方面，建立土地生态系统的平衡，以及应用新的技术手段和论证设计方法来提高设计的实施效率等。
这次会议经过两天的研讨，作出如下决议：
(1) 首先要解决的是为保障现有条件下土地改革顺利进行，土地整理科学发展的基本方向是：
——研究市场经济条件下土地管理的科学基础；
——研究景观的、生态的土地整理设计理论；
——加强对科研人员和土地整理专业技术人员的培训。
(2) 组织进行国际性的合作科学研究，以配合独联体国家土地管理部门已制定的研究课题和方案，并争取独联体国家土地管理部门对研究的财政支持。
(3) 有针对性地向独联体国家的土地管理机构推荐土地整理理论，加强对农业土地占有和土地利用的咨询服务工作，并组织独联体国家土地管理方面的科研、设计、勘测的研究院，以及具有相应技术水平和许可资格的大学，开展土地整理咨询服务。
(4) 成立独联体国家在土地整理方面进行科研、设计、勘测的研究院院长协会，并计划于1997年5月召开联席会议。
(5) 审定1997年学会的工作计划，决定于1997年9月在白俄罗斯的明斯克召开“关于进一步完善土地关系的调节机制，并从法律上保障其实施”的会议。
    显然，这个学会的产生及其开展的工作，将对俄罗斯和独联体国家的土地整理起到良好的推动作用。
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