PPP模式下武汉市工业遗产保护模式的探讨.pdf

136摘要：时代的特殊性赋予工业遗产独特的文化价值和历史价值，但当下武汉市以政府主导的保护模式，存在着不能充分发挥工业遗产价值和加重财政压力、资源无法合理利用等问题。武汉市作为八大工业城市之一，有着众多的工业遗产，蕴藏着珍贵的历史价值。文章从武汉市出发，结合 PPP 模式的评述，多方位地探讨武汉市工业遗产发展的可行性和优越性，以相关案例，从政府角度、社会资本角度提出相关建议。Abstract：The particularity of the times gives industrial heritage unique cultural and historical value,but the current government-led protection model in Wuhan City has problems such as the inability to give full play to the value of industrial heritage,increasing financial pressure,and the inability to rationally use resources.As one of the eight major industrial cities,Wuhan has many industrial heritage sites and contains precious historical value.Starting from Wuhan City and combining the commentary of the PPP model,the paper discusses the feasibility and advantages of the development of Wuhan Citys industrial heritage in many aspects,and puts forward relevant suggestions from the perspective of government and social capital based on relevant cases.关键词：武汉市；工业遗产；PPP 模式；可行性；优越性Keywords：Wuhan City；industrial heritage；PPP model；feasibility；superiority文胡珊武汉工程大学土木工程与建筑学院副教授华南理工大学亚热带建筑科学国家重点实验室研究员张雨武汉工程大学土木工程与建筑学院硕士研究生DOI：10.19875/ki.jzywh.2023.08.045引言工业遗产最早源于 20 世纪 50 年代的英国工业考古学1。国际上对工业遗产的保护最早是 1978 年形成的“国际工业遗产保护委员会”2，其次是 2003 年的下塔吉尔宪章3。国内对于工业遗产首部宪章文件是 2006年发布的无锡建议4，其发布标志着我国工业遗产保护工作的正式启动。纵观发展过程，我国工业遗产研究总体可划分两个阶段，首先是 20022006 年的萌芽期5，以刘会远、李蕾蕾6,7为代表，率先在国内介绍德国经验，开始呼吁保护我国有代表性的工业遗产，俞孔坚在国内将工业遗产重新利用为城市开放空间、旅游度假地、博览馆与创意产业园等8。其次是 2006 年至现在的发展期6，对于工业遗产保护的框架基本建立完成。在发展期的过程中，对于工业遗产的保护，由2006 年的文化遗产保护、可持续发展，到2011 年后的保护规划、后工业景观、景观设计、创意产业园等，至 2015 年后的评价体系、价值评估等一系列的转变9。武汉市作为近现代工业的摇篮之一，拥有着大量的工业资源9，在现有的工业遗产保护中，武汉市工业遗产出现了众多问题，其中最主要的问题是资金问题，传统资金以政府出资，致使财政压力极大，同时也易导致资源无法最大化。PPP 模式是利用社会力量，使政府与私人组织之间，合作建设城市基础设施项目10。社会力量作为我国发展力量的一部分，我国已有部分学者10-13开始探讨 PPP 模式在工业遗产中的使用，但国内工业遗产的研究较少。本文在现有 PPP 模式研究基础上，探讨 PPP 模式应用于武汉市工业遗产的可行性及优越性，提出相应实行 PPP模式的建议，通过文章的研究探讨，为加快武汉市工业遗产的保护提供科学性的参考。1 武汉市工业遗产现状分析据查，武汉市现存 95 处工业建筑，其中63 处作为首批与第二批的工业遗产名录进行保护，在全国具有影响力的工业遗产共有 15处。武汉市对于工业遗产制定了相关重点政策（表 1），对工业遗产进行专门的保护，制定了工业博物馆、创意产业园区、综合物业开发模式的保护控制措施，但武汉市现存工业遗产的保护存在以下几点问题。1.1 公众的参与感较低在发达国家中，工业遗产的保护和传承是在保护的同时又获得了良好的社会效益与经济效益，这是工业遗产保护发展追求的目Discussion on the Protection Model of Wuhans Industrial Heritage under the PPP ModelPPP 模式下武汉市工业遗产保护模式的探讨基金项目：住房和城乡建设部科学计划项目资助（项目编号：2021-K-039）；华南理工大学亚热带建筑科学国家重点实验室课题资助（项目编号：2021ZB02）；武汉工程大学人文社科基金一般课题资助（项目编号：R202014）；武汉市社科联一般课题资助（项目编号：WHSK2021 33）137233|2023|08城市更新投入，这是关键的影响因素。在国内三十年的探索中，其他领域已建立了完备的回报机制，可供文化领域借鉴，并在已成功的案例中，共担风险，签署合同等行为，进一步加强了私人组织的信心，保证了项目的稳定性，工业遗产作为后期需要维护的项目，在前期明确了合理的回报机制，有助于私人组织后期的融资，加大项目的投资资本。3.2 优越性分析2020 年发展改革委等多部委发布推动老工业城市工业遗产保护利用实施方案，指出要结合老工业城市发展实际，推动工业遗产的保护利用，以文化振兴带动老工业城市全面振兴、全方位振兴17。工业遗产的公益性，适宜加入社会资本力量，实现稳定的发展，即控制资源浪费的同时，实现经济价值的增长。PPP 模式吸引的社会资金，既保证工业遗产资金的连续性，减轻政府的资金压力，又能避免私人的牟利化而忽视历史价值的缺陷。3.2.1 减轻政府资金压力社会资金最大的目的是追求商品利益的最大化。工业遗产作为城市历史文脉的一部分，其公共化和历史价值化，使社会资金看不到其产出效益。在 PPP 模式的理念下，政府通过特许经营的模式，将引入源源不断的社会资金，激活社会资金，带动工业遗产的保护与利用。适用于该领域，通过社会资本力量的加入，将有助于工业遗产的保护，能够充分发挥社会效益，达到资源的最大化，实现一定的经济价值。2.2 PPP 模式借鉴PPP 模式由于其存在时间的持续性，在国外已有成熟的案例，国内正在尝试的案例可以借鉴（表 2）。3 工业遗产实行 PPP 项目模式可行性与优越性3.1 可行性分析3.1.1 政策环境的良好，保障社会资本投入PPP 模式在我国发展过程中对我国的公共基础设施和产品服务领域发挥了重要作用。在文化领域方面，近几年发布了一系列 PPP 项目的文件。PPP 项目政策环境的良好，保证了政策方面的稳定性，使项目顺利的实施，社会资本也更有信心参与PPP项目的建设当中（表3）。3.1.2 文化领域经验和回报机制的可借鉴性在文化领域方面，泉州市文化中心作为代表性项目，将公益性文化设施与经营性文化设施配套，使经营性的收入反哺公益性投入，给了社会资本长期稳定的盈利预期；西安市大明宫建设通过 PPP 模式，探索了遗址保护与文化产业开发有机统一的创新路径。社会资本遵循的利益可图，在项目中得以实现，投入产出的比例能够吸引社会资本进行标。工业遗产保护是为了在保护历史文化的同时，更好去利用，去发挥社会价值，为社会公众服务。但当下武汉市公众的参与甚不理想，根据相关文献14，武汉市当下对工业遗产历史发展及演变知晓的不足 2，且多集中在 50 岁以上。公众不知晓工业遗产内在的文化，对活动盲目的参与，并不能将公众真正的意愿展现出来。1.2 保护资金的短缺对当下 15 处一级工业遗产调研发现，在改造或保护过程中，虽有社会资本的介入，但总体上的资金来源依赖政府的财政投入。工业遗产保护和传承是长期坚持的系统工程，需要长期资金的投入，仅靠政府，不能长远地解决工业遗产保护和传承过程中出现的问题。政府现有的资金仅能使用在突出的工业遗产保护，在武汉市 65 处工业遗产和武汉城市圈的背景下，保护资金的投入就显得尤为重要，资金的短缺也将影响未来的发展。当前在武汉市工业遗产的保护方面，武汉市一级工业遗产保护尚可，二、三级则不乐观。据调研，当前一级工业遗产福新面粉厂基本拆除，仅留一栋混凝土大楼，二级工业遗产中武重厂房，青山红房子八、九街区已经部分或全部拆除，三级工业遗产中的江岸车辆厂、武锅也同样部分或全部拆除。在保护中的一级工业遗产多为博物馆、纪念馆、产业园等用途，后期的维护仍需花费资金。因此可见，武汉市当下的工业遗产的保护和传承面临着前期资金不足，工业遗产被破坏，后期资金无法供应，导致工业遗产搁置的困境。2 PPP 模式的应用2.1 国内 PPP 模式发展PPP 模式是政府、社会资本、社会团体三者合作，为达到建设城市基础设施项目或提供某种物品服务，以特许权协议为基础，合同为约束，确保合作的顺利完成15，最终实现政府的财政负担减轻，社会主体投资风险减小的效果。政府作为全过程参与者，能统筹项目，故受到众多的关注。国内 PPP 于上世纪 80 年代中期引入，期间我国 PPP 模式大致经历了三个热潮：2002 年前应用于城市供水、供气、公共交通等基础设施的建设，主要资金来源外资；20022009 年特许经营概念引入市政公用事业，此时的资金来源由外资转为内资；2009 年至今，发布的各种公告，以 2015 年政府工作报告中积极推广PPP 模式推向高潮；2020 年绿色 PPP 项目的实施，促进了 PPP 模式的进一步发展。PPP 项目的实行具有投资成本高、项目周期长、回报率较低的特点，多适用于社会效益和生态效益明显，而经济效益较差的领域16。工业遗产作为文化领域的一员，显然表 1武汉市工业遗产相关政策（表格来源：作者自绘）表 2国内外相关遗产保护模式（表格来源：作者自绘）1383.2.2 促进保护模式的多元化的发展工业遗产传统的模式导致资源未能实现最大化，社会资本的引入，可以将工业文化元素与当下的社会生产元素相结合，产生新元素和全方位一体的产业形态。在工业遗产中实现完善的商业模式，改造传统工业建筑发展创业园区、美学园区等，在促进文化传承的同时，带动附属产品衍生和经济的快速发展。3.2.3 增加公众的参与感、提高公众的幸福感工业遗产的保护和传承主要依赖于公众，PPP 模式的三方关系，使具体的规划设计公开，市民能真正反映想法，全程参与其中，增加公众主人翁意识，调动积极性、增加参与感、增强对文化内涵及过程的了解，使文化的传承更加稳定，后期效果更加理想。4 工业遗产 PPP 项目发展建议4.1 针对政府部门的建议4.1.1 健全相关法律法规，规范政策措施工业遗产的特殊性，使社会资本方在项目实施过程中，易以追求利益最大化为目标，造成降低成本而忽视质量的问题；另外应预防社会资本假借参与项目争项，实则非保护形式的应用，谋取自身利益最大化。当下应当完善武汉市工业遗产的法律法规，合理界定工业遗产保护过程中的各主体的管辖范围、项目的建设、项目的转交等一系列问题，合理划分项目风险，明确标准和绩效考核指标，达到工业遗产保护的有机协调发展。4.1.2 构建完善监督体系武汉市相关部门应建立完善的监督管理体系，保证项目的正常进行。在项目实施前，对社会资本进行能力、社会信誉的考察，确保社会资本有能力完成目标。在项目实施中，建立项目进度跟踪制度，设置项目基准成本，明确项目补贴，并不定时地进行考察，将不合格的企业进行剔除。在社会层面建立公开透明的信息机制，及时公布，吸引民间组织的关注，发动群众以合理的方式，提出自身的诉求，使公众意见得以展现，从社会层面进行监督，达到确保社会资本方高效有序的进行。4.1.3 开放伙伴渠道，优选伙伴目前国内对于社会资本合作更加倾向于国有企业，主要原因是国有企业的技术和管理更规范、资金更雄厚与政府密切相关等因素，但国企与私企相比，缺乏活力且效率不高。私企能够大幅度地提升 PPP 项目的执行效率和社会活力，进而增加社会福利。故在合作伙伴选取中，应加大吸引私企参与竞争比例，良好的竞争关系是促进选择优良的合作伙伴的必要关系，在此过程中，综合选择能为项目提供融资、设计、建设和运营提供支持的合作伙伴，寻求双方利益的最大化。4.1.4 保证项目的有效性工业遗产多位于城市中心位置，合理的方案设计及施工时间可以降低风险，提高项目的成功率，但在此过程中，要求相关部门对运营有相关的了解，使其在制定方案的过程中，既能考虑社会资本方的建设问题，又能均衡相关利益。故规划部门应加强自身能力建设，引入相关人才，培养规划领域人才多方面发展。4.2 针对社会资本的建议4.2.1 提高项目管理水平项目实施过程中，包括项目的风险识别、风险确认、风险评估等一系列步骤。工业遗产不同于其他项目，工业遗产更加趋向于对工业建筑的更新保护及利用，是基于原本的建筑空间上、实体上的更新。对项目而言，应完善文化建筑知识，对建筑的基础查探风险问题的来源。这要求社会部门应明确分工，确定主体，降低内部交接不当等问题，并建立相关的奖惩制度，落实岗位负责制的教育，激发员工的积极性与主动性，降低人员流动可能造成损失，并在此之上，探索多方面的利益来源渠道，在避免破坏原有的文化遗存的基础上，做好保护、修复、更新等工作。4.2.2 提升自我风险防范能力当前影响工业遗产的外部不确定因素主要以自然环境、社会人文保护方式、建筑年限、经济最大化等方面为主。社会资本在参与项目前，应确定项目前、中、后期不同阶段的风险源，建立适当的风险防控机制，具有风险预见性，制定必要的风险补救措施等，能全面评估项目的可行性，与政府部门、金融机构建立三方共担的风险机制，降低自身风险压力，合理规避风险，降低不可避免的风险损失。实施过程中与市民建立共享的利益机制，增强市民对社会部门的认同感，减少非必要的问题，有效提升项目实施效率和质量。参考文献：1青木信夫,徐苏斌,张蕾,等.英国工业遗产的评价认定标准J.工业建筑,2014(09):33-36.2解学芳,黄昌勇.国际工业遗产保护模式及与创意产业的互动关系J.同济大学学报:社会科学版,2011,22(01):52-58.3王晶.工业遗产保护更新研究：新型文化遗产资源的整体创造M.北京:文物出版社,2014.4高祥冠,常江.近十年我国工业遗产的研究进展和展望J.世界地理研究,2017,26(05):96-104.5张家浩,徐苏斌,青木信夫.基于期刊统计的我国工业遗产研究发展分析J.新建筑,2019(04):104-108.6刘会远.也谈“造城运动”之八上海该如何为筹办世博会及保护江南造船厂重要遗迹交出理想答卷?J.现代城市研究,2005,20(11):4-11.7刘会远,李蕾蕾.浅析德国工业遗产保护和工业旅游开发的人文内涵J.世界地理研究,2008,17(01):119-125.8俞孔坚,方琬丽.中国工业遗产初探J.建筑学报,2006(08):12-15.9苏志华.国内工业遗产近十五年研究进展基于定量与知识图谱的分析J.现代城市研究,2020(06):87-94.10武乾,李雍,丁小燕.旧工业建筑改造PPP项目物有所值定性评价研究J.建筑经济,2019,40(06):38-42.11宣孟洁.PPP模式下旧工业区改造路径分析以安徽合肥为研究对象J.普洱学院学报,2016,32(03):56-57.12彭后生.基于PPP模式的江苏省工业遗产保护与利用策略研究J.浙江建筑,2018,35(12):35-38+45.13王建斌,刘楠.PPP旧工业区再生利用项目动态利益分配基于阶段性风险的Shapley修正模型J.西安建筑科技大学学报:自然科学版,2018,50(03):448-453.14邬昶俊,付宏.新中国成立70周年湖北工业发展的历史回顾J.湖北经济学院学报,2019,17(06):105-112.15李开孟.关于对PPP条例(征求意见稿)的几点意见J.中国工程咨询.2017,204(09):13-16.16李卓君.澳大利亚PPP模式的特点及经验借鉴J.建筑经济,2021,42(01):53-56.17王伟良.工业遗产空间有机更新的理论与实践探索D.青岛理工大学,2021.表 3文化领域部分 PPP 相关法律法规（表格来源：作者自绘）