大连市第二次土地调查实施方案讨论.doc

大连市第二次土地调查
实行方案
（讨论稿）

大连市国土资源和房屋局
二〇〇七年七月
目 录
一、调查区基本情况 1
二、目的意义 1
三、目的和重要任务 2
（一）调查目的 2
（二）重要任务 3
四、技术路线和技术方法 7
（一）农村土地调查技术路线和方法 7
（二）城乡地籍调查技术路线和方法 8
五、调查成果 10
（一）数据成果 10
（二）图件成果 10
（三）文字成果 10
（四）数据库成果 11
六、组织领导与实行 11
（一）组织领导 11
（二）组织实行 12
七、时间安排 12
八、经费保障和资金预算 14
九、保障措施 15
（一）加大宣传培训力度 15
（二）提高技术设备保障能力 15
（三）完善土地调查制度管理体系 16
（四）加强调查成果应用和管理 17

大连市第二次土地调查实行方案
（讨论稿）

根据《国务院关于开展第二次全国土地调查的告知》（国发［2023］38号，以下简称《告知》）和《关于印发第二次全国土地调查总体方案的告知》（国土调查办发[2023]3号，以下简称《总体方案》）的规定，结合辽宁省有关规定和我市实际情况，为切实做好我市第二次土地调查工作，保证调查工作的顺利开展，加强土地调查成果在土地资源管理和宏观调控中的应用，特制定本实行方案。
一、调查区基本情况
大连市辖区面积为13538.39平方公里，1:1万土地运用现状分幅图整幅541.53幅，实幅700幅。
全市共有13个土地运用现状调查单位，10个县级汇总单位，涉及160个乡镇街道，520个居委会，1002个行政村。13个调查单位分别是：中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区、旅顺口区、金州区、开发区、金石滩、高新园区、瓦房店市、普兰店市、庄河市、长海县，其中中山区、西岗区和沙河口区为中心城市建成区。
二、目的意义
土地是民生之本，发展之基。土地管理影响着国家经济安全、粮食安全、生态安全，关系到经济社会发展全局。土地调查是我国法定的一项重要制度，也是一项重大的国情国力调查。第二次全市土地调查的目的是全面查清全市土地运用状况，掌握真实的土地基础数据，并对调查成果实行信息化、网络化管理，建立和完善土地调查、记录制度和登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展、土地宏观调控及国土资源管理的需要。
通过第二次土地调查，全面获取准确、可靠的土地运用数据和图件，掌握建设用地、农用地特别是耕地、未运用土地的数量和分布，掌握工业用地、基础设施用地、商业用地、住宅用地等各行业用地的结构、数量和布局。为全面贯彻贯彻科学发展观，建设资源节约、环境和谐型社会，促进经济社会全面可连续发展提供保证；为科学制订土地政策，编制国民经济和社会发展规划，加强国民经济宏观调控，实行科学决策提供依据；为开展土地征收、农用地转用、土地登记、土地规划、土地开发整理等各项土地资源管理业务提供可靠的基础支撑；为统筹城乡发展，保障国家、辽宁省及我市粮食安全，促进社会稳定、保护农民利益提供保障；保证科学规划、合理运用、有效保护和严格管理土地资源制度得到顺利实行。对促进经济社会可连续发展，构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。
三、目的和重要任务
（一）调查目的
按照《告知》的规定，采用“3S”等先进技术方法，在现有土地调查成果的基础上，按照《第二次全国土地调查技术规程》和《辽宁省第二次土地调查技术规范》的规定，用两年半时间全面查清全市范围内的土地运用状况，掌握准确的各类土地数据；全面查清全市集体土地所有权、国有土地使用权状况，调处土地权属纠纷，实现土地登记全域覆盖，建立和完善我市土地调查及变更调查、土地记录和土地登记制度；建设全市各级土地运用数据库，形成权属清楚、地类明确、图数一致、数据可靠的土地运用信息成果，对土地运用状况和变化情况实行信息化管理与共享服务。为实行土地宏观调控、加强土地集约运用、开展村庄土地整理、推动社会主义新农村建设以及贯彻各项土地管理措施提供保障。
（二）重要任务
按照国务院《告知》规定，第二次全市土地调查的重要内容涉及：1、在全市范围内运用遥感等先进技术，以正射影像图为基础，逐地块实地调查土地的地类和面积，掌握全市耕地、园地、林地、工业用地、基础设施用地、金融商业服务、开发园区、房地产以及未运用土地等各类用地的分布和运用状况；2、逐地块调查全市城乡各类土地的所有权和使用权状况，掌握国有土地使用权和农村集体土地所有权状况；3、调查全市基本农田的数量、分布和保护状况，对每一块基本农田上图、登记、造册；4、建立覆盖全市，满足国家、省、市（地）、县四级互联共享，集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库；5、建立土地资源变化信息的调查记录、及时监测与快速更新机制。
按国务院《告知》的规定，第二次全市土地调查重要任务分为：农村土地调查，基本农田调查，城乡地籍调查，土地运用数据库建设和调查成果汇总等。
1、农村土地调查
开展农村土地调查是第二次土地调查的重点任务。全市农村土地调查基本比例尺为1：1万，按照统一的土地调查技术标准，以正射影像图为基础，对大连市行政辖区内城市、建制镇以外、大潮低潮位海岸线以上的陆域和海岛，开展土地调查。根据工作需要，对城市近郊和经济较发达的区域，在完毕1：1万比例尺调查的基础上，规定再采用1：2023等较大比例尺开展土地调查。按照调查内容，农村土地调查涉及农村土地运用现状调查和权属调查。
（1）农村土地运用现状调查。在国家提供1：1万比例尺正射影像图和地方自作1：2023比例尺正射影像图的基础上，通过外业实地调查，查清全市各级行政区域农村集体土地及国有农、林、牧、渔场每一块土地的地类、位置、范围、面积、分布等运用状况，获取各类土地运用信息及其空间分布状况，并汇总形成全市各级行政区域土地运用现状数据。
（2）农村土地权属调查。在广泛应用土地详查，土地更新调查和集体土地登记发证等权属调查成果基础上，查清农村集体土地所有权和农、林、牧、渔场等国有土地使用权状况。依法调处调查中发现的土地权属争议，对于一时难以解决的土地权属争议，限定争议范围，维持现状。充足运用调查成果，加快推动土地登记发证，完善和更新农村集体土地所有权登记发证工作。
2、城乡土地调查
对城市、建制镇范围以内的土地运用状况开展地籍调查。在现有地籍调查工作的基础上，开展1：500比例尺的地籍调查或变更地籍调查，查清城乡内部建设用地使用权及每宗土地的位置、界线、数量、用途等，并记录汇总各级行政区的城乡内部各类土地面积等数据，涉及工业用地、基础设施用地、金融商业服务用地、住宅用地以及开发园区等土地运用状况。
3、基本农田调查
以县（区、市）为单位，依据土地运用总体规划，按照基本农田保护区（块）划定资料、基本农田保护大检查资料和符合基本农田占用调整的相关资料，将基本农田保护地块贯彻到土地运用现状图上，贯彻到村，贯彻到地块，记录汇总出市、县、乡行政区域内基本农田的分布、面积等状况，并登记造册。
4、各级土地运用数据库建设
（1）县（区、市）级土地运用数据库
按照土地运用数据库建设标准，开展县（区、市）级土地运用数据库建设，对土地运用现状数据、土地权属数据和基本农田数据进行管理，满足县级平常变更等业务需要，同时提供访问和调用接口，满足数据上传、互换、备份、更新、维护、平常应用等工作需要。
（2）市级土地运用数据库
根据市国土资源平常业务管理模式，整合各县（区、市）土地运用数据库，构建相应的市级土地运用数据库，满足市级国土资源平常管理需求，同时提供访问和调用接口，满足数据上传、接受、互换、备份、更新、维护、平常应用等工作需要。
（3）建立市县地籍信息系统
按照地籍信息系统建设有关技术标准和规定，由市统一组织建立地籍信息系统，对市（县）地籍调查和地籍测量结果的图形数据、宗地属性以及各种表、卡、册等数据信息进行集中管理，并提供编辑录入、查询记录、平常变更、制图输出、登记发证以及办公流程等管理功能，满足平常业务及管理需求。
5、成果汇总
（1）数据汇总
在土地运用数据库的基础上，以乡（镇、街道）、县（区、市）、市为单位逐级汇总辖区内的各类土地运用现状、基本农田和城乡建设用地等数据，形成辖区内的综合及专题调查汇总成果。
（2）图件编制
运用数据库管理和计算机辅助制图等技术，采用缩编等手段对全市土地调查各类图件进行整理，编制出不同比例尺、不同形式的系列图件成果，重要涉及市、县、乡三级土地运用图件、图集和各种专题图件（集）等。

（3）成果分析
根据土地调查结果，结合相关资料信息，开展土地运用状况分析。一是对耕地和基本农田等各类土地的数量、分布及其变化状况进行综合分析，提出合理运用土地的建议；二是对土地运用结构、集约限度进行分析，预测土地变化趋势；三是分析城乡建设用地数量、结构和分布情况，为城乡土地开发潜力挖掘，节约集约运用土地资源提出建议。根据土地调查结果，各级国土资源管理部门编制第二次土地调查报告。
为保持调查成果现势性，从2023年下半年开始，继续进行每年一次的土地变更调查工作，对土地运用变化状况进行全面调查，及时汇总调查成果。
四、技术路线和技术方法
（一）农村土地调查技术路线和方法
1：100001：2023农村土地调查执行《全国第二次土地调查技术规程》和《辽宁省第二次土地调查技术规范》等统一的土地调查技术规程和规范，充足运用现有的土地详查、土地运用更新调查、土地变更调查等土地调查成果和资料，运用航天航空遥感、地理信息系统、卫星定位和数据库及网络通讯等先进技术，采用内外业相结合的调查方法，形成集信息获取、解决、存储、传输、分析和应用服务为一体的土地调查技术流程，获取全市每一块土地的类型、权属、面积、运用和分布信息，满足建立互连互通的“国家—省—市—县”四级数据库的需要。
以县级为调查单位，以国家提供的1：1万航空或航天遥感正射影像图和自制的1：2023航空影像为重要信息源。在外业调查前，先进行室内预判，根据影像成像规律与特性，与已完毕的土地运用更新调查数据库比较，结合新地形图、土地详查数据等资料，做好地类判读。对影像解译信息进行全野外实地核算和调查。以乡、镇为单位，村为基本单元，由相邻乡镇共同拟定相邻村权属界线，再根据明显线状地物进行分割，分片进行调查。在GPS等技术手段引导下，实地对每一块土地的类型、权属等情况进行外业调查，并具体记录，绘制相应图件，填写外业调查登记表，保证每一地块的地类、权属等现状信息具体、准确、可靠。以外业调绘图件为基础，采用成熟的目视解译与计算机自动辨认相结合的信息提取技术，对每一地块的界线、范围、位置进行数字化，准确获取每一地块的界线、范围、面积等土地运用信息。系统整理外业调查记录、逐图斑录入调查记录，并对土地运用图斑的图形数据和图斑属性的表单数据进行联结，形成集图形、影像、属性、文档为一体的土地运用数据库。经县、市汇总后，形成数据、图件、文字和数据库成果。
调查中要充足运用行政勘界成果，做好区域面积控制和接边工作。县级及县以上行政区域界线和控制面积，由省国土资源管理部门提供，县以下行政区域界线和控制面积由县级国土资源管理部门提供。海域相关界线，由省国土资源管理部门与主管部门复核后，提供应涉及界线的相关市、县调查管理部门。
（二）城乡地籍调查技术路线和方法
1：500城乡地籍调查执行《城乡地籍调查规程》、《城乡变更地籍调查实行细则》，按照省国土资源厅《辽宁省城乡地籍管理信息系统建设方案》拟定的技术路线和规定开展调查工作，并建立和完善城乡地籍信息系统。
由市统一组织，以县为单位开展，根据各地情况不同，采用不同方法进行。对已建城乡地籍管理信息系统的地区，应用已有的数据成果，对数据格式进行标准化，开展必要的平面控制和图根控制测量，应用全球定位系统、全站仪等设备进行必要的补充调查和修侧、补测，统一转换为1980年西安坐标系，完善原有的1：500城乡地籍管理系统。未进行城乡地籍管理信息系统建设的，已有城乡1：500地形图且原有地籍资料基础较好的地区，充足运用地形图资料和已有的地籍资料，通过必要的补充调查和修侧、补测等，完善地籍信息数据，保证其真实准确。原有地籍资料现势性差、精度低或城市改造、扩张较大，又没有相应的地形图资料的地区，城乡地籍调查采用全解析法或重新进行航空摄影，充足应用全球定位系统、全站仪等先进测量技术，开展外业全数字化测量，拟定宗地位置、界址、权属等有关信息，系统整理外业调查记录，按照标准数据格式建立城乡地籍信息系统。
土地调查数据库及管理信息系统按照国家统一的数据库建设标准和建设规范，以地理信息系统为图形显示平台，以大型的关系数据库为后台管理数据库，存储各类土地调查成果，实现对土地运用的图形数据与属性数据、栅格影像数据及其它空间数据的一体化管理，借助网络技术、采用集中式与分布式相结合方式，对调查数据进行有效存储与管理。所有数据成果实现海量数据管理，建立先进、高速、大容量的土地运用信息网络，实现信息传输、互换、共享及社会化服务。
五、调查成果
通过开展第二次全市土地调查工作，全面获取覆盖全市的土地运用现状信息，形成一系列土地调查成果，调查成果涉及县级基础调查成果、市级汇总成果，成果类别重要有数据成果、图件成果、相关文字成果和土地运用数据库成果等。
（一）数据成果
1、各级行政区各类土地面积数据；
2、各级行政区基本农田面积数据；
3、不同耕地坡度分级面积数据；
4、各级行政区城乡土地运用分类面积数据；
5、各级行政区各类土地权属信息数据。
（二）图件成果
图件成果涉及基本比例尺分幅图和按行政区域的挂图。
1、各级土地运用现状图件；
2、各级基本农田分布图件；
3、市、县城乡土地运用现状图件；
4、各级土地权属界线图件；
5、各级土地调查图集。
（三）文字成果
1、综合报告
（1）各级第二次土地调查工作报告；
（2）各级第二次土地调查技术报告；
（3）各级第二次土地调查成果分析报告；
（4）市土地资源专著。
2、专题报告
（1）各级基本农田状况分析报告；
（2）市、县城乡土地运用状况分析报告。
（四）数据库成果
1、各级土地运用数据库；
2、各级土地权属数据库；
3、各级多源、多分辨率遥感影像数据库；
4、各级基本农田数据库；
5、市、县城乡信息系统。
六、组织领导与实行
（一）组织领导
第二次土地调查时间紧，任务重，涉及面广，技术含量高。需要建立和完善组织机构来保障其有效地运营。为了加强对全市调查工作的领导，市政府成立由宋增彬副市长为组长，国土资源和房屋局金建利为副组长，发改委、财政局、记录局等有关委办局领导参与的领导小组，负责调查工作的组织和领导，协调解决重大问题。
领导小组办公室设在市国土资源和房屋局，张德勋副局长任办公室主任，办公室工作职能是负责全市调查实行方案和技术细则的制定，负责市级试点示范、技术培训、技术指导、县级培训和质量抽查，组织建设市及市以下土地运用数据库建设等。
各县（区、市）要切实加强对调查工作的组织领导，成立土地调查领导小组，领导小组组长由各级政府领导担任，同时组建土地调查办公室，办公室设在各级国土资源部门，办公室成员由各地国土资源部门根据工作需要具体安排，负责本辖区的土地调查工作。各地在组织实行本地区调查任务时，要按照全市的统一规定，根据本地区土地运用特点，编制土地调查实行方案，并报市级批准。各地在土地调查实行方案的基础上制订土地调查的实行细则。
（二）组织实行
按照统一任务、统一标准、统一程序、统一时间，分别推动的原则，以县（区、市）为单位分别组织实行。项目组织实行过程中，由各县（区、市）按照国家及省规定，通过招投标方式拟定内外业作业单位，项目承担单位必须经省厅以上国土资源管理部门培训并授予调查资质的单位承担。各区市县局分别与项目承担单位签定项目协议，明确工作内容、任务、质量规定、完毕时间等。市局将组织技术复查单位及项目监理单位及时开展检查指导，保证每一阶段任务达成质量规定后转入下一阶段。项目组织实行过程中，外业工作中须保证定位准、界线准。
七、时间安排
根据国家和辽宁省的整体工作部署，考虑我市实际工作需要和外业工作特点，按照试点先行，边试点、边总结、边铺开的方法，有条不紊地开展全市工作：
1、2023年6月至2023年7月开展农村土地调查，具体安排：
2023年6月至2023年7月完毕方案制定、编写技术规范等工作；
2023年7月至2023年9月开展试点、出台技术规范、全市技术培训、资质登记和内业准备工作；
2023年10月至2023年12月完毕1：10000比例尺土地运用外业调查和权属调查工作，确权达成90%以上；
2023年1月至2023年3月完毕县级内业工作（量算面积及汇总、编图、编写报告）；
2023年4月至2023年5月完毕县级成果整理、验收上报和归档工作；
2023年6月2023年7月完毕市级汇总工作；
2、金州以南地区1：2023比例尺调查部分，在1：10000比例尺调查任务完毕后，相继开展。
3、在现有工作基础上，全面开展城乡土地调查工作。2023年7月至2023年终完毕市级城市土地调查任务，2023年7月至2023年6月完毕县级市城市土地调查任务；2023年7月至2023年6月完毕其他县城土地调查任务。
4、到2023年5月底，在农村土地调查和基本农田保护管理系统建设基础上，依据基本农田划定和调整资料，完毕基本农田的上图、登记、造册，查清全市基本农田的数量、分布和保护状况。
5、到2023年6月底，在农村土地调查和城乡土地调查的基础上，通过汇总记录调查，查清工业、基础设施、金融商业服务、开发园区和房地产等用地的分布和运用状况。
6、在调查的基础上，2023年终，完毕涉及土地运用现状数据、基本农田数据和城乡地籍调查数据的市、县二级土地运用数据库的建设，建立土地运用数据库及管理系统，实现全市土地调查信息共享。
7、进行土地调查成果统一时点变更，将成果统一到2023年10月31日同一时点，逐级汇总土地调查成果，建立土地资源变化信息的调查记录、及时监测与快速更新机制。
八、经费保障和资金预算
《告知》明确规定，“各级财政部门在调查经费上要给予保证”。各地要根据土地调查任务、工作内容和财政分级承担的原则，编制具体的支出预算，核定土地调查经费，贯彻土地调查所需资金，并列入相应年度的财政预算，保证土地调查经费准时足额到位。各级土地调查经费，根据实际需要从本级政府土地收益或新增建设用地有偿使用费中解决。要严格按照专项资金管理规定，保证专款专用，保证土地调查工作的顺利进行。
经测算，全市预算总金额为14574万元。经费重要用于前期准备、县级基础调查、市级汇总、设备购置和项目管理等工作。其中不同比例尺土地运用现状调查经费为7745万元（其中1：1万土地调查2927万元，金州以南1：2023土地调查4818万元），城乡地籍调查6830万元。在经费总预算中，国家实物性投资约（影像等前期工作资料）422万元，省级实物及补贴经费约1005万元，市本级经费1663万元，其余11484万元由地方自筹解决。
九、保障措施
（一）加大宣传培训力度
各地要通过报纸、电视、广播、网络等媒体和渠道，大力宣传本次调核对促进国民经济发展和社会进步，以及促进资源、环境、社会连续和谐健康发展的重要意义，提高全社会对本次调查工作重要性的结识，发明良好的舆论环境。
配合省土地调查领导小组办公室和省国土资源管理部门对市、县土地调查人员以及专业队伍的业务培训。配合国家组织开展调查队伍的资质审查工作。通过资质审查的队伍和经培训且考试合格的人员，方可承担第二次土地调查任务。
（二）提高技术设备保障能力
按照《第二次全国土地调查技术规程》和《辽宁省第二次土地调查技术规范》，编制《大连市第二次土地调查实行细则》，统一调查标准，明确各流程环节的技术规定及其操作程序、方法和检查办法，保证分阶段调查质量；根据土地调查成果多比例尺、多形式的特点，制定以数据为主体的成果标准，明确成果的表达形式，提高成果信息共享限度；按照《第二次全国土地调查数据库建设规范》等标准的规定，进一步明确调查数据库建设的框架结构、内容、维护更新规定等，提高全市土地运用信息应用服务质量。
本次调查在充足运用现有设备同时，加大调查工作必要的仪器设备配备和外业车辆配置，进一步充实、改善土地调查工作的软、硬件环境。充足应用成熟、实用的现代高新技术手段，全面提高本次调查的科技含量。
（三）完善土地调查制度管理体系
1、引入竞争机制
依据政府采购法，按照“公平、公正、公开”的竞争原则，推行项目监理管理制，择优选择技术强、信誉好、质量高的单位为监理单位。
严格实行项目招投标管理制度。取得相应资质并通过省级以上国土资源管理部门专门培训和考核后的专业队伍均可参与投标。招标和中标方以协议方式拟定双方职责、项目任务、成果质量、以及项目进展规定、经费支付方式等双方权责义务关系。投标单位承担具体任务的数量，根据其承担能力拟定。
2、建立检查验收制度
全市第二次土地调查采用分阶段成果检查制度。每一阶段成果需通过检查合格后方可转入下一阶段，避免将错误带入下阶段工作，保证成果质量。县级土地调查中要加强自检、互检和阶段性检查。县级调查成果由市级国土资源主管部门负责组织预检，省级国土资源主管部门组织验收。同时，为加强土地调查成果质量检查力度，将配合省对县级成果进行全面的内业检查，并对重点耕地、建设用地等地类开展针对性外业抽查核算，保证土地调查的数据、图件与实地三者一致。
3、建立调查责任制度
    各地在第二次土地调查中一定要遵循实事求是、客观真实的原则，切实查清本地区的土地运用变化情况，严禁弄虚作假和篡改调查成果。要建立严格的调查责任制度，明确工作人员责任，对工作组织得力、调查成果质量优秀的单位给与表彰和奖励。对虚报、瞒报土地调查数据的，一经发现，将按照《中华人民共和国记录法》等有关法律法规追究相关人员的责任。
（四）加强调查成果应用和管理
全市第二次土地调查成果将作为核定各地实际耕地保有量、新增建设用地数量和建设用地审批、土地运用总体规划修编、土地开发复垦整理等各项土地管理工作的基础依据。土地调查完毕后，土地征收、农用地转用、土地登记、土地规划、土地开发整理等土地管理工作，都以调查成果为依据。未完毕调查任务的地区，将暂停土地征收、农用地转用、土地运用总体规划修编、土地开发复垦整理审批等工作。土地调查完毕后，未经依法办理登记的土地，不得流转。
各地在二次土地调查基础上，完善土地变更调查制度，通过开展“月清季累”工作，及时将更新数据报市级汇总后上报，保证市级、省级和国家数据库数据准确、客观、现势。土地运用数据库将作为土地资源管理的基础平台，土地征收、农用地转用、土地运用总体规划修编、土地开发整理审批等涉及的基础数据和图件将以此数据库为准。