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建立养老服务法律法规体系

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2020年4月19日
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养老服务法律法规体系建设
当前，中国有1.76亿老年人，其中80周岁以上的高龄老年人1899万，失能老年人1036万，半失能老人2123万，她们都不同程度地需要社会为其提供照料服务。作为世界上老年人口最多的国家，实现老年人口合法权益的全面保障，避免潜在的老龄人口的的安全风险，是构建和谐社会的重要因素。面对已经到来的老龄化社会，从立法和司法的角度将老年服务并入法制化的轨道，是缓解巨大养老服务需求，加快社会养老服务事业发展的必要措施。
一，当前中国老年人权益保障方面的立法
中国立法的一项重要原则就是保护老年人合法权益，从宪法、民法、刑法、行政法、继承法、婚姻法到众多地方性法规都有关于老年人权益保护的相关法律规定。1996年《中华人民共和国老年人权益保障法》的正式出台，成为中国老年人权益保障的重要里程碑．一度对于老年人的权益保护发挥了重要的作用。 8月，党中央、国务院发布了《关于加强老龄工作的决定》， 2月，全国老龄委办公室、国家发改委、教育部、民政部等十部委联合下发了《关于加快发展养老服务业的意见》。 1月29日，全国老龄委办公室、国家发改委、教育部、民政部等十部委又联合下发了《民政部关于推进居家养老服务工作的意见》（以下简称《意见》）。 2月21日，全国老龄委办公室、国家发改委等10部位第三次联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。民政部 2月11日发布《社会养老服务体系建设“十二五”规划》（征求意见稿），面向社会公开征求意见。与此同时，何地相继出台关于推进居家养老服务工作的政策文件，截止 8月31日止的8个月间，有13个省（市，自治区）先后出台了相应文件33份，可见各地对全面推进养老服务工作的高度重视。
二， 当前养老服务法律法规中存在的问题
1. 缺乏实施细则。
现有的《老年人权益保障法》的规定是许多方面只是原则性的，宏观的，要制定《老年人权益保障法实施细则》，完善精神赡养方面的具体规定，同时需要各地更具地方实际情况制定《老年人权益保障法的实施办法》。
2. 国家法律政策存在缺失。
养老服务方面的立法尚不完备，比如作为确定养老机构和入住老人相互权利义务关系的入住协议（合同），也缺少明确的法律规定。民政部虽然先后颁布实施了《老年人社会福利机构基本规范》（中华人民共和国行业标准MZ008— ），《社会福利机构管理暂行办法》等，各地也相继颁布实施了类似的规章，但离法制化规范化的社会养老服务的实际需要还相差甚远。
三，老年人权益保护中存在的问题
在不久的将来。老年人的数量将持续急速增长并迅速成为庞大的需要社会关注和关心的弱势群体。在中国现阶段以及今后的较长一段时间，养老主要还需依靠家庭。老年人的财产所有权、婚姻权利的保障虽然在法律中都有明文规定。可是因违法而产生的法律责任则缺乏可操作性．因此在实践中。老年人权益受到侵害的现象还时有发生。
1. 老年人的赡养问题
近些年来．关于涉及赡养纠纷的案例不断上升，有些赡养人生活上不照料老人，精神上不慰藉老人，甚至经济上不予供养老人，这些使老年人感到孤独无助、失去生活的信心。但由于许多法律条款规定得比较笼统，缺乏可操作性，使得司法机关在实际工作中无法有效落实法律的规定。另外，当前有些家庭虐待老人的问题也时有发生．主要包括对老人实施暴力、侮辱老人以及拒绝向老人提供经济资助等，可是由于某些传统观念的影响，除了一些特别严重的刑事案件之外．大多数虐待行为都未向司法部门举报或者未得到有效的处理。出于“家
丑不得外扬”的考虑，老年人在受到打骂、恐吓、遗弃时。很少求助法律。
2. 老年人的财产保护问题
老年人的财产权益保护．主要包括自由处分遗产权、继承权以及与财产权、财产支配权相关的其它权利，对老年人财产权的侵犯，主要来自于家庭成员。某些家庭成员，特别是儿女，千方百计挤占老年人的住房，强行勒索老年人的财物．剥夺老年人的财产所有权、财产支配权。而且当住房、财产等到手之后，就对老年人不论不问阁。特别是随着当前房产的不断升值。老年人的住房被侵占的现象有明显攀升的趋势，据有关数据显示．在各种侵犯老年人权益的案件中，房产类纠纷已经迅速上升至51.5％房产能够说是老年人赖以生存和养老的最基本的保障。在实践中，有子女利用房改的政策，利用一部分出资购买老年人所有权的住房后。进而侵害老人房产所有权的；有子女以赡养、照料老年人生活为条件，迁入户口、更改户主，在目的达到后，遗弃、虐待老年人的：有子女未经老年人同意私自将自己的户口迁入老人居住地。擅自更改产权人侵占老年人房产的；还有在拆迁时。子女代替父母签订拆迁协议，将拆迁款据为己有的。虽然中国法律对以上行为有明确的惩罚性规定，但由于老年人身体状况、经济能力和文化方面的因素，诉讼能力较差。导致许多对于老年人权益保护的法律规定不能发挥其应有的保障作用。
3. 老年人的婚姻问题
实践中．老年人的婚姻自由也受到很大的限制，基于经济原因及封建世俗观念的影响。子女暴力干涉、阻挠老年人的离婚、再婚以及婚后生活。这种对于老年人婚姻自由权利的侵害现象。会随着经济的发展而变得异常复杂。因此。当前社会上出现了一种明显与婚姻法的基本原则相违背的“搭伴养老”的现象。即婚姻法上的“非婚同居”，是老年男女双方均有了感情基础，而且都有了结合的愿望，但由于种种原因，未能进行合法的婚姻登记，只得以“夫妻”的名义过着同居的生活。由此引发的各类纠纷案例与日俱增。“搭伴养老”就像一把双刃剑。一方面，在社会支撑体系不完备的情况下，搭伴养老作为一种准婚姻模式和养老模式。能够解决一部分孤寡老人的实际问题。老年人“再婚”的养老意义大于婚姻意义。“搭伴养老”满足了独身老人的需要．帮助老年人消解孤独和寂寞。从生理和心理上使得老年人享受到了晚年生活乐趣。而且也能够减轻子女对父母在精神上、生活上甚至经济上的负担，提高老年生活的质量。可是另一方面，老年同居未遵守中国《婚姻法》的有关规定，缺乏法律保障和支持。一旦出现问题，造成经济损失和精神伤害无处投诉。“搭伴养老”实践中会由于双方的经济条件、生活背景、性格以及对“搭伴”的目的存在差异。“合就过，不合就分”的心态，不利于双方在生活上的积极磨合，对于一些老年人。特别是老年妇女而言。可能往往达不到真正“养老”的目的。在“同居”关系结束之后，生活可能更加困难。使她们的老年生活陷入孤苦、贫困的境地．老年同居的男女老人关系不稳定，两个老人经过这一形式结合的快。一旦遇到问题，散伙也快。在这样不合法的环境中，男女老人很难保持平等的地位。而且同居关系的不稳定性也会波及双方与自己的子女关系，对老年人保持良好、稳定的关系不利。
四，构建适合中国国情的养老服务法律法规体系
结合中国国情，借鉴先进国家养老服务的经验，构建适合中国国情的养老服务法律体制。
(一) 建立养老服务社会化体系。
当前中国基本建立起以居家养老为基础，社区养老服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，应该说，在一定时期适应中国国情，但从长远发展的角度，应该建立养老服务社会化体系，动员社会各种力量，大力发展社会机构养老模式，建立以社会养老机构为基础，居家养老、政府养老为补充的养老模式。
(二) 完善养老服务法律规范
1. 修改完善老年人权益保障法。
中国第一部也是唯一一部系统规范老年人权益的法律是老年人权益保障法，该法月1996年10月1日起施行，至今已有 。这部法律制定时间已久，过于原则，缺乏保障措施，可操作性不强，亟待补充和完善。
2. 政府应制定相关的社会福利政策，法规和规章。
在完善配套法规的基础上，政府还要制定社会福利机构的规划，使社会福利机构和社会福利事业发展适应银色浪潮的需要。
3. 立制度标准，确保规范运营。
建立、健全养老服务相关法规和准入、退出、监管制度、规范养老服务市场行为。加快出台和完善养老服务的相关服务标准、设施标准和管理规范。
4. 精神赡养纳入养老服务的内容。
面对老年人日益增多的精神赡养要求，要立法解决当前存在的这种状况，法律应当对此进行必要的补充，可参照适用精神损害赔偿的有关规定，在原来条文“赡养人不履行赡养义务，老年人有要求赡养人付给赡养费的权利”后增加“和精神损害赔偿的权利”
(三) 发挥社区功能，保障老年人合法权益
年人的生活离不开家庭和社会。老年人合法权益的实现离不开最基本的两条途径：一是强化家庭的功能，发扬传统孝文化精神，使老年人生活家庭化。二是老年人福利社会化，生活社区化。用全社会的力量共同解决老年人问题，为老年人提供完善周到的服务。
1. 加大宣传力度，树立维权意识
养儿防老是中国人的老话，赡养老人能够说是子女应尽的义务和基本的人性，可是在物价上涨、房产增值的今天，赡养纠纷往往跟财产分割和房产继承脱不了干系。大多数老年人法律意识淡薄。更多的老年人出于亲情的关系对自己的子女一再的忍让，没有保留证据的意识，当发生纠纷的时候，束手无策。还有一部分老人碍于情面不愿拿起法律武器为自己讨公道。因此，只有依托社区开展老年人权益保护的法律知识宣传。树立维权意识，才能运用法律武器来维护自身的权益。在宣传对象范围上要尽量拓宽，形式要多样化。能够针对老年人的特点，经过开展义务咨询、以案讲法、送法进社区、文艺演出等灵活多样的方法。向老年群体普及法律常识，同时更需要经过宣传，引导全体公民和家庭成员善待长辈，自觉为老人们创造安定、和谐、舒适的居住条件和环境。特别是让年轻人了解到立法的精神。培养她们养老、敬老、爱老的责任心。只有依托社区。培育社区老人接受法律教育以及自我保护意识、维权意识，是老年人合法权益保护的前提。
2. 强化社区基层组织的保障作用
老年人是社会上的弱势群体，需要社区为其提必要的帮助，社区应当配备一定数量的工作人员专门负责社区内老年人合法权益的维护．包括定期和不定期的到老年人家进行走访，及时了解有关情况，当发现老年人受虐情况，要及时进行调解和教育工作。当老年人合法权益受到侵害时，主动向社区反映,及时获得帮助和保护。同时，社区能够充分发掘有效资源。根据本社区的居民状况展开调查，对辖区内的各类人才开展职业调查，建档立册。聘请辖区内法官、检察官、民警、律师为社区法律服务志愿定期以各种形式向社区内老年人普及法律知识，宣传《老年人权益保障法》等与老年人生活密切相关的法律法规．为社区的老年群众进行法律知识讲解、提供法律咨询服务。解读老年人纠纷案件为老年人排忧解难，也能够聘请她们担任“社区调解员”，当辖区内老年人遇到家庭纠纷时,社区内以调解的方式解决问题。政府有关部门也能够根据老年人的需求，在社区设立法律咨询处,方便老年人投诉或求助。从保护老年人合法权益的角度出发，在社区内设立公证处便民点。为老年人提供财产或者遗产方面的公证法律指导。
3. 司法服务进社区，为老年人维权提供切实保障
首先，社区能够与高校建立合作关系。接纳法律专业的大学生为法律志愿者．在社区开展法律服务。一方面能够为大学生创造一个锻炼自我、提升自我的社会实践机会。另一方面也为社区老年人提供了解答法律疑问和援助的机会。其次，社区能够与当地司法局联系，设立“法律援助中心社区联系点”．专门受理严重侵犯老年人权益的案件，特别针对一些经济贫困、无诉讼能力的老年人，为其提供法律援助，帮助老年人打官司、讨公道，以维护老年人的合法权益。
最后，区能够与当地司法机关密切配合，邀请法官脱下法袍进社区，一步加大司法服务力度，创新服务方式，是当前司法机关机制创新的一个主要方面。经过法官定点联系的方式。定期走访社区，近距离接触群众，有利于换位思考。深入社区的工作室和工作站．就像两道调解网。把大部分民事纠纷化解在诉前．同时也是对司法资源的最大化利用阁。另外司法机关也能够在社区开设“老年人接待室”，对老年人来访咨询，热情接待、耐心听取、认真处理，属于职权范围的，尽快采取办法予以解决属于职权范围的告知老人解决问题的途径。指导老年人用法律武器保护自己的合法权益。充分发挥社区自身的优势，建良好的司法服务体系将会最大程度的优化司法资源、化解诉前纠纷，实维护老年人的合法权益。
在即将步人老龄化社会的今天。只有全社会行动起来，群策群力，才能为老年人维权撑起法律保护伞。
五，江苏经验
1月21日经过并公布的《江苏省老年人权益保障条例》能够说让江苏在养老服务法律法规体系建设上走在了全国的前列。该条例将老年人权益保障工作的成效提升到关乎经济社会发展和精神文明建设年度考核的高度。在具体内容方面，也有了许多创新之处，例如由政府财政保障对80周岁以上老人发放“尊老金”：以倡导性的条款要求与父母分开居住的子女经常回家探视老人。解决老年人的精神孤独问题：以法律的形式确定了子女无权采取“啃老”的方式侵占或者变相侵占老年人的财产；子女或者其它亲属不得干涉老年人的再婚自由。特别是老年人携带自己的财产再婚的：从家庭保障的角度看。进一步细化了子女的赡养责任。保护了在家庭中老年人的财产权利和再婚自由。从社会保障的角度来看。建立健全了社会保障机构，增加了老年人的社保城乡覆盖面，还特别彰显出对困难老人的特殊照顾，有一定的时代性和进步性。
参考文献
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