私人部门对公共管理的参与.doc

第6章 私人部门对公共管理参与
6.1 重新认识私人部门角色及其责任
一、有关私人部门老式界定
私人部门是与公共部门相对应一种概念。与使用公共资源服务于公共目公共部门，尤其是使用公共权力为运行基础政府组织不一样，私人部门构造重要由公民个人、家庭和私人所拥有组织构成，其基本特性在于使用私人资源从事实现私人利益活动。 私人部门中组织工作可以划分为营利组织和非营利组织，那些由私人资源组建、所有权也归私人所有，但为了公共目非营利组织也被纳入第三部门中去。这里所讲私人部门组织仅仅指营利组织。

私人部门这一称谓常常在现代经济学领域中应用。私人部门和公共部门概念都是伴随现代经济学，尤其是财政学中有关私人经济和公共经济理论基础发展而出现。但无论是私人部门、私人经济概念，还是公共部门、公共经济概念，都与政治哲学中私人领域和公共领域这一对概念密不可分。可以说，正是由于政治哲学对私人人领域与公共领域划分，才有了经济学中私人部门和公共部门、公众经济和公共经济之别。
无论是政治哲学对“公域”与“私域”分野，还是经济学对政府和市场分工、国民经济双元化，都反应了近代以来国家与公民社会分离。私人部门概念就是从这种划分中产生，它意在对国家控制之外社会和经济安排、规则和制度进行解析，它职能在理论上重要被定位为追求私人利益最大化而不是从事公共事务，这成为近代以来西方社会科学一种老式理念。老式经济学观点认为假如公共领域以追求“公益”目强迫私人部门参与，也许对公民自由和市场自由侵害；假如私人部门以其营利目介入公共领域，则也许导致公共价值扭曲。因此，公共事务公共性、公共部门公共性和公共领域活动范围是逻辑地结合在一起，同样私人经济自利性、私人部门自利性与私人领域活动范围也是合乎逻辑地结合在一起。在这种“二元”分离逻辑下，私人部门一般不会参与公共物品或公共服务供应活动，而只是它们消费者。
二、私人部门公共角色：新时代新认识
有关私人部门公共角色问题，早有思想家对此进行过度析，但长期以来并没有引政治经济学理论界重视，直到20世纪70年代科斯和公共选择学派开始对老式政治经济学理论基础提出质疑，人们才似乎重新发现私人部门在公共事务中所饰演角色。

对私人部门公共角色论证，重要可以分为三个途径：一是公共物品或公共服务供应过程角度；二是成本——收益分析角度；三是政府失灵角度。
1．私人部门对公共物品或公共服务过程参与
过程角度把公共物品或公共服务“提供”（或“安排”）与“生产”分开，不一样环节可以有不一样主体承担，私人部门可以成为其中有主体之一。最早从这一角度思索过私人部门公共角色是亚当·斯密和约翰·斯图亚特密尔。斯密提出了公共工程有偿使用即收费问题和私人经营问题，密尔也提出来了政府通过公共支出供应而由私人承包经营公共工程问题。
斯密认为，在公共事务费用承担方面，能由私人部门提供，就不要由公共部门来提供；能由地方政府提供，就不要由全社会一般税收来提供；有些基础设施，虽然由政府支出并组织兴建，但其维持和经营假如由私人经济负责更有效，就不要由政府去负责。
密尔把政府服务职能分国“必要职能”和“选择职能”，把政府干涉分为“权威干涉”和“非权威干涉。在这样辨别基础上，密尔提出在容许无政府干涉教育事业保护劳动者、基础设施事业、社会救济事业、地理探险和科学探险等领域内，政府也不应当不分状况地行使垄断权，而应当容许私人部门参与某些公共事业。只有当民间企业经营那些自然垄断公共事业时，政府应当干预。如政府可以容许煤气和自来水领域存在多种供应者，使其自由竞争，而铺设街道、公共卫生类则要政府经营，其经费由税收抵充。密尔同步指出，像公路、铁路、这些属于垄断事业假如由私人供应，政府必须规定票价、收费最高限额，并保留其管制权力。 参见密尔：《政治经济学原理及其若干对社会哲学应用》，世界书局1936年版，第883-903页。

斯密和密尔这些宝贵思想，受到现代包括科斯、马斯格雷夫、布坎南、奥斯特罗姆夫妇等学者挖掘和发扬。他们论证中心观点是：没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供；公共事务治理构造应当是多中心，其中，私人部门是重要一极。他们把公共事务治理当作是一种由不一样一切节构成过程，不一样环节可以由不一样主体来负责。R.A·马斯格雷夫于20世纪50年代末就明确地提出来了把公共物品“提供”与“生产”分开思想，他指出公共物品政府供应并不意味由政府来生产。 [美]理查德A马斯格雷夫：《财政制度》，上海人民出版社、上海三联书店，1996年版式，第8页。

目前，越来越多人同意把公共物品“供应”与“生产”分开观点。如财政学家哈维·S·罗森指出：“由公共部门来提供产品并不意味着应由公共部门来生产这些产品”，在某种状况下，由政府提供物品或服务可以以私人方式获得 [美]哈维.S.罗森：《财政学》，中国人民大学出版社，第59页。
，正如私人物品也不一定完全是由私人部门提供同样，在某些场所保健服务和住房就是两上由公共部门 所提供私人物品例子。再如M·坦诺拉在其《私有化与政治》中宣布：政府越是为全体独立个人和企业敞开道路去生产那些已被世界其他地方实践证明可以由私人或私有部位生产东西，经济效率、经济增长和就业方面所得到成果就越好。布鲁贝克尔也提出来，通过产前合约和特殊作用有也许实现公共物品私人生产，并主张把公共物品生产部门分散开来，使其互相之间异型竞争。 W. F. Brubaker, “Free revelation, or golden ruie”, Journal of Law and Economocs, 18(April): 147—161,1975.

总之，在把公共物品“提供”和“生产”分开前提下，公共物品详细供应者既可以是公共部门，也可以是私 人部门。就“提供”而言，可以有公共财政资金投入，也可以有私人资金投入。就“生产”而言，可以采用公共生产即政府亲自组织生产方式进行，如由国营企业提供物品和服务，也可以由私人生产方式来进行，如政府可通过签订协议、授予经营权、经济资助、法律保护等手段，委托私人部门生产，政府任务是指定私人部门生产什么、生产多少并确定原则以及进行监督。
2．成本——收益分析：私人部门也可以在公共事务治理中起作用
率先从成本——收益分析角度论证私人部门公共角色，当属科斯1960年，科斯刊登了《社会成本问题》论文，1974年又刊登了《经济学中灯塔》，向几十年有关公共事务政府单中心管理思维定势提出了挑战。
科斯在《社会成本问题》一书中，对自福利经济学以来有关消极外在性问题必须规定政府干预观点对性提出了质疑。他认为问题关键有赖于怎样长期选择合适制度安排来处理外部负效应，而这种制度安排，必须考虑其成本效益。 [美]R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著：《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度经济学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第23、24页。
他通过经济学核算，得出关键主张是：处理外部负效应问题，可以通过当事人之间讨价还价来修改公共权力部门所作安排，这就是外部效应内部化。科斯相信财产权利是处理一切问题关键，相信把财产权利放在市场上进行自愿交易，也许比政府直接管制方式更经济处理外部性及公共物品问题。不过，他同步也指出，由于市场交易也有成本，并不是一切产权在一切时候能在市场上交易。只有在这种交易后产值增长多于它所带来成本时财产权利交易才能进行；假如市场交易成本高得使人无法承受，市场应付失灵，外部负效应自愿处理就无法到达，就需要政府干预。因此，科斯主张在处理公共事务方面，既存在政府失灵，也存在市场失灵，失灵衡量尺度就是社会总产值下降。因此，究竟采用政府方式还是采用市场方式，让政府部门发挥作用还是让私人部门发挥作用，关键是以成本——收益分析措施，看哪种方式会引起社会总产值增长。 上述评论见[英]，《经济学家》杂志主编：《二十一世纪经济学》，中国金融出版社1992年版式，第105、107106页。

《经济学中灯塔》更直接地对公共物品私人供应机制展开了讨论，他以一种长期被用来证明公共物品市场供应失灵例子——英国灯塔为例，反过来证明公共物品也可以用由私人部门有效供应。他从产权制度角度英国航道灯塔投资和管理制度演变，清晰地提出来了有关公共物品私人投资和经营问题。科斯分析到，初期灯塔建造，是在船主和托运人祈求和国王容许下，由私人投资、建造、管理和所有，并对因此而受益过往船只收取一定费用。所有者也可以把这些灯塔卖出或做遗产处理，政府作用只限于灯塔财产权建立与执行。科斯说，可见私人在组织建设灯塔这一公共物品事务中发挥了重要作用，我们不应当把灯塔作为只能由政府提供服务例子。 [美]R.科斯著：《企业、市场与法律》，上海三联书店、上海人民出版社1990年版，第168页。
现实社会存在多样化选择，某些公共物品由私人提供不仅是也许，并且在实践中也是一直存在。
3．政府失灵：需要私人部门公共角色
戈登·图洛克、威廉·尼斯坎南等公共选择学派以政府和市场关系为基点，从政府失灵角度对私人部门公共角色进行论证，其理论观点可概括为：由于政府行为对公共性偏离（体现为在当今靠金钱推进选举社会里，政府已经失去其公共利益代表性，它代表只是财阀利益，并不能代表广大选民利益）；政府官员“经济人”本性，也存在政府集团利益、政府部门利益和政府官员个人利益，从而异化公共权力公益属性；政府产出非市场性质及其产出质量难以测量性；政府内部缺乏追求效率鼓励机制等原因。因此，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来供应。矫正政府失灵措施只能是重新发明市场，使私人部门进入公共事务领域。许多由公共部门生产服务如清除垃圾、消防、医院、邮政、公共运送、都可以改由私人部门去出资、生产、经营和管理，并且这一做法还可以扩展到许多领域。对此，尼斯坎南于1971年说，让私营企业供应某些活动、行为重要价值，在于开辟又一种供应服务来源而不至于依赖于行政机关，并减少官僚机构和复议委员会垄断权力。 转引自于军等译：《英国地方行政改革》，国家行政学院出版社1999年版，第38页。

20世纪80年代，强调私人部门在公共事务中发挥作用，成为一种时代声音。公共物品市场化、公共服务社会化、政府企业民营化或私有化成为全球政府改革时尚关键内容。
其中，有关私有化解释认为，存在许多公共物品或公共服务市场，如安全市场、教育市场、医疗市场、水电煤气电话等市场，在不一样观点市场里，私人部门均可按照营利原则进行提供、生产和商业经营。彼德·德鲁克认为私有化有两种形式：一中措施是使国有企业归私人所有，另一种措施是私人承包者接管公共服务设施，即“把政府从做事人转变为提供者，由政府以外承包商按照政府规定原则去承担一种活动”。 彼德·德鲁克：《新现实：走向二十一世纪》，中国经济出版社1993年版，第57页。
。斯蒂夫·汉克也认为，“私有化意味着资产服务功能由公营部门转移到私人手中。因此，它包括了从发售国有企业到公共事业承包给私人承包者等一系列做法。” [美] 斯蒂夫·汉克：《私有化与发展》，中国社会科学出版社1989年版，第1页。

上述种种思想、理论主张共同特点是，论证了私人部门在公共事务中所饰演重要角色，认为只要有恰当游戏规则，私人部门是可以肩负起公共责任。这可以从美国1981年一份记录资料得到证明，这份资料显示了公共部门和私人部门在公共物品生产中共同发挥作用状况，参见表：

内容
私人物品（Ⅰ）
公共物品（Ⅱ）
（通过预算提供资金）总计（Ⅲ）
公共生产
60
293
353
私人生产

2275
298
2573
总计
2335
591
2926
公共生产所占比例
（Ⅰ÷Ⅲ）
2．6%
49．5%
12．1%
私人生产所占比例
（Ⅱ÷Ⅲ）
97．4%
50．5%
87．9%
总计
100%
100%
100%
公共生产中两种物品比率
（Ⅰ÷Ⅱ）
17%
83%
100%
私人生产中两物品比率
（Ⅱ÷Ⅲ
88．4%
11．6%
100%
总计
79．9%
20．1%

资料来源：傅道鹏：《公共供应与公共生产》，载《财政研究。，1995年第7期。

上述表中显示：公共物品中有49．5%通过公共部门进行生产有50．5%是通过私人部门进行生产；在向社会供应公共物品总量中，公共生产公共物品量与通过私人生产公共物品量基本上平分秋色。从这个意义上讲，在公共事务治理中，公共部门作用和私人部门作用都是非常重要。
6．2 私人部门参与公共事务实现条件和方式
一、私人部门参与公共事务实现条件
私人部门自利性与私人部门在公共事务治理中发挥作用并不矛盾，但这种作用发挥是有条件，也需要对应制度安排框架。
私人部门参与公共事务，意味着治理构造从单中心转变了多中心，其所波及利害有关者有三方，即以公共利益为依托政府，它容许或授权私人部门带着经营目进入公共事务领域，并对之负有保护和监督之责；作为投资者或生产者私人部门，它们在关怀自己利润最大化同步期，不得不对政府和市场上消费者同步负责，由于它们之间存在着争夺政府协议与消费者信任剧烈竞争；消费者不用再与政府直接打交道，而是与直接生产公共物品和公共服务私人企业发生关系，他们用以表达自己对产品满意度有效工具是“用脚投票”，由于他们拥有选择供货商权利。因此，在有私人部门参与公共事务治理构造中，存在多种利害有关者，关系复杂，竞争机制在这里起着决定性作用。也正由于如此，对私人部门公共角色得以发挥作用前提条件进行分析是很有必要。这些条件可以概括为：一是制度上可行；二是经济上可欲性；三是技术上可行性。
1．制度可许性
私人部门参与公共事务领域，首先是一种制度安排问题。即只有制度上容许私人部门参与者管理公共事务、供应某些公共物品前提下，谈论私人部门公共角色问题才故意义。
制度可许性，可以从两个角度分析：一种是经济制度，即自由竞争且较为成熟市场市场制度。就近现代西方国家实际状况来看，只有在市场经济体制框架下，私人生产具有对应经济技术能力，私人部门参与者供应公共物品制度安排才也许存在与发展。制度可许性第二个原因是政府和法律制度。在不一样政府和法律制度下，私人部门在公共事务治理中所起作用范围及程度有所不一样。从政府制度上看，一般而言，实行地方自治和地方分权国家，私人部门在公共事务领域发挥作用余地就较大。从现实来看，在公共事务领域结成公私合营伙伴关系国家，均有明确法律法规框架作为私人部门参与公共事务制度前提。美国私营研究所所长D·来温托夫指出，“私营企业加入基础行业成功关键在于，政府予以优惠政策、管理和引导，并为实现国家、社会和经济目与私营企业携手前进。建立有效统一公私合营基础项目，必须以有关政策、法律以及制度作用前提。” 转引自迟福林：〈走入二十一世纪中中国基础领域改革〉，中国经济出版社，式，第16页。

此外，作为制度构成软层面意识形态也对私人部门能否参与公共物品供应以及参与程度大小有相称大影响。一般而言，在自由主义思潮占支配地位国家，政府私有化主张往往可以等到较为顺利地实现，私人部门在公共事务领域中发挥作用就大某些。
2．经济可欲性
H．德姆塞茨在其《公共物品私人生产》一文中，对私人部门供应公共物品前提条件进行了分析：“首先，假如排除非购置者有能力，私人生产者可以有效率地生产公共物品；另一方面，假如商品是公共物品那么对同一产品收取不一样价格支付是与竞争均衡相一致。”阐明，私人部门参与公共事务领域前提条件，首先在于对公共物品进行排他消费成本不是很高昂，以保证私人部门仍有利可图；另一方面是存在着许多供应者进行市场竞争。这两条件都与公共物品与否可以给供应者带来经济效益上可欲有关，也即私人部门提供或生产某些公共物品，与否对其具有经济意义，与否有利可图。
实际上，私人部门参与者公共物品供应，推进其行动内存动力是追求最大化利润。因此私人部门与否乐意提供或生产公共物品，乐意提供或生产哪些公共物品，都与它最大化经济利益核算联在一起。
总之，私人部门参与公共事务范围有一定局限性，只有那些可以给私人部门产生利益公共事务，才也许是私人部门乐意从事事务。
3．技术可行性
在经济制度容许私人部门进入公共事务领域前提下，私人供应公共物品，意味着该公共物品可以以市场机制进行成本——收益核算，进行定价和收费，排除“搭便车”者，从而为私人部门带来利润，但这里波及该公共物品消费上排他性技术问题，换言之，就是收费技术问题。某一物品在消费上与否可以排他或可分，以及排他性或可分性程度怎样，是公共物品与私人物品重要区别，由此而来也决定了该物品应当或可以由哪些主体来供应。
从70年代以来 ，越来越多学者同意物品消费上排他性或可分性基本上是一种技术问题。肯尼思戈尔指出，假如公共公共不能由市场充足地生产，那只是由于目前技术状况难以排队末付费者。他强调，技术在决定一种物品或服务公共性或私有性方面起着重大作用，技术水平往往决定物品消费公共性程度不一样。他认为有两类技术影响着公共物品是由市场机制处理还是由政府机制处理：一是排他性技术落后，即制止搭便车行为不端技术落后；另一类是公共物品自身生产技术水平。他认为，现实中有某些有效排他性技术末被运用，这也许是由于公共部门垄断供应公共物品或服务导致，也即公共部门垄断也许克制了社会开发排他性技术积极性。
从西方国家公共物品商业型供应历史发展过程看，只有那些技术上不也许进行排他性收费消费、或排他成本过高而得不偿失物品，才由政府供应，如产权保护。但伴随技术日趋发展，原先只有政府才能供应公共物品，目前私人部门也能供应，如收费有线电视。由于，对于那些可以对之进行消费监控并以此为根据实行有偿使用公共物品，收费障碍已经排除，受利润驱动私人部门才有积极性一无是处地供应。
二、私人部门参与者公共事务机制和方式
私人部门参与公共事务、供应公共物品和服务方式有许多种。E.S·萨文斯通过度析世界上49个国家民营化模式，把公共物品和服务供应高度安排归类为10类，它们是：政府服务、政府发售、政府间协议、协议承包特许经营（排他）、特许经营（非排他）、补助、凭单制、自由市场、志愿服务、有协议承包志愿服务、自我服务。在这10种制度安排中，只有政府服务、政府发售、政府间协议三种制度安排生产者是政府，而协议承包、特许经营、补助、凭单制、自由市场和有协议承包志愿服务等方式均是由私营部门生产。其中，协议承包、特许经营、补助和凭单制，是最为重要几种机制与方式。
协议承包方式最重要特点就是政府出钱、民间办事。签约双方可以是政府与私营部门，也可以用是政府与非政府组织。在这种方式中，民间部门仅仅进行生产经营，并不投资，其生产经营权是从政府那里获得，资金也是政府提供。因此 ，政府出资、私人部门（或第三部门）生产经营，意味着在公共物品和服务整个供应过程，至少存在着两环节和两个主体，中间联络纽带是契约。政府与民间部门互相之间通过契约予以规范、约束双方行为，保证自己利益。其中，政府责任和作用体目前：首先，政府要确定某种可以承包给社会生产公共物品和公共服务种类、数量和会面原则，这是一种政治过程，民主政治机制起主导作用；然后，政府组织竞争性招标过程，与路标承包商签订承包协议；协议签订之后，公共物品进入生产过程，政府还负责监督协议如实执行；最终，政府用税收购置承包商按协议生产出来公共物品和公共服务，专心满足社会公共需求。
特许经营即政府核准私人部门进入公共事务领域资格。获得资格私人部门投资、生产、经营和管理公共事务，拥有一定收益权，政府则保留价格核准权。在这种方式中，政府以特许、优惠政策或其他方式吸引私人部门进入学理上似乎应当由政府垄断某些公共事务领域，政府并不投资但在必要状况下也也许会予以一定补助，私人部门完全按照市场规则操作，负责投资、融资并生产经营，其成功或失败完全依托它们为公众服务能力。私人部门具有一定期限投资受益权，投资成本由消费者付费来承担，即对消费者实行付费消费制度，而不像在政府单中心供应公共物品和服务状况下由广大纳税人承担投资成本。19世纪时英美等国私人部门在社会治安领域、基础设施等公共事务中所发挥作用基本上是以这种方式体现。20世纪70年代以来，这种参与者方式在自然垄断性公共事务领域中所发挥作用重新引人注目。在美国和其他 发达地区国家，发电厂、废水和固体废物处理、桥梁、隧道、港口、收费公路、江河大坝、自来水、煤气、电信、飞机场等基础设施供应中，都大量采用私人部门融资并建设运行方式。如目前在全世界流行BOT方式 ，就是特许经营一种。
在补助和凭单制度下，政府和消费者支付公共服务成本，而私营部门或在营利组织上是生产者，但消费者可以在政府指定范围内享有有限选择权，从而形成消费市场竞争压力。不过，私人部门乐意或可以投资并经营公共物品范围还是有限。因而，私人部门参与者公共事务领域，基本是准公共物品生产或经营领域。
6．3政府与私人部门参政与公共事务绩效
一、私人部门参与者公共事务治理绩效
评价私人部门参与者公共事务绩效，首先存在一种以何为原则量问题。一般人们偏好用效率为原则，在这方面存在这样某些观点：公共物品私人部门供应比政府直接供应更有效率；以效率为原则评价公共物品供应自身就是不恰当，由于两者存在基础和目是不一样样。
私人部门参与者公共事务治理所波及利害有关者至少有三方，即政府、私人部门和作为消费者公民。因此 ，评价私人部门供应公共物品绩效，一种首要原则是它给政府减轻了多少财政上承担，同步还要评价私人投资者和承包商以及公共物品广大消费者从中得到了什么好处。
从近来20余年西方国家公共事务治理构造变革历程看，私人部门参与公共服务中来，最大收益者还是政府。从财政减负方面考虑，作为政府改革关键内容公共事务私有化确实给政府减轻了财政承担并送回了政府收入，除此之外，还使政府职能发生了分解，保留了决策职能，而执行责任交给了公民社会，这样又在客观上减少了政府记雇员，促使政府从事制度愈加灵活。
对于私人部门来说，参与者公共事务也使它们受益良多。他们所涉足领域重要是基础设施项目，这些项目市场和资金回报率一般相对稳定，投资者投资收益分派相对有保证，并且还常常可以获得其他方面综合收益，对于那些不需要投资但承包生产公共物品私人企业来说，也可以从政府采购中获得稳定利润。
对于广大消费者来说，由于公共物品供应被注入了市场竞争机制，因而可以更积极地获得更多选择机会和更优质公共物品和服务，不过也也许承担消费价格转移问题，尤其在政府补助数量减少或不增长状况下，更是如此。
二、政府在私人部门参与公共事务过程中作用
实际上，私人部门在对公共事务整个参与过程中都会与政府发生联络。政府作用概括起来重要体现为两点：一是引导和支持；二是规制和监督。
1．引导和支持
政府对私人部门进入 公共事务领域引导，重要是通过向社会有关信息，以吸引私人投资者注意力和积极性。如在澳大利亚维多利亚州，州政府采用下列措施向私人企业传递适时信息：（1）公布适合于私人企业投资基础设施范围。在1995年维多利亚州政府制定基础设施投资中，就确定了10个基础设施领域供私人企业在投资时进行选择，重要有供水和停水系统、能源生产和经销、交通运送系统、工业设施、通讯设施和网络、公共住房等。（2）通过政府有关管理部门向社会大众公布大额资本投资基础设施项目滚动计划。（3）由政府和私人企业召开定期基础设施项目状况公布会和讨论。（4）不停公布政府政策、重点需要和战略，为私人企业投资提供导向。
2．规制和监督
政府规制，指政府部门根据有关法律和规章制度，通过许可或承认、制定原则、公布禁令、监督等手段来约束力和规范经济主体行为。在70年代之前，政府对私人企业规制范围重要限定在自然垄断性公共物品领域，集中在价格和进入资格控制上。70年代后来，政府规制范围扩大到诸如环境质量、产品安全及工作场所安全等方面。
在发达国家80年代以来公共物品私有化运动中，政府心公共利益为依托，引进企业监管机制，充足发挥了其规制作用。重要是给经营公共物品和公共服务私人企业实行了许多限制性措施，保证其行为在私益和公益之间实现平衡。
如在英国私有化后，建立了电信管理局、煤气供应管理局、水力服务管理局、电力管理局等机构，作为私有化后公共物品供应单位监管机构，重要负责价格管理、限制行业垄断权力滥用和责成这些单位积极从事非盈利性社会公用事业。
总之，以私人部门为主体商业型供应模式中，政府作用决不是可有可无。毕竟，在全社会多种力量中，它最能充当公共利益代表，因此它必须以公共利益为依托，引导、支持、协调、监督私人部门行为，使其在私益和公益之间到达平衡。
6．4中国私人部门对公共事务参与
一、中国私人部门参与者公共事务背景
新中国建立后来至改革开放前，在政治全能主义和纯粹仅有制框架中，社会领域高度合一。国家事务和社会事务都是由政府这一单一权力中心通过政治强制来管理，政府不仅负责供应全社会公共物品和服务，并且也负责供应相称一部分私人物品和服务。
这种单中心治理格局从20世纪80年代以来开始发生变革。改革开放以来党政策变化所引起最重要社会变化之一，就是政治、经济和社会领域分化，私人领域和公共领域开始各自拥有自己空间；与此同步，社会利益构造也日益多元化，私人利益受到法律确认和保护，私人追求利益行为受到肯定和鼓励，私人营利组织在短短间迅速成长。
伴随私人营利组织发展，它们规定利润源泉多元化，公共物品和公共服务领域中那些有利可图项目也成为它们重要目；而政府企业严重亏损及其给政府财政所带来压力以及由此所导致公共物品供应局限性现实，迫使政府必须改革公共物品和公共服务供应构造和供应方式，容许继而鼓励私人部门进入某些公共物品领域中去世纪90年代中后期以来，中国私人部门开始成为部分公共事务投资或运行管理重要力量。
详细地讲，中国私人部门参与公共事务体制背景可以归纳为如下几点：（1）公共公共事务事务政企合一，垄断经营。（2）由于受公共事务指令性价格形成机制及宏观经济调控和居民较低收入水平约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善影响到，我国公共事务企业普遍存在亏损运行现象，政府不得不背负起财政补助学生包袱。（3）企业没有实质性自主决策权，公共企业缺乏生产经营积极性。（4）政策性亏损掩盖经营性亏损，掩盖管理微弱和经营不善，企业缺乏减少成本动力，从而产生生产效率低、服务质量差问题。（5）公共事务投资主体单一，奖金局限性问题突出，难以提高公共事务供应水平。
伴随我国城镇对公共服务业需求迅速增长与政府供应局限性矛盾愈益突出，某些地方政府纷纷出台法规、政策，把本来由政府垄断经营公共服务业所有权或经营权转移到民间，引入市场机制。
在地方政府纷纷探索公共服务私人部门经营问题同步，中央政府也在制定政策为民间资本进入公共服务领域进行宏观政策导航。如从到，建设部、原国家计委（现为发展改革委员会）多次刊登意见，规定放宽公共服务业市场准入，实行政府全面规划、统一管理、特许经营、适度竞争方针，引入竞争机制，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目建设，通过有序竞争，增进行业发展和服务改善。
由此可以预见，公共公务民营化在未来几年内将成为我国政府管理体制改革重要内容。这意味着长期以来占主导地位公共服务供应垄断经营体制，正向多元化主体参与、多元化方式 动作合作——竞争性经营体制转变。该体制对于减少我国政府管理成本、扩大公共服务规模，提高公共服务质量满足社会对公共服务需求，均有着老式不可比拟优势。
二、中国私人部门参与公共事务范围与作用
目前，中国私人部门参与公共事务重要集中在部分基础设施领域，包括：物质基础设施（或有形基础设施），如交通运送系统、通信系统；技术基础设施，如科技小区、信息基地、科研机构和设施等；人力资本设施，如教育体系； 菲得普科特勒在其《国家营销》一书中，把基础设施分为上述三项，参阅其《国家营销》，俞利军译，华夏出版社。此外，尚有一种划分措施是把其划分为两大类，即经济基础设施，包括电力、管道煤气、电信、供水、环境、卫生设施和排污系统、固体废弃物搜集和处理系统、公共浇灌和海港江河堤坝、公共交通设施、水运、机场、航空等公共工程，社会基础设施，包括文化、卫生、教育、医疗等人力开发设施。
社会服务基础设施，如多种社会福利机构和敲诈、环境卫生设施。这部分基础设施大都属于准公共物品，具有消费竞争性和拥护点，更重要是可以在技术上进行收费消费。这就决定了此类公共物品或服务中心由私人部门进行经营性投资。
私人部门参与公共事务，虽然在目上是为了赢得自己利润，但与此同步却饰演了重要公共角色，发挥了一定公共责任，重要体目前：有助于减轻社会就业压力，增长了公共服务人力投入；同步也增长了公共物品和服务资本投入，提高公共物品和服务供应水平。尤其是增长就业，增长居民收入方面，奉献巨大。下面一组数字，显示了80末以来中私营企业在公共服务领域处理社会就业问题上所发挥作用。

表：1990年代以来私营企业和个体就业人数（单位：万人）
年份
交通运送仓储和邮电通信业
社会服务业
1989
165
214．3
1990
182
251．9
1991
200．5
244．4
1992
207．1
283．9
1993
254．6
334．4
1994
360．9
412．2
1995
419．4
552．3
1996
468．6
612．6
1997
501．2
680．6
1998
559．9
795．0
1999
564．7
853．8

445．7
776．0

417．4
808．5
资料来源：《中国记录年鉴》（）第140页。
同步，私人资本进入公共事业和公共服务领域，可以处理目前企业资金普遍局限性问题，有助于提高资金投资效益，有助于打破国有企业垄断经营及国有企业政企分开，有助于提高公共物品和服务供应水平，改善城镇居民生活水平，提高城镇居民生活质量，推进经济增长，改善投资环境，增进经济发展。
近年来，我国都市基础设施领域已经出现了许多重要由非国有经济主体投资和经营项目，大大缓和了公共服务投资局限性问题，并且外资也开始介入这一领域。目前某些外资企业已开展了液化天然气、燃气管网、自来水供应、生活垃圾处理、都市汗水处理等经营业务。 详见《中国公用事业民营化浪潮》，http//.
总之，由于公共事务需求相对稳定，爱经济周期波动影响较小，整个行业具有良好流动性和回报稳定特点，因此私人部门正在积极进入这一领域。只要提高市场准入制度可许性，中国公共服务市场化将具有广阔发展空间。
三、中国私人部门参与公共事务存在问题
由于某种原因我国公共部门对公共事务参与刚刚起步，目前面临着许多亟待处理问题，如私人部门进入公共事务范围，私人部门公共事务领域“国民待遇”问题，公共事务私营化过程中公私双方信用保证机制，民营化过程中政府怎样扶持和规制，怎样以法律手段处理公共服务公益性与民营企业获利性之间矛盾，私人部门实力尚有待于继续壮大，等等。
与发达国家相比，由于中国私人经济起步晚、发展中限制原因多，因而总体上私人部门中实业资本力量还十分弱小。根据迟福林等人研究，中国每年民营经济投资重要是固定资产投资，只占社会固定资产投资13%-14%，并且其中60%是包括住宅投资在内农民投资，1999年中国个体私营经济共发明产值1.18万亿，实现企业收入2.28万亿。按民营经济自有资本和营业收入1：6比例推算，民营经济资本不过五六千亿元。 迟福林主编：《走入二十一世纪中中国基础领域改革》，中国经济出版社，式，第113-114页。
由于私人经济力量弱小，大多数私人营利组织都投资于私人物品或服务供应，由于私人物品或服务供应投资少、见效快，而公共物品或服务设施大都需要大量资金并且回收周期长，私人营利组织无力抽奖或不愿投资。更为重要是，私人营利组织对制度可许性抱犹疑态度，紧张政策变化，对未来预期收益感到不能确定，因而不敢轻易涉足；或者是政府市场准入门槛过高或限制过严，无法进入 这一市场。这些原因，都导致了目前中国私人部门在公共物品或服务领域中投资比例低下状况。
此外，私人部门组织性、系统性、自律性还比较微弱，私人部门参与者公共事务，更关怀与否能为自己带来经济效益，而对社会效益比较漠视。这些问题阐明，政府应当为私人部门参与者公共事务提供引导、支持、服务和保障同步，还必须实行必要管理，并尽快完善对应规制措施。