中国违宪审查制度之建构.doc

中国违宪审查制度之建构

14
2020年5月29日
文档仅供参考

省人民政府水行政主管部门建立水土
保持监测网络,对全省水土流失动态进行监测、预报,
省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构,应当建立执法
中国违宪审查制度之建构
　　范进学
　　【摘要】从宪法关于全国人大及其常委会宪法监督权内容的规定看,中国存在着违宪审查制度是不容怀疑的。问题在于,中国的违宪审查制度是一种排除了对全国人大所制定的基本法律是否违宪的审查制度;违宪审查主体自己做了自己的法官,导致审查缺乏客观性、公正性;违宪审查的程序中缺失对法律违宪审查的程序。因此,我们应考虑中国有成功移植大陆法系国家法律的传统和经验,后发的法治现代化国家大都选择的是欧洲的违宪审查模式的实际,在中国建立宪法法院,以消除现有违宪审查制度中存在的弊端。
　　一、中国违宪审查制度之评析
　　中国有无违宪审查制度?对此学者争论不已,有的认为中国还没有违宪审查制度,因此需要建立;有的则认为中国存有违宪审查制度,需要完善。我个人认为,中国存在违宪审查制度,但不是司法意义上的,而且存在根本性缺陷。
　　中国存有违宪审查制度,其依据是:第一,存在违宪审查的实体机关和职权。中国现行宪法第62条和67条明确规定,全国人大有”监督宪法的实施”和”改变或者撤消全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”的职权,全国人大常委会除了”解释宪法,监督宪法的实施”的职权之外,还有权”撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”以及有权”撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。 3月15日第九届全国人大第三次会议经过的<中国人民共和国立法法>第88条又进一步规定:”(一)全国人民代表大会有权改变或者撤消它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤消全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第66条第二款规定的自治条例和单行条例;(二)全国人民代表大会常务委员会有权撤消同宪法、法律相抵触的行政法规,有权撤消同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规,有权撤消省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第66条第二款规定的自治条例和单行条例。” 显然,依据宪法和<立法法>之规定,全国人大及其常委会有违宪审查的权力,全国人大审查的对象是全国人大常委会制定的法律,全国人大常委会审查的对象则是行政法规、行政决定和行政命令、地方性法规和地方性决议、自治条例和单行条例,前者审查的方式是改变或撤消,后者审查的方式则是撤消。第二,存在违宪审查的程序。根据<立法法>第90条和91条之规定,(1)有权向全国人大常委会提出书面审查要求的主体是:国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、省级人大常委会;另外,其它机关、社会团体、企事业组织和公民有权向全国人大常委会提出书面审查的建议。(2)由全国人大专门委员会向制定机关提出书面审查意见,或者由法律委员会与有关的专门委员会召开联合会议,并要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。(3)制定机关应当在两个月内提出是否修改的意见,并向全国人大法律委员会与有关的专门委员会反馈。(4)对制定机关不予修改的,法律委员会与有关的专门委员会向委员长会议提出书面审查的意见和予以撤消的议案,由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。基于以上规定,我认为在中国还是存在中国”特色”的违宪审查制度的。
　　不过,在我看来,中国上述违宪审查制度存在根本性缺陷:
　　第一,中国的违宪审查是一种排除了对全国人大所制定的基本法律是否违宪的审查制度。无论宪法或立法法,都只是规定了审查的对象是全国人大常委会制定的法律、国务院制定的行政法规和地方权力机关制定的地方性法规,而从未把全国人大制定的基本法律是否合乎宪法纳入审查的范围之内。中国宪法序言和宪法第5条皆规定宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触;<立法法>第78条也明确规定:”宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”。但宪法和<立法法>只是把全国人大常委会制定的法律和其它规范性文件纳入了违宪审查的范围,而对全国人大所制定的基本法律是否违宪的问题未作任何规定,无论如何都不能说中国的违宪审查制度是彻底的和完整的。甚至能够说,如果不把基本法律纳入违宪审查的范围,那么就不可能有真正的违宪审查制度的建立。其危害具体有二:(1)对法治和宪治是一种严峻的挑战。法治和宪治之基本要求就是任何国家权力主体皆受制于宪法。孟德斯鸠说过:只要社会上还有一人凌驾于法律之上而不受制约,那么社会所有其它人都有可能受其专制之统治。卢梭则断言:”专制君主则是一个把自己置于法律本身之上的人”。从理论上讲,我不知道如果全国人大的立法权不受制于宪法而在事实上凌驾于宪法之上,那么全国人大会不会成为”利维坦”式的现代专制者?但有一点可能肯定,那就是”绝正确权力绝对地腐败”,全国人大的立法权只要不受宪法的监督,同样也会避免不了权力的滥用之危险,托克维尔所说的”多数人的暴政”就是由于人民民主没有受到制约造成的。全国人大制定的基本法律也会有违宪的可能,因此对基本法律的违宪审查实际上就是对立法权的制约与监督,否则全国人大之立法权岂非超越于法治之外而对法治事业本身构成严重的挑战吗?(2)使宪法之最高法律效力失去其应有的作用。宪法和<立法法>皆规定了宪法是具有最高的法律效力的根本法,一切法律不得同宪法相抵触。然而,在实际违宪审查中却未把基本法律纳入违宪审查的视野之中,一旦出现基本法律与宪法相抵触而违宪的情况,就缺乏对其审查的机构,从而造成基本法律违宪审查的缺席,而使具有最高法律效力的宪法功能大大折扣。
　　第二,违宪审查主体自己做自己的法官,有失审查的客观、公正性。全国人大常委会是全国人大的常设机构,由全国人大负责对其常委会制定的不适当的法律进行审查,仍有自己对自己审查之嫌。如果把基本法律也作为违宪审查之对象,全国人大则直接能够对自己经过的法律是否违宪予以审查。这种立法者同时为自己制定的法律是否违宪的法官,实际上是一种角色重置,与权力分工制衡的法治原则与精神是相悖的,既不合情理,更违反逻辑规律。自己不能做自己的法官,这是法治原则的一项铁律,而按照中国宪法所设计的违宪审查的制度结构看,恰恰是行使国家立法权的最高国家权力机关是违宪审查的主体,凡与宪法相违背的一切规范性法律文件都是其审查的对象,当然法律的违宪问题也不例外,同样由自己来审查。这种制度设计带有强烈的道德意识和自律认知色彩,人们当然希望全国人大能够充当自己行为的道德法官,但这种以人性善作为治国的道德基础的制度设计却往往留下无穷的人治隐患。法治之下崇尚人性善,但却不过分相信和依赖它,法治所要求的是设立符合理性、公正与客观的制度,而自己做自己的法官则是违背法治要求的。
　　第三,违宪审查的程序设计中缺失对法律违宪审查的程序。<立法法>第90条和91条对违宪审查的程序规定只是对法律之外的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例如果违宪如何予以审查的程序,却对法律如果违宪如何进行的程序却只字未作任何规定。这是一种疏忽呢,还是有意为之,便不得而知。其实在我看来,这主要是由于违宪审查中未把法律纳入之内的必然反映,既然法律是否违宪不予审查,当然便没有设计法律违宪审查程序之必要。实体之不彻底性,必然导致程序之不彻底性。
　　二、中国违宪审查制度之重构
　　在中国,违宪审查制度需要走出自己做自己的法官这一思维认知的模式,而设计一种符合权力分离与互相制约的法治原则的违宪审查制度。在路径的选择上,我认为唯一可行的模式是欧洲模式:建立专门的违宪审查的法院或机构。其理由是:
　　首先,中国有成功移植大陆法系国家法律的传统与经验。中国自清末法制改革始,从近代宪政制度到民事、刑事等法律制度体系,均采欧洲大陆国家模式。张晋藩曾指出:”晚清修律是中国法律史上的一件大事,从此中国传统的封建法系解体了,开始仿照大陆法系的架构建立了中国近代的法律体系”。[1]实际上,晚清政府在接受西方法律文化时,最早偏爱于英美法系,但20世纪初期修律时则走上了大陆法系模式之路,张晋藩先生在分析其原因时说,”这不但是因为欧洲大陆是资本主义世界经济的重心和两大法系的发源地,而大陆法系又是最典型、最完善、最具代表性的商品私有者社会的法律,更重要的是它与中国的国情和法律传统有某些相合之处”。[2]大陆法系是以国家成文法典化为其特征的,从大陆法系最古老的组成部分即6世纪查士丁尼法典到近代以法国民法典为契机而开始的法律法典化运动,走的就是一条不同于英美法系的”法官造法”的判例法之路;大陆法系国家所公认的法律渊源理论仅承认法律、法规和具有法的意义的习惯才是法律的渊源,法官的判例、学说、法理等任何其它法源都被排除在外。而中国自古就钟情于国家制定法,从李悝的<法经>到秦律、汉律、魏律、晋律、隋律、唐律,再到宋律、元律、明清律,都是国家权力本位优先、国家制定法优先,近代法律的改革也同样是遵循了法典化的道路选择,从清末法律改制开启中国法制现代化之门到1949年南京国民党政权的垮台,近半个多世纪的法制现代化尽管进展缓慢,亦多有不成功之处,但最终移植了西方大陆法系各国的法典,初步形成了以”六法全书”为主体的现代化法律体系。新中国成立后,我们遵循的立法模式依然是欧洲大陆式的法典化的路子,其实早在解放区根据地时期我党所领导的政权就已经一直这么做的。1978年改革开放后,中国的法典化法律体系的建构特征尤为突出和显著,迄今中国制定的法律有近300部,行政法规近900部,地方性法规近9000部,有了较完备的宪法典、民商法典、刑法典、民事诉讼法典、刑事诉讼法典、行政诉讼法典、行政法律体系,到 将建成中国的法律体系。另外,中国的法律渊源也是只承认国家制定的法律、法规和经国家认可的习惯而不承认判例。法典化以及法律渊源的认同实际所共同认可的是立法权的优先性和至上性,无论在欧洲大陆还是中国,国家主义一直在社会政治经济文化生活中居于支配地位。中国自不必说,从国家建立之日起国家主义的权威至上,法律文化是一种义务本位的文化;欧洲大陆国家法律文化的发祥地古罗马就是以帝国的形式征服过世界。近代之后,伴随着自然法即共同法、权力分立理论、民主主义、理性主义、反封建主义、资产阶级的自由主义、国家主义和民族主义等理性力量的兴起与传播,国家主义一直占据上风,其目标是建立一个反映民族精神和统一民族文化的国家法律制度。在近代欧洲民主法制的文化与传统中,主权在民的思想根深蒂固,崇尚民主,崇尚人民代表机关所拥有的能够体现民意、民智、民愿的立法权,权力分立的目的是基于限制司法权而加强立法权,因此欧洲大陆的法典化运动的本质是以法典的形式反映和体现人民意志,拒绝司法权对人民意志的侵犯。中国也同样是一个崇尚人民主权的国家,把人民代表大会制度作为中国的政体就能够充分说明了这一点。因此,中国在法典化与法律渊源的历史传统上以及立法权的崇拜上同大陆法系国家都有着相当深刻的亲缘性或亲和性。张晋藩对此指出,”大陆法系的引进以及它在中国的生根、发展都有着社会的、历史的、政治的、文化的原因,而决不是少数人的偏爱”。[3]
　　其次,后发的法制现代化国家在确立违宪审查制度时大都选择了欧洲模式,这对于我们有直接的借鉴意义。美国确立的普通法院式的违宪审查模式有它的特殊性和偶然性。偶然性意味着:假如没有18 的”马伯里诉麦迪逊”一案,假如时任联邦大法官的不是联邦党人的马歇尔,再假如大法官马歇尔不是依据1787年宪法而是依据1791年的联邦司法条例依”法”作出判决,还假如马伯里像其它被任命为治安法官的人那样没有提起诉讼,如此等等,美国的违宪审查模式还会出现吗?因此在欧洲国家看来,美国式的违宪审查制度”表面上简单已极,但却是一种理想的不可实现的制度”。[4]20世纪初,许多欧洲大陆法系国家如法、德、意诸国都曾引进和移植过美国模式而皆未成功的事实就有力地证明了这一结论。在法国,19 比较立法协会拉尔诺德会长发起了一场旨在建立美国模式的运动,并于1925年精神科学与政治科学协会举行了一个辩论会,其中贝泰勒米、狄骥、欧里乌、梅斯特、罗郎等法国最著名的公法专家都赞同移植美国模式,但行政法院或最高法院却从未宣布过违宪性解释,法官对于宪法争议的态度依然认为她们是在执行法律而不是考虑法律是否违宪问题。在德国,自1925年11月普通法院就根据魏玛宪法担负起了违宪审查的重任,可是普通法院不直接根据宪法审理具体案件,即使议会的不计其数的违宪事实也不能阻止,从而使二战后的德国转向了奥地利模式。意大利在20世纪20年代末就开始采纳美国模式,但第一个(也是唯一的)按照美国模式由最高法院于1947年7月28日所作的违宪审查解释的判决,随着1956年宪法法院的建立而告终结。路易·法沃勒在分析其原因时给出了四种理由:第一,在美国,宪法是神圣不可侵犯的;在欧洲则是”法律”即立法是神圣不可侵犯的。卢梭的”法律是普遍意志的体现”之名言在欧洲国家被奉为金科玉律,不允许从外部对法律进行审查,而只有立法机关才是审查和限制自己的法官,故法院不能解释宪法。第二,欧洲普通法院的法官无力实施违宪审查。路易·法沃勒引用毛罗·卡佩莱蒂的话说:”欧洲法官差不多全是‘职业’法官,她们年纪轻轻就进入司法机关,大半是资历熬到才被提升到上级法院去。她们的职业训练,主要是发展适用成文法律的技术性的、而非政策取向方面的技能。……现代的宪法并不但限于确定法律如何如何,还包括广泛的有待未来实行的纲领性规定。因此,把宪法付诸实施这个任务常常比解释一般法律需要更高明的斟酌权衡”。第三,欧洲国家缺乏统一的法院系统,而都是二元的甚至是多元的,不利于嫁接成功。第四,当时一些欧洲国家的宪法实际上没有最高效力,对议会没有约束力。在美国,法院宣布某法违宪,就等于建立起了一道不可逾越的障碍,因为立法机关自身无权修改宪法。在欧洲如法国,议会倘若遭遇法院的违宪判决,能够轻而易举地制服后者的抵抗:被司法行为整瘫痪的法律既然是议会的多数采纳的,这次她们重新以简单多数经过原法案,便可使其意志占上风,在这种情况下,若以法律违宪为由而拒绝适用,法院很可能会举棋不定。[5]我在此之因此把路易·法沃勒分析欧洲大陆国家引进美国宪法解释的模式失败的原因详细地引证下来,是因为我觉得欧洲大陆国家失败的原因不也正是我们要舍弃美国模式的最好的诠释吗?我觉得再说什么,都是多余的。
　　美国模式在具有普通法传统或受其影响较深的国家或地区移植能够成功,而具有大陆法系传统或受其影响较深的国家或地区则选择了欧洲模式体制。如阿根廷、加拿大、塞浦路斯、丹麦、芬兰、希腊、冰岛、爱尔兰、挪威、瑞典、瑞士、澳大利亚等,亚洲的印度和菲律宾等原属普通法传统的国家就移植了美国式违宪审查制度,中国的香港地区也采取由终审法院行使宪法解释及违宪审查权的体制。二战后的日本由于其宪法是由美国元帅麦克阿瑟为其制订的,因此被强制性地移植了美国宪法解释的模式。韩国在1962-1971年曾移植过美国模式,但由于最高法院的大多数法官不赞成将司法权与违宪审查权混在一起,加之韩国的法律家们受德国法学影响很深,因此韩国于1988年建立了宪法法院而最终选择了欧洲宪法解释的模式。在欧洲大陆法系国家,奥地利于1920年根据纯粹分析法学派的代表人物凯尔森的计划最早建立了宪法法院,此后,意大利于1947年、联邦德国于1949年、法国于1958年[6]、西班牙于1978年先后都建立了宪法法院。前苏联和东欧国家在1989年之后把建立宪法法院作为建构法治的标志,匈牙利于1989年修改宪法而设立了宪法法院,保加利亚于1991年宪法中设立,罗马尼亚于1991年宪法中设立,阿尔巴尼亚与1992年宪法中设立,波兰则于1985年就建立了宪法法院,俄罗斯和哈萨克斯坦于1993年宪法中设立,捷克共和国于1993年经过了<宪法法院法>,斯洛伐克共和国于1992年宪法中设立,克罗地亚于1990年宪法中设立,斯洛文尼亚于1991年宪法中设立,爱沙尼亚、拉托维亚和立陶宛等则经过了宪法法院法。
　　中国应当选择哪种宪法解释的模式当然应当从中国的国情出发,但需要遵循的一个基本原则就是谁能胜任违宪审查的使命。经过以上分析和论证,选择欧洲大陆法系国家的模式或许更适合中国的历史、文化、政治等背景,这不但有中国借鉴和移植大陆法系国家法律制度的经验,而且也有后发国家成功移植欧洲模式的实践可遵循。而问题的核心则在于如何保障宪法权威的至高无上性和公民基本权利的神圣性。我们不能只口口声声说我们的宪法具有最高的法律效力,口头上的宪法至上必须依靠制度的保证,否则就像萨托利所说的只是装饰性而非组织性的宪法,换言之,按照现代民主宪法之精神,在宪法中确立宪法至上和违宪性的宪法解释的内容,使宪法真正成为人民自由权利的圣经。基于此,我倾向于在中国建立单独的宪法法院:
　　第一,中国也像欧洲国家一样诉讼是分类的——民事的、行政的、刑事的、商事的等,然后再由不同的法院法庭进行审理和判决,这被视为是再普通不过的事情。宪法诉讼也像其它诉讼一样分开并由单独的宪法法院来管辖和审理,易使人们理解和接受。
　　第二,单独的宪法法院有利于监督宪法中规定的各种主体——所有国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位在宪法规定的范围内活动,其功能在于保证宪法处处得以尊重和确保宪法的实施。路易·法沃勒在总结欧洲国家的宪法法院的作用时说,”凡是建立了宪法法院的国家,宪政都取得了长足的进展。宪法法院一个个判决,催生了人们对宪法和基本人权的尊重,这种尊重以前根本就没有存在过”。[7]
　　第三,宪法法院的建立会不会出现人们所担心的凌驾于人大之上而形成司法专制的结果?应当不会。对法院有宣布立法违宪使之无效而出现司法权高于立法权的某些顾虑,我们还是听听汉密尔顿的分析[8]:其一,”代议机关的立法如违反委任其行使代议权的根本法自当归于无效是十分明确的一条原则”。中国宪法第5条也明确规定:”一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。中国宪法所规定的”法律”当然是指立法机关的法律,也就是说,立法机关制定的法律如果同宪法相抵触,也自然无效。其二,”如谓立法机关本身即为其自身权力的宪法裁决人,其自行制定之法其它部门无权过问”,则”此种设想实属牵强附会,不能在宪法中找到任何根据”。中国宪法只是把宪法的立法性解释权赋予了全国人大常委会,而并未将宪法的司法解释权授予之,也就是说,在宪法中也同样找不到立法机关的立法只能由其解释的根据。而且中国宪法序言的最后一句是:”全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,而且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。由宪法法院解释宪法也应当是维护宪法尊严、保证宪法实施的一种有效形式。其三,解释法律乃是法庭的责任,是法院的正当与特有的职责,如认为法庭以自己的意志代替客观判断而造成以一己的意志代替立法机关原意为借口,也就无异于主张根本不应设立独立于立法机关以外的法官。其四,如果出现立法机关与法院不可调和的分歧,自以效力及作用较大之法为准,即宪法与法律相比,以宪法为准,人民与其代表相比,以人民的意志为准。因此,汉密尔顿认为宪法的解释权应属于法院。
　　第四,宪法法院享有宪法解释的权力并不意味着违宪审查的滥用,因为法官的宪法解释毕竟不是纯粹以一己之任意而取代宪法之意图、原则和精神,为法官判案留有余地的只是文字出现摸棱两可的极少数情况,正如麦迪逊所指出的”一位法官一生中遇到这种摸棱两可的法律条文,也不过几次而已”。[9]可是,这样一来,对立法机关则受益无穷,她们使法律条文更加合乎宪法而使立法质量得到极大改进和提高,从而尽可能地避免违宪法律的出现。