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行政监督与救济制度的新突破

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2020年4月19日
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行政监督与救济制度的新突破

　内容提要<行政复议法>是在<行政复议条例>基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善,也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。与复议条例相比较,行政复议法在四个方面取得了新进展和新突破:行政复议原则更加全面、准确;行政复议范围明显扩大;行政复议程序更加便民、公正、合理;进一步强化行政复议的法律责任。这些进展和突破对进一步完善行政复议制度,改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。

　　关键词 行政复议法 行政复议条例 行政监督 救济制度 新突破

　　1999年4月29日,九届人大常委会第9次会议审议经过了<中华人民共和国行政复议法>。该法是在1990年国务院颁布的<行政复议条例>基础上修改而成的。它既对近十年来行政复议实践进行了总结和完善,也在行政监督与救济方面进行了有益的尝试和突破。为了全面了解这部法律的新意和特色,本文拟就行政复议法与复议条例相比较取得的新进展和新突破作一探讨。

　　一、行政复议原则更加全面、准确

　　根据<行政复议条例>的规定,理论界一般将行政复议的基本原则概括为合法、及时、准确、便民原则,合法性与适当性审查原则,不适用调解原则。①<行政复议法>对<行政复议条例>确定的复议原则进行了增删与调整,确定为合法、公正、公开、及时、便民原则,有错必纠原则,保障法律、法规实施原则,救济原则(司法最终原则)。很明显,<行政复议法>删去了准确原则,合法性与适当性审查原则,不适用调解原则,增加了公正、公开、有错必纠、保障法律法规实施以及司法最终原则。这一变化不但反映出立法技术水平的进一步提高,而且也强调了公正、公开、有错必纠等原则在行政复议制度中的重要地位。

　　首先,过去<行政复议条例>确定的”准确原则”的内容实际上已经包含在”合法原则”中,复议活动力求准确是合法原则中认定事实清楚、证据确凿的题中应有之意故无需再确定”准确原则”。

　　其次,合法性与适当审查原则的内容已在<行政复议法>第1条立法目的和第28条行政复议决定的条款中说明,况且它只是复议机关审理复议案件,作出复议决定时需遵循的准则,故在复议基本原则中亦无需单独列明。因此,<行政复议法>删除了该原则。

　　再次,不适用调解原则曾被视为一项独立的复议原则,列于<行政复议条例>第8条,但根据复议机关依法复议、职权法定的要求,如果<行政复议法>未授予复议机关调解的职权,就意味着复议机关只能按<行政复议法>规定作出有限的几种复议决定,当然不能进行调解,也不能以调解结案。更何况行政复议法和原来的行政复议条例都允许复诉申请人撤回复议申请,故而,将此项禁止性原则删除也在情理之中。

　　值得注意的是,<行政复议法>删除以上原则并不意味着上述原则表示的内容也一同被取消,而这些原则的基本含义已经明白或暗含在其它原则和法律条文中,无须单独列出。这一变化体现了立法者在运用立法技术方面的成熟与凝练,避免了重复与拖沓。

　　除删除几项原则外,<行政复议法>还增加了几项原则,从行政复议制度的需要看,这是必要可行的。

　　首先,增加了”公正原则”。公正原则是指复议机关在行使复议权时应公正地对待复议双方当事人,不能有所偏担。公正原则是行政法中普遍适用的原则。随着行政立法范围的扩展,越来越多的行政立法将公正原则确定为行政机关行使职权的根本原则,如<行政处罚法>就有规定。<行政复议法>之因此增加该项原则,其原因在于,行政复议与其它行政司法活动一样,除坚持合法原则上,还必须公允、合理、无偏私,特别在行政自由裁量权较大的情况下,必须公正复议,只有做到这一点,才能够保证复议制度真正取信于民,发挥其监督与救济的作用。

　　其次,行政复义法新规定了”公开原则”。所谓公开是指行政复议活动应当公开进行。从复议案件的受理、审理、决定都应公之于众,使当事人和社会各界,包括媒体充分了解行政复议活动的具体情况,避免暗籍操作导致腐败与不公正,增强公众对行政复议的信任度。<行政复议法>之因此增加该项原则还在于此前的<行政处罚法>已经规定了该原则,近年来执法司法实践中强调审判公开、检务公平、政务公开的呼声也日益高涨,使得公开原则成为行政程序中普通适用的原则。

　　再次,行政复议法还增加规定了”有错必纠原则”。有错必纠是指复议机关发现原行政机关行政行为错误违法的,必须及时予以纠正。有权机关发现复议机关及复议人员在行政复议中有违法违纪行为的,也必须及时纠正。防止违法行政、滥用复议权现象的发生,保证行政复议制度发挥其应有的作用。

　　另外,行政复议法还增加了一项”保障法律法规实施原则”。该原则要求行政复议活动不但要纠正违法不当的具体行政行为,且要保障和监督行政机关行使职权,使有关的法律法规得到忠实的执行和落实。

　　最后,行政复议法增加的”司法最终原则”,亦称”救济原则”,它是指行政复议活动是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一,但不是最终的救济方式。当事人对行政复议决定不服的,除法律规定的例外情况,均能够向人民法院提起行政诉讼,人民法院经审理后作出的终审为发生法律效力的最终决定。该原则是确定行政复议与行政诉讼关系的重要准则。

　　综上,<行政复议法>规定的行政复议基本原则与<行政复议条例>相比,内容更加全面,重点更加突出,表示方式则显得十分凝炼,充分反映了行政复议固有的特点和作用,是对行政复议活动所遵循的基本准则的高度概括和抽象。

　　二、行政复议范围明显扩大

　　<行政复议法>与<行政复议条例>相比,最突出的一个特点就是明显扩大了行政复议的范围。根据<行政复议条例>不能受理的或立法未明确规定能够受理的行政复议案件,依照<行政复议法>可进入行政复议范围。行政复议法是经过两种方式扩大行政复议范围的:一是扩大复议机关受理的行政行为的范围;包括具体行政行为和抽象行政行为;二是扩大行政复议法所保护的公民、法人或其它组织的权利范围。

　　(一)进入行政复议范围的具体行政行为明显扩大

　　<行政复议条例>将复议机关受理的行政争议案件列举为九项,其中主要包括因行政处罚,行政强制措施,侵犯经营自主权行为,拒发许可证执照,拒不履行法定义务,拒不发放抚恤金,违法要求履行义务,其它侵犯人身权、财产权的具体行政行为引发的争议。同时,又列举了复议机关不予受理的四项行政行为引起的争议。<行政复议法>与<行政复议条例>相比,扩大了行政复议范围,主要表现在增加了几类能够申请行政复议的具体行政行为,扩张解释了几类能够申请复议的具体行政行为。<行政复议>扩充解释或增加的具体行政行为是:1.将行政处罚行为种类按<行政处罚法>作了扩充解释,增加了警告、没收违法所得、暂扣许可证、执照和几类处罚行为;2.增加了一条关于行政机关变更、中止、撤销许可证、执照、资质证、资格证引发的争议属于行政复议范围的规定;3.增加了行政确权行为属于行政复议范围的规定;4.增加了行政机关变更或者废止农业承包合同行为属于行政复议范围的规定;5.增加了行政机关没有发放有关费用属于行政复议范围的规定。这里有关费用包括社会保险金、最低生活保障费等;6.增加了对其它具体行政行为侵犯合法权益能够申请行政复议的规定。很明显按照<行政复议条例>的规定,对于上述行为是不能申请复议或未明确规定能够申请复议的,<行政复议法>将它们明确纳入行政复议范围是一个十分显著的变化,它将行政复议的监督和救济范围大大扩展了。

　　与此同时,<行政复议法>又进一步限制了复议机关不予受理的事项。<行政复议条例>规定复议机关不予受理的事项为四项,包括行政机关制定法规、规章及其它规范性文件的抽象行政行为;行政机关对工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为;行政机关对民事纠纷的仲裁调解或处理行为;国防外交等国家行为。<行政复议法>将四项不属于复议范围的事项修改为两项,并规定了救济途径,即对行政机关行为处分及其它人事处理决定可依法申诉,对行政机关对民事纠纷的调解或其它处理,可依法申请仲裁或向法院起诉。很显然,<行政复议法>取消了对抽象行政行为和国家行为不能申请行政复议的限制,从另外一个角度扩展了行政复议的范围。

　　(二)<行政复议法>启动了对抽象行政行为的监督审查权

　　<行政复议法>的颁布,标志着中国行政监督救济制度进入了一个新发展阶段,特别是关于抽象行政行为的审查制度,对于加强和完善中国行政监督救济制度具有重要而深远的意义。

　　抽象行政行为是行政机关针对非特定人制定发布的,对后发生法律效力并具有重复适用性和普遍约束力的规范性文件。②由于实施抽象行政行为的主体广、层次多,上至国务院各部委,下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的”红头文件”,因此,在实际生活中它们具有重要影响,是很多行政机关的执法依据。与此同时,由于行政机关实施抽象行政行为的程序少、监督弱,也带来了一系列群众反映强烈的问题,一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、不但严重破坏了法制统一,也损害了国家和公民个人的利益,成为人们深恶痛绝的”三乱”之源。其影响之大,涉及面之广,令人触目惊心。然而,长久以来,中国对此类文件监督却十分薄弱,现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。相应地,因此类文件遭受损害取得救济也十分有限。这一现象严重影响了中国依法行政进程,破坏了法制的统一,已经到了非解决不可的时候。这次行政复议法规定,公民法人或其它组织在对具体行政行为申请复议时,如果认为具体行政行为所依据的规定(除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件)违法的,能够一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理,无权处理的必须在7日以内转送有关部门,有权机关必须在60日内处理完毕。与以往<行政复议条例>及有关法律相比,这一规具有较强的操作性和实用性。首先,它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权,这种申请不同于申诉,也不同于建议,它能够产生一定的法律后果。即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请,审查并处理被申请的规定。解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。其次,它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于信访或其它方式,而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职,须承担一定的法律责任。最后,经过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛,几乎襄括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为,特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围,具有十分重要的意义。能够毫不夸张地说,行政复议法的这项规定,开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。

　　当然,行政复议法的这项规定引发了一些新的问题,有待复议实践的进一步完善。特别是复议机关对抽象行政行为审查决定的性质及可诉性等问题仍需仔细研究。比如,国务院各部门及省政府的规定与规章应如何区别?复议机关和其它有权机关审查处理违法抽象行政行为应适用什么程度,当事人又如何参与表示意见?复议机关撤销了某项抽象行政行为,是否意味着行政机关依据该抽象行为对其它人实施的具体行政行为也违法?如何纠正?因此遭受损失的能否要求赔偿?对复议机关或其它有权机关作出的有关抽象行政行为的结论有异议应如何处理?能否对此提起诉讼?所有这些问题,都是行政复议法实施前需要明确解释和研究的,正确处理好这些问题,必将有利地贯彻落实行政复议法关于审查抽象行政行为的规定,有利于遏制行政机关乱发文件的违法行为,真正发挥行政复议制度的监督与救济作用。

　　笔者认为<行政复议法>规定的复议机关或其它有权机关对负担行政行为的审查不同于对具体行政行为的审查,严格地讲,它不是一种行政复议活动,而是由行政复议引发的对抽象行政行为的审查活动。因此,行政复议机关审查抽象行政行为的程序也不同于对具体行政行为的审查程序。但为了使这种审查活动不走过场,还应保证当事人书面或口头陈述辩论的权利,提供证据的权利,同时也应要求抽象行政行为的实施机关承担举证责任,证明其行为的合法性。复议机关经审查认为抽象行政行为违法或不适当的,有权予以撤销或改变。如果某项抽象行政行为被撤销,那么依据该抽象行政行为作出的具体行政行为也会因违法而被撤销,但依据该抽象行政行为对其它人所作的具体行政行为并不会因此而自动撤销,仍需当事人经过行政复议或诉讼方式确认具体行为违法,相应地,当事人因此遭受的损害也不可能自动得到赔偿,仍需经过国家赔偿程序获得救济。行政复议机关对抽象行政行为的处理结论不同于普通的行政复议决定,不能简单地将其视为具体行政行为,必须视处理的结论的具体情况而定。如果该处理结论是维持原抽象行政行为,当事人则应当继续对依据该抽象行政行为作出的具体行政行为寻求行政诉讼救济,不宜直接对复议机关或有权机关作出的有关抽象行政行为的审查结论提起诉讼。换句话说,此类处理结论不具有可诉性。如果复议机关撤销或改变了抽象行政行为,则依据该抽象行政行为所作的具体行政行为必然被撤销或改变。一般情况下当事人自然不会对此结果再提起诉讼。即使起诉,也只是对具体行政行为提起诉讼。

　　(三)受行政复议制度保护和救济的权利范围进一步扩大

　　<行政复议法>与<行政复议条例>相比,它所保护的权利范围进一步扩大。过去<行政复议条例>所保护的权利限于法定的人身权和财产权。该项内容体现在<行政复议条例>第9条第8项规定中,即公民、法人或者其它组织”认为行政机关侵犯其它人身权、财产权的”,有权申请行政复议。对于人身权、财产权以外的其它权利遭受侵害的,<行政复议条例>没有明确规定能够申请复议,这就意味着此类权利不受复议制度的保护。很显然,这是<行政复议条例>与<行政诉讼法>共同的一个缺陷。这次<行政复议法>一改<行政复议条例>的规定,将”人身权,财产权”概念扩大为”合法权益”,合法权益的范围显然要比”人身权、财产权”范围大许多,除了人身权、财产权外,还包括其它权益。

　　<行政复议法>第6条第1款第11款规定,公民、法人或其它组织”认为行政机关的其它具体行政行为侵犯其合法权益的,”有权申请行政复议。这是一项概括性条款,也是兜底式条款。这是因为前面10类复议事项是采用列举方式规定的,这种列举并不是在同一个概念层次上的,因而不可能周延,也不可能穷尽,因此必须有一项兜底条款才能够将所有侵犯相对人合法权益的具体行政行为纳入行政复议范围。

　　该项规定中的”其它合法权益”是指除上述10项行为侵犯公民、法人或其它组织的人身权、财产权外,还包括其它受法律保护的合法权益,如劳动权、受教育权、休息权、环境权、程序权(听证权)。知情权、出版、言论、集会、结社、宗教信仰等政治性权利。如果行政机关的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其它组织受法律保护的这些合法权益的,相对人也有申请行政复议权利。与<行政复议条例>相比,<行政复议法>规定的行政复议范围明显扩大。体现在这项概括性条款上的就是用”合法权益”概念取代了过去”人身权、财产权”概念。应该说,这是一个重要的变化,且有相当深远的意义。

　　除了这项概括性条款外,<行政复议法>列举的关于申请行政复议的行政行为的规定也体现了权利扩大的特点。例如,<行政复议法>第6条第1款第3项规定,公司、法人或者其它组织”对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的,”有权申请行政复议。由于许可证、执照、资质证、资格证等证书不但涉及到公民法人的人身权、财产权,还可能涉及公民法人的其它合法权益,如出版权、受教育权,因此允许对于此类行为不服申请行政复议还能够保护人身权。财产权以外的其它合法权益,<行政复议法>第6条第1款第9项规定,公民、法人或者其它组织”申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的,有权申请行政复议。也就是说,受教育权也在行政复议制度保护范围之内。

　　三、行政复议程序更加理民、公正、合理<行政复议法>不同于<行政复议条例>的另一个重要方面就是行政复议程序的变化。具体表现在:

　　(一)申请行政复议的期限延长

　　<行政复议法>第9条规定申请行政复议的期限为60日,自知道该具体行政行为之日起算。如遇有不可抗力或其它正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。这与<行政复议条例>规定的15日相比,延长了45日。而且申请时效中断后继续计算的规定取消了行政复议机关的决定权,使得复议申请人申请复议的期限更加合理。

　　特别值得注意的是,行政复议法不但对法律未规定申请复议期限时情况作了规定,而且对现有法律规定短于60日期限的情况作了新的规定,即行政复议申请期限短于60日的按60日计算。如<治安管理处罚条例>规定的原申请期限是5日,按照<行政复议法>今后要按60日计算。

　　(二)申请行政复议的方式增加了口头申请<行政复议法>第11条规定,”申请人申请行政复议,能够书面申请,也能够口头申请;口头申请的,行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况。行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”允许申请人口头申请行政复议是<行政复议法>新增加的,体现了行政复议的民主、公开、便于原则。

　　(三)行政复议的管辖规定更加全面和灵活

　　<行政复议法>取消了<行政复议条例>复议管辖一章,本着便民、公正的原则对原来比较复杂的管辖规定作了修改和调整。第一,确定了选择申请复议的管辖原则,即允许申请人选择复议机关。对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,可向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可向上一级主管部门申请行政复议。第二,确立了垂直领导的行政机关及国家安全机关行政复议实行”条条复议”的原则,即对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关及安全机关具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。第三,明确了行署的复议机关地位,规定对省,自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的,向该派出机关申请行政复议。第四。增加规定了国务院在行政复议中的最终裁决权。<行政复议条例>规定对省级政府及国务院部委具体行政行为不服的向原机关申请复议。这次<行政复议法>规定,对省级政府及部委行政复议决定不服的,能够向人民法院提起行政诉讼,也能够向国务院申请裁决,国务院作出的裁决为最终裁决。在这次<行政复议法>的审议中,”有些常委委员和部门、地方、专家提出,由本机关复议自己作出的具体行政行为,从法律制度上说不够合理,也不利于充分保护公民法人和其它组织的合法权益。因此,主张能够考虑,申请人对国务院有关部门或者省级人民政府的具体行政行为不服的,能够向人民法院提起诉讼,也能够向国务院申请行政复议。如果向国务院申请行政复议,国务院作出的行政复议决定为终局决定,不再向人民法院提起诉讼”。③最终立法机关采纳了上述意见,确立了国务院受理对省部级行政复议决定的裁决申请体制,强了国务院对国务院各部委及省级行政机关的监督。第五,增加了县级地方人民政府在受理复议申请时的转送义务。由于行政复议机关设置较复杂,复议权限不尽一致,容易出现复议申请人投诉无门或找不到相应复议机关的情形,为方便复议申请人,<行政复议法>专门规定了县级地方人民政府接受复议申请并转送有关复议机关告知申请人的义务。这是<行政复议条例>所没有的。<行政复议法>第15条第2款规定”有前款所列情

　　形之一的,(即遇有派出机关、派出机构、授权组织作出具体行政行为或共同作出具体行政行为,或作出行政行为的机关被撤销的情形)申请人也能够向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。”第18条规定”依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府,……应当自接到该行政复议申请之日起七日内,转送有关行政复议机关,并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十六条的规定办理。”

　　(四)缩短了行政复议机关受理案件时的审查期限

　　<行政复议法>规定:”行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,可是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”该规定与<行政复议条例>相比,将原来复议机关在受理阶段进行的形式要件审查期限,由10天缩短为5天。增加了复议机关书面告知申请人审查结果的义务。由于提出复议申请的方式由过去的书面式改为书面、口头均可,因此在受理阶段,取消了复议机关对不符合形式要件申请书发还申请人要求限期补正的一系列规定,增加了行政复议机关受理复议申请的法定义务,方便了复议申请人。

　　(五)解决了复议机关不受理或不答复的情况下,申请人的诉权问题

　　按照<行政复议条例>及实践中的做法,法律要求诉讼前必须先申请复议的,申请人必须先提出复议申请,而复议机关在复议期限不复议或不予答复的,申请人只能要求上级机关或法律、法规规定的机关责令其受理或答复,如复议机关拒不受理或不答复,上级机关能否直接受理,或在复议期满后能否直接起诉?是针对复议机关不作为起诉?还是针对原具体行政行为起诉?这些问题在实践中都不甚明了,有时甚至出现争议。<行政复议法>规定,对于上述几种情况,行政复议机关无正当理由不予受理的,上级行政机关应当责令其受理,必要时,上级行政机关也能够直接受理。公民、法人或者其它组织能够自收到不予受理决定书之日或者行政复议期满之日起15日内,依法向人民法院起诉。这一规定对于防止复议机关或法院规避法律,保障公民诉权,都具有重要作用。

　　(六)进一步明确了行政复议案件的审理方式

　　<行政复议法>将行政复议审理方式明确为两大类:一是书面审,二是言词审理。前一种是<行政复议条例>已经规定了的,而后一种则是<行政复议法>进一步明确的。<行政复议条例>规定”行政复议实行书面复议制度,但复议机关认为有必要时,能够采取其它方式审理复议案件。”至于何种方式,条例未曾明确。实践中一般采用庭审方式,由”双方当事人到场说明问题,表示各自意见。”④行政复议将原来不甚明确的复议审查方式界定为,行政复议机构”能够向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请和第三人的意见。”也就是说,复议机关应申请人的要求或认为有必要时,必须组织类似<行政处罚法>规定的听证会,调查情况,听取各方当事人的意见。这一方式不同于书面审查,它允许当事人经过言词辩论的方式直接陈述自己的意见和理由,提供有关证据,促使行政复议机关作出更为公正的决定。有趣的是,中国台湾省新修改的<诉愿法>也在书面审理言词审理,说明该种审理方式的重要性。⑤(七)行政复议的证据制度也有所变化

　　<行政复议法>针对复议实践中举证责任不明确,复议机关剥夺或忽视申请人查阅证据权利,被申请人违法补正等现象,对行政复议的证据制度做了更明确的规定。

　　首先,重申行政复议中的举证责任由被申请人承担。明确被申请人的举证范围和举证责任,规定”被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内,提出书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料。”被申请人不提出书面答复,提交当初作出具体行政行为的证据、依据、和其它有关材料的视为该具体行政行为没有证据、依据,可予撤销。而<行政复议条例>没有要求被申请人提交作出具体行政行为的”依据”,也没有不举证承担败诉责任的条款。

　　其次,增加了申请人第三人的在复议过程中的查征权。<行政复议法>第23条第2款规定:”申请人、第三人能够查阅被申请人提出的书面答复,作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。”也就是说,遇有申请人或第三人向复议机关查阅有关证据材料情形的,复议机关必须保障这项权利,不得拒绝。

　　最后,增加了被申请人不得在复议时取证的义务。<行政复议法>第24条明确规定:”行政复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其它有关组织或者个人收集证据。”原来<行政复议条例>没有此限制,但实践中经常发生被申请人违反”先取证,后裁决”原则,在复议过程中向申请人或其它人收集证据的现象,这种做法不但给申请人造成了压力,也不利于复议机关判断具体行政行为的合法性,是一种典型的程序违法行为。<行政复议法>借鉴了<行政诉讼法>关于被告不得在诉讼期间自行向证人或原告取证的规定,对被申请人在复议期间的收集证据行为作出了限制,明确了用此类方法取得的证据无效的证据原则。

　　(八)增加规定了复议机关和有权机关审查抽象行政行为的程序

　　在程序上,<行政复议法>与<行政复议条例>另一个重要的不同之处在于:规定了行政复议机关和有权机关审查抽象行政行为的程序。尽管这一程序是简单的期限规定,但仍不失为一项重要变化。<行政复议法>第26条,第27条规定,申请人申请复议,一并提出对抽象行政行为的审查申请的,行政复议机关对该规定有权处理的,应当在30日内依法处理,无权处理的,应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理,有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。如复议机关审查具体行政行为时认为具体行政行为依据不合法的,也照此程序处理。

　　(九)增加了行政复议最终裁决的规定

　　关于行政复议机关作出的土地等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定能否成为最终裁决的问题,<行政复议法>起草过程中争议颇大。最初的草案规定,”行政机关对确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定,当事人不得向人民法院提起行政诉讼。”审议时,有些常委会组成人员和地方、部门、专家提出,”草案规定对自然资源确权的行政复议决定为终局裁决,难以有力保障公民、法人和其它组织的合法权益。”因此,法律委员会建议将这一条修改为,对上述行政复议决定不服的,”能够向作出该决定的行政复议机关的上级行政机关提出申诉,或者依法向人民法院提起诉讼。”此后,又有地方和部门提出,”对土地等自然资源确权的行政复议决定是否能够提起诉讼的问题不宜作简单规定,因为有一些确权是根据国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者是对土地的征用而引起的,根据宪法和土地管理法的规定,对行政区域勘定、调整和对土地征用的权限属于国务院和省级人民政府。对于这类确权问题,法律能够规定行政复议决定为终局决定。”⑥因此,<行政复议法>第30条最终规定,”根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

　　另外,<行政复议法>还规定了国务院依申请对省部级行政复议决定审查后,有权作出最终裁决,这也是<行政复议条例>未规定的。对于以上两类最终裁决均不能提起诉讼。

　　四、进一步强化行政复议的法律责任<行政复议法>在法律责任的规定上也有很多新的变化。

　　首先,<行政复议法>增加规定了行政复议机关的法律责任,即按照行政复议法的规定,行政复议机关无正当理由拒不受理复议申请或不按规定转送复议申请的,或在法定期限内不作出复议决定的,均需承担法律责任。承担的方式为对直接负责的主管人员和其它直接责任人员依法给予行政处分。这一规定明确了复议机关的具体法律责任,对于监督复议机关及时受理转送复议申请,作出复方决定都具有重要意义。

　　其次,进一步明确了行政复议机关工作人员在行政复议活动中的法律责任。虽然<行政复议条例>对此也作了规定,但只是笼统地规定对于失职、徇私舞弊的,复议机关或有关部门应当批评教育或者给予行政处分。<行政复议法>明确规定了行政复议机关工作人员违法情节及相应的行政处分。

　　最后,增加了行政复议被申请人承担法律责任的情况,明确了行政处分的种类。按照<行政复议条例>规定,复议被申请人承担法律责任的情形只有一种,即”拒绝履行复议决定的,复议机关能够直接或者建议有关部门对其法定代表人给予行政处分。”<行政复议法>在总结近十年实践经验基础上,明确规定了复议被申请人承担责任的各种情形,即包括:被申请人不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料;或者阻挠,变相阻挠公民、法人或者其它组织依法申请行政复议的。对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,对直接责任的主管人员和其它责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。

　　与<行政复议条例>相比,<行政复议法>在监督与救济制度方面的突破与创新远不止上述四个方面,由于偏幅所限,只能评介至此。值得注意的是,尽管<行政复议法>尚未将十年来行政复议理论与实践成果全部吸收进去,在复议范围及最终复议裁决的设置方面,以及过于简化程序有可能弱化复议功能等方面仍有不尽人意之处。但与<行政复议条例>相比,已经有了不小的进步。特别是扩大行政复议范围,启动对抽象行政行为的监督机制,增加行政复议公正、便民程序,加强行政复议法律责任的新规定,对于进一步完善行政复议制度,改革行政诉讼制度都具有极其重要的意义。

　　①④ 国务院法制局编:<行政复议条例释义>,中国法制出版社1991年版,第14～21页;第100页。

　　② 马怀德 :<将抽象行政行为纳入行政复议范围>,载<中国法学>1998年第2期。

　　③⑥应松年主编:<中华人民共和国行政复议法讲话>,中国方正出版社1999年版,第240页;第239页;第243页。

　　⑤吴庚:<行政争讼法论>,三民书局1999年初版,第20页。
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