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吉林安全生产领域深化改革试点方案吉林安监局

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2020年4月19日
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吉林省全面深化安全生产改革试点方案
（征求意见稿）

为进一步全面深化全省安全生产改革，创立系统完备、科学规范、运行有效的安全生产组织管理、风险防控、支撑保障、监管监督和应急救援等机制体系，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》、《吉林省贯彻党的十八届三中全会决定精神推进全面深化改革重点任务落实的实施方案》和国家安全生产监督管理总局《全面深化安全生产改革试点方案》要求，制定本方案。
一、指导思想
全面贯彻落实党的十八届三中全会决定和习近平总书记关于安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管”等重要指示精神，以全省正在深入开展的网格化管理、标准化建设、信息化控制、社会化监督“四化融合”和属地监管、行业监管、综合监管“三位一体”安全监管防控体系建设为框架基础，牢固树立“红线”理念、突出责任落实、强化机制转变，全面深化安全生产改革，全面提升全省安全生产工作水平。
二、基本原则
（一）党委统一领导和政府全面负责原则。安全生产改革必须充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，从思想上组织上提供强有力的支持和保证；严格落实政府及其部门责任，做到分工明确、形成合力。
（二）系统性、整体性和协同性改革原则。安全生产改革牵涉众多重大利益关系调整，必须与政府职能转变、产业结构调整、社会管理和市场经济体制改革等同步进行，做到顶层设计、统筹规划。
（三）整体推进和重点突破相互促进原则。将安全生产改革任务按照其性质、目标、优先顺序、难易程度，以及环境条件、时机重点等因素分类排队、分步安排，做到整体推进、重点突破。
（四）符合实际、切合实用和务求实效原则。安全生产改革必须立足现实、着眼长远，实事求是解决问题、破解瓶颈，构建安全发展长效机制，切忌搞“花架子”，做到统筹兼顾、标本兼治。
三、工作目标
以“四化融合”（网格化管理、标准化建设、信息化控制、社会化监督）“三位一体”（属地监管、行业监管、综合监管）安全监管防控体系建设为框架基础，健全和完善安全生产“八大致系”（安全监管责任体系、目标责任考核体系、隐患排查治理体系、安全预防控制体系、地方法规标准体系、安全教育培训体系、技术支撑保障体系、应急救援管理体系）“六项机制”（责任追究机制、社会管理竞争机制、多元化投入机制、市场退出机制、责任保险管控机制、企业诚信评价机制）和“四项制度”（网上审批制度、专家排查隐患制度、执法考量评议制度、工作巡视和暗访制度），实现“两大目标”（ 起：各类事故起数和死亡人数每年继续保持“双下降”，亿元GDP事故死亡率、工矿商贸十万从业人员事故死亡率、道路交通万车事故死亡率和煤矿百万吨事故死亡率每年同比持续下降；到2020年：重特大事故得到有效遏制，安全生产形势根本好转）。
四、主要任务
（一）以属地监管、行业监管、综合监管“三位一体”为统领，建立落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全监管责任体系和目标责任考核体系。
1.进一步明晰工作职责。依据《中共吉林省委 吉林省人民政府关于加快构建安全发展长效机制的意见》（吉发〔 〕12号）和省政府《落实安全生产监督管理职责暂行规定》（吉政发〔 〕2号），制定出台《安全生产“党政同责、一岗双责”暂行规定》，明确地方各级党委对安全生产方针政策制定、重大问题研究、宣传教育推动、干部考核任用、履职尽责监督等方面具体工作职责；细化各级政府对安全生产组织领导、统筹规划、支持保障、监督管理等具体工作任务和落实标准，严格党政领导干部安全生产“一岗双责”具体规定要求。结合新一轮政府机构改革，进一步明晰各级政府行业领域主管部门安全生产监管职责，有效落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”要求。
2.进一步严格监管责任。制定出台《安全生产属地监管、行业监管（直接监管）、综合监管工作规范》，严格政府属地监管责任，厘清部门具体工作职责，强化安全监管部门综合监管职能，形成条块清晰、层级分明、互促互补的属地监管、行业监管和综合监管“三位一体”监管合力。依据《吉林省安全生产综合监管办法》（吉政办发〔 〕44号），制定出台《重大安全隐患综合整治组织管理办法》和《安全生产严重非法违法行为综合治理组织实施办法》，按照属地政府全面负责、主管部门牵头组织、相关部门协同配合的原则，建立领导有力、职责明确、责任落实的常态化重点整治和集中治理工作机制，特别对涉及多部门、跨地域整改治理的事项，切实堵塞因部门职责交叉、地域联动脱节造成的监管漏洞和空当。
3.进一步理顺监管关系。科学定位、合理划分各级安全监管部门工作职责，强化综合监管职能。研究探索省级以方针政策制定、统筹规划部署、法规标准完善、监督推动落实等为主要职责，市级以市场准入把关、重点整改治理、强化措施保障、促进达标升级等为工作重点县级以严格日常监管、加强执法检查、监督排查整改、规范生产秩序等为首要任务，建立层级分明、重点突出的安全监管工作体系。
4.进一步完善考评体系。加大对各级政府及其工作部门年度绩效考核安全生产所占指标权重；修订完善《吉林省安全生产工作目标责任制考核办法》（吉政办明电〔 〕71号），将各级党委安全生产工作职责纳入目标责任考核范围，将隐患排查治理、打非治违、整顿关闭等重点任务过程管理及工作结果作为考核主要指标，强化落实质量；制定出台《吉林省安全生产“一票否决”实施细则》，重点对因工作和责任不落实导致重大隐患得不到及时有效治理、非法违法行为长期存在、突破年度考核控制指标、发生重大及以上责任事故和严重安全生产责任事件的地方党委、政府、部门及其主要负责人、主管领导等评优评先、选拔任用、培养选调等实行“一票否决”。
5.进一步健全追责机制。牢固树立“视隐患为事故”安全理念，严格落实《吉林省安全生产事故隐患治理责任追究暂行规定》（吉监发〔 〕3号），进一步健全和完善以隐患排查治理、打非治违等事前监督监管责任落实为重点，将企业不按规定落实培训制度和组织应急演练视为“隐患”等安全生产责任追究机制。制定出台《吉林省生产安全事故调查处理实施细则》，加强对事故调查的组织领导，严格事故调查的职责和程序，严密事故责任划分原则、认定标准和追责范围及对象等，切实加大对事故责任“倒逼”“倒查”追责力度；对严重非法违法典型案件、社会影响恶劣事故等，实行提级调查处理。
（二）以“网格化管理”为载体、“社会化监督”为保障，建立企业自查自改、专家指导检查、政府监督落实相结合的隐患排查治理体系和安全预防控制体系。
6.严格落实网格管理责任。严格落实《吉林省安委会关于全面开展“四化融合” “三位一体”安全监管防控体系建设的意见》(吉安委明电〔 〕1号)精神，按照所属地域（行业）划格、危险程度和企业规模分级，建立以属地政府为主、行业层级负责和以县、乡“两级”为重点并延伸至村屯、社区的“立体”化监管责任网络，使每个网格内所有生产经营单位逐一明确属地政府监管、部门行业监管（领域直接监管）和综合监管具体责任人以及专业技术咨询指导专家，并做到职责清、责任明，严格对企业安全生产主体责任落实实施监督检查。
7.健全隐患排查治理体系。按照国务院安委办《 安全隐患排查治理体系试点地区和企业建设方案》（安委办﹝ ﹞14号）提出的工作目标、实现功能和内容及要求，健全隐患排查治理制度体系，提高监管效能和水平，促进企业主体责任落实。针对各级政府、部门特别是基层安全监管力量不足、专业人才短缺的实际，按照专家排查隐患、政府监督整改的思路，改革当前安全监管督查检查高频次、高耗费、低效能做法，按照国家安全监管总局《依靠专家查隐患促整改工作制度的通知》（安监总厅﹝ ﹞73号）要求，建立完善安全生产专家库和专家排查隐患制度，充分发挥安全生产技术专家的作用，减少检查频次，提高检查质量，增强政府监管执法的严肃性和实效性。
8.创新社会管理竞争机制。探索在矿山、化工等高危行业企业相对集中地区和涉氨制冷、冶炼铸造等专业监管难度较大单位，有效利用社会组织安全生产技术资源、专业特长和责任能力，采取以政府购买社会服务为主和组织企业统购联购社会服务相结合的方式，公开竞争招标，按照合同约定，定期、定点、定向对企业特别是中小企业安全生产进行检查排查、鉴定评定和指导服务，特别对重要环节部位隐患排查、重大安全隐患治理验收以及重大危险源管理监控等提供技术支撑保障，并对其行为、过程及结果等承担责任。
9.加快责任保险机制建设。按照先高危行业企业人员密集型企业、规模以上企业，逐步扩大到其它行业领域生产经营单位的顺序，加快推进安全生产责任保险的实施，形成风险分担的社会救济机制和专业组织评估、监控风险的市场监督机制。运用保险行业差别费率和企业浮动费率，使保险收益与企业安全紧密联系起来，改变陈旧落后的保险机构事后被动赔偿方式，建立和完善保险机构主动参与企业生产经营管理、监督企业安全生产主体责任落实的新型保险机制，实现安全与保险的良性互动。
10.加大责任落实监督力度。按照省安委办《关于“四化融合”“三位一体”安全监管防控体系 “社会化监督”机制建设的指导意见》（吉安委办明电〔 〕12号），健全和完善以《吉林省安全生产事故隐患和非法违法行为举报、核查及奖励暂行办法》（吉政办发〔 〕3号）以及通报点评、约谈恳谈、公示曝光、“黑名单”等为重点的各项制度措施，提高政府及部门监督效能、加大人大和政协监督力度、发挥工会和妇联监督优势、强化群众举报监督作用、畅通媒体舆论监督渠道，推动和促进企业主体责任、政府及部门监管责任落实。
11.完善监管执法机制体系。建立科学监管的规则和方法，优化细化执法工作流程，推行安全生产监管部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，依法公开监测、抽检和监管执法的依据、内容、标准、程序和结果；充分运用3G移动执法、电子案卷等手段，利用信息网络技术实现在线即时监督执法，提高执法效能；推进安全生产监管执法与司法的衔接，建立监管部门、公安机关、检察机关之间案情通报机制，严密案件移送程序，细化并严格执行执法协作相关规定。
12.切实加强基层执法力量。严格落实省编办《关于开发区和乡镇机关设置安全监管机构的电话通知》，在省级以上开发区设置专门监管机构、工业集中区加挂监管机构牌子和乡镇（街道）加挂监管办公室牌子，并配备专兼职人员；根据《省机构编制委员会办公室关于收回省市县党政机关部分行政编制的意见》（吉办发〔 〕16号）精神，将收回的省级部门5%、市县两级3%-5%的行政编制重点向基层安全监管部门倾斜，加强基层执法力量；落实《吉林省安全监管系统行政执法质量考核评议办法》（吉安监管法规〔 〕49号），完善安全生产执法考量评议制度。
（三）以“标准化建设”为依托，建立覆盖全面、执行规范、准入严格的地方法规标准体系和安全教育培训体系。
13.夯实企业安全生产基础。健全和完善企业安全标准化达标申报、审核、评定及动态监控、复审复评等制度措施，全面推进以一线班组建设为重点的企业达标、专业达标和岗位达标安全生产标准化建设，按照高危行业企业“不达标不生产”、规模以上非高危企业限期达标、其它行业领域生产经营单位加快标准化建设进程的规定和要求，严格验收标准、达标时限和推进措施，规范企业生产经营秩序，夯实企业安全生产基础，提高企业本质安全水平。
14.健全地方法规标准体系。加快《吉林省安全生产条例》的调研修订，健全和完善安全生产隐患排查治理、重大危险源监控、专项资金管理、社会组织监管等办法规定，提高企业非法违法行为以及事故的成本，强力推进企业主体责任落实；对省政府25个行业管理部门已经制定的95个（其中：76个已发布、19个待发布）主要行业领域事故隐患排查治理标准进一步修订和完善，鼓励市（州）及县级政府、行业管理部门结合实际制定和细化小微企业隐患排查治理标准，做到依标准排查、按规范监管。
15.深化行政审批制度改革。坚持运用法治思维和法治方式履行监管职能，减少审批事项、下放审批权限、整合审批项目，简化程序，减少环节，建立规范、公正、便捷、透明的安全生产网上审批制度。强化安全生产市场准入标准，制定市场准入负面清单，明确各类市场主体的安全生产准入标准和条件，对涉及高风险行业领域和公共安全的建设项目，实行安全评价前置制度；对不符合安全生产和职业卫生条件的，不予审批立项、开工建设；对关系企业安全生产关键环节、要件，进行重点审核把关。建立安全生产与职业卫生一体化审批、监管机制。
16.形成优胜劣汰退出机制。对于违反安全生产法律法规禁止性规定的市场主体，对于达不到安全生产强制性标准的市场主体，应当依法予以取缔，吊销相关证照。严格执行安全生产领域违法人员从业禁止规定。严格贯彻落实《吉林省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（吉政办发〔 〕18号），重点关闭９万吨／年以下小煤矿、煤与瓦斯突出煤矿、发生较大及以上责任事故的煤矿，以及灾害严重、经安全评价机构认定在现有技术条件下难以有效防治的煤矿；鼓励小煤矿加快退出，研究落实相关信贷、财政优惠政策，鼓励优势煤矿企业、涉煤大型企业和其它战略投资者作为主体兼并重组小煤矿；严格落实非煤矿山、冶金、化工企业等市场退出标准和时限。　
17.探索创立多元化投入机制。探索创立以企业投入为主、政府扶持引导、社会积极参与的多元化安全生产投融资机制。建立企业安全费用稽核制度和重点投入保障制度，确保企业足额提取和规范使用安全生产费用，确保隐患治理和生产作业条件改进资金及时到位；明确县级及以上政府专项资金所占年度财政收入最低比例，并与经济增长同步提高；从安全生产责任保险费和工伤保险工伤预防宣传、培训费中，分别按照一定比例提取设立安全生产社会保障基金，为安全生产公益宣传、教育培训、抢险救援以及重大公共安全隐患整改治理等提供支持和保障。
18.建立企业诚信评价机制。健全企业信用评价监督管理体系，将企业遵守安全生产法律法规、履行安全生产责任义务信誉程度和安全生产现状、安全管理水平、事故防控业绩等信用信息作为实施行政管理的重要参考，与企业安全等级评定、许可延续审批、监管检查频次、支持扶持政策以及信贷审查、上市审核、保险费率、税收优惠等有机结合起来，探索建立以企业非法违法不良记录、标准化建设达标等级、安全生产持续时间以及是否列入“黑名单”等为信用评估主要指标的企业安全生产诚信催生、成长和监督机制，对守信企业予以支持和激励，对严重违法失信企业实行市场退出制度。积极促进信用信息的社会运用，拓宽信用信息查询渠道，为公众查询企业基础信用信息和违规信息提供便捷高效的服务。
19.加强和改进教育培训工作。完善安全培训责任体系、教学体系、考试体系、执法体系、信息管理体系等建设，探索变“招工”为“招生”的教育培训方式，强化理论与实践相结合，以实际操作技能为重点的培训与考核管理；开发使用全省安全生产网络学习平台，制定特种作业人员实训大纲和考试标准，建立安全监管人员实训制度，开发特种作业各工种仿真实训系统；严格教考分离制度，建立健全安全资格考试题库，开发实际操作模拟考试系统，建立网络考试平台，加快计算机考试点建设和考试机构建设；将农民工培训纳入各地促进就业规划和职业培训扶持政策范围，严格“三项岗位”人员持证上岗制度，全面落实企业职工先培训后上岗制度。
（四）以“信息化控制”为支撑，建立科学监控、动态监管、及时高效的技术支撑保障体系和应急救援管理体系。
20.加快信息化建设步伐。严格按照省安委会《关于进一步加强安全生产信息化建设的意见》（吉安委〔 〕1号）部署安排，利用2年时间，在全省建设“一个中心、三大平台”（即：安全生产信息数据中心，安全生产政务管理信息平台、安全生产监管综合信息平台和安全生产应急管理信息平台），建成覆盖全省所有市、县、乡的安全生产网格化监管系统、3G监管隐患排查与执法系统和远程监控监测预警系统；利用GIS地理信息系统和覆盖全省一般精度遥感影像、矢量数据及9个市级城区的高精度影像和矢量数据，实现对生产经营企业、应急资源、重大危险源等信息的地理位置标注等。
21.加强应急救援能力建设。进一步加强对全省现有14支矿山应急救援队伍建设，依托吉煤集团及其所属矿业公司和中金集团海沟矿业公司救护队，重点建设通化市、白山市、延边州3个矿山救援基地，并在各矿山集中地区设置救援中队；依托吉林油田集团公司救援队，重点建设松原市石油天然气生产、输送救援基地；加强各地级专业消防机构危险化学品应急救援能力建设，依托长春市、吉林市消防特勤大队和吉化公司消防支队、四平昊华化工有限公司救援队，重点建设长春市、吉林市、四平市3个危险化学应急救援基地。
22.提升企业科技保障水平。进一步完善“两客一危”车辆动态监控系统和建筑起重设备在线即时监控系统建设；地下矿山健全安全监控、人员定位和通信联络系统，充分利用和整合现有生产调度、监测监控、办公自动化等信息化系统，建设完善安全生产综合调度信息平台，做到视频监视、实时监测、远程控制；全省所有危险化学品生产、经营和储存企业，危险化工工艺化工装置和涉及重点监管危险化学品的生产、储存（构成重大危险源）装置全部完成自动化改造。
五、工作步骤
深化安全生产改革主要任务，按照试点先行、分步推进和持续改进完善相结合的方式组织实施。其中：全省“四化融合”“三位一体”安全监管防控体系建设 底前完成；国家下达的安全生产综合改革任务 底前完成， 和 为完善巩固提升阶段，2020年全面实现建设目标。
（一）“四化融合”“三位一体”安全监管防控体系建设
在四平市、梅河口市、集安市、长春市经济开发区、吉林市龙潭区、农安县开安镇、延吉市新兴街道7个省级试点单位先试先行的基础上，其它各市（州）、县（市、区）同时铺开推进。
1. 主要任务。
省级试点：网格内所有生产经营单位“划干分净”，逐企落实属地、行业和综合监管责任；所有高危行业企业和规模以上企业达到安全标准化建设最低以上标准，不达标不生产；信息化平台投入运行使用，并实现省、市、县、乡“四级”联网；社会化监督各项制度基本建立。
其它地区：网格划分基本完成，高危行业生产企业达到标准化建设最低以上标准，信息化建设全面启动，社会化监督各项制度初步建立。
2. 主要任务。
网格化管理覆盖全省所有地区、各行业领域生产经营单位；高危行业企业和规模以上企业全部达到安全标准化建设最低以上标准，其它中小微企业和生产经营单位达到省级行业领域事故隐患排查治理标准；“一个中心、三个平台”信息化建设在全省县级及以上地区实现联网并投入运行使用；社会化监督各项制度全面建立。
到 底，“四化融合”“三位一体”安全监管防控体系在全省所有地区、各行业领域进一步完善，全面达到建设标准。
（二）完成国家安全生产综合改革任务
1. 主要任务。
进行调研准备，制定、细化和完善改革方案，明确改革主要任务时间表和路线图，9月底前全面启动改革任务。
2. 至 主要任务。
安全生产改革任务全面完成，主要任务和重点成果经过验收、评估，按照目标要求进一步改进、完善和巩固。
确定四平市为全省安全生产综合改革省级试点。其它各市（州）在全面推进国家安全生产综合改革任务的同时，按照以下部署，侧重一项或几项主要任务进行先试先行，重点突破。其中：
长春市侧重行业领域安全监管责任体系建设和隐患排查治理体系建设；
吉林市侧重“党政同责、一岗双责、齐抓共管责任制度建立和安全生产责任保险管控机制建设；
辽源市侧重安全生产多元化投入机制建设；
通化市侧重安全生产社会管理竞争机制建设；
白山市侧重加大安全生产在经济社会发展、精神文明建设、社会管理综合治理量化考核中的权重和安全生产目标责任考核体系建设；
松原市侧重企业安全诚信评价体系建设；
白城市侧重安全生产市场退出机制建设；
延边州侧重推进安全生产与职业卫生一体化审批、监管和安全生产行政审批制度改革。
同时，各市（州）可根据所具备条件，按照改革目标要求，自行选定其它主要任务进行先行先试。
六、组织保障
（一）加强领导，落实责任。深化安全生产领域改革，是贯彻落实国家安全生产改革精神和要求，对全省正在全面开展的“四化融合”“三位一体”安全监管防控体系建设的拓展和延伸，意义重大，任务艰巨。各级党委、政府及部门，要在成立领导小组、工作机构的基础上，进一步提高领导层级、充实骨干力量，严密分工、落实责任，深入宣传、广泛发动，切实统一思想、提高认识，凝聚各方力量、集聚上下智慧，全面推进安全生产领域改革，确保各项改革主要任务高标准、高质量如期圆满完成。
（二）周密部署，稳步推进。各地、各部门要按照省政府的统一部署和要求，紧密结合本地、所管行业领域安全生产实际，加快修订和完善深化安全生产领域改革试点方案。要充分认识深化安全生产领域改革的复杂性、艰巨性，做到顶层设计、统筹规划，与其它重点领域改革任务协调推进。要全面总结和完善已经形成的有效经验和做法，巩固深化成果；更要勇于改革创新，探索创立适应新形势、新要求的安全发展长效机制。各地、各部门深化安全生产领域改革试点方案， 7月底前报省安委会办公室。
（三）强化保障，务求实效。各地、各部门要加大投入力度，确保人、财、物满足改革任务需要。省直有关部门要加强对各地区改革试点工作的业务指导，给予政策、资金上的优先保障和支持。省政府将改革主要工作任务纳入年度安全生产目标责任制考核内容，作为安全生产“一票否决”的重要指标，对表现突出的单位和个人予以表彰奖励，对思想不重视、工作不到位、责任不落实特别是弄虚作假、虚报成果、搞花架子的单位和个人进行通报批评，并严肃追究有关领导责任。