深化预算审查监督必须实行部门预算.doc

怀化市人大制度研究会
’2005年会暨理论研讨论文

深化预算审查监督 必须实行部门预算
辰溪县人大常委会办公室主任 朱孝海
预算审查监督是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职责，是人民行使国家权力的重要体现。近年来，各级人民代表大会及其常委会在促进财税体制改革，加强预算审查监督上做了积极地探索，但预算工作仍然还存在许多薄弱环节，政府理财行为随意性较大，透明度欠强，预算管理监督不够规范，约束力软化，违反财经法纪的现象经常发生。笔者认为，要进一步依法规范预算管理行为，严格预算约束，实现预算审查监督由程序性向实质性转变，实行部门预算势在必行。
一、预算审查中存在的问题
一）预算草案抽象化，监督难以到实质。“外行看不懂，内行看不清”一直是地方人大审查监督预算时的实际状况。当前政府提交人大审查的预算草案一直是沿用过去计划经济体制下形成的预算草案模式，收入和支出都只列到大类，少数列到款；预算建设性拨款只有总数，没有列到具体的项目；一些补助支出，也未能按类别列出。这种预算草案过于简单、抽象，严格地讲不能算是预算，只能是预算框架，这是内行人也看不清的主要原因，直接影响了人大对预算审查监督的实效，监督难以达到实质。审查监督只能是政府给什么就看什么，说什么就听什么，报什么就批什么。2002年1月1日，《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》实施后，条例对政府提交人大审查的预算草案内容作了较为详细的规定，省内各级政府在提交人大审查的预算草案内容有所细化和充实，不再是几个空洞的大数。但离严格预算意义的要求仍有差距，内容还不够完整，代表和委员在审查时对相关部门预算资金分配还是不知道，监督仍然没有落到实质上。
（二）政府不规范理财行为较为突出。长期以来，政府不规范理财行为一直存在。主要表现在：执行预算不严肃，科目之间的资金调剂过于随意，预算支出欠均衡；预备费使用欠规范；对超收资金使用随意性大。这些不规范性理财行为，有人为的因素，也有体制的原因。预算执行中，预内资金的支出比率在一定程度上取决于资金管理者的主观意识，资金调剂、预算超收收入、预备费的使用更是如此，其随意性较大，支出不均衡。如预算支出不均衡在财政形势较差的地区是普遍存在，在财政形势较好的地区要稍好些。在一些地区，半年支出预内资金90%以上的部门大有存在，而一分预内资金没有拿到的部门也同时会有。在体制方面，财政预算编制是按支出性质，而不是按部门、单位编制，一个部门或单位需要的不同性质的经费被切成大块，由财政部门内部不同的职能机构管理，层层进行分配。各部门及其下属单位都到财政部门要钱，各有各的渠道，有的多渠道交叉要钱，财政部门在做预算时根本不知道一个部门到底拿多少钱，部门负责人也不知道拿多少钱，这样分配多渠道、多层次，层层留机动，造成了预算的随意性。同时，预算法对预算超收收入、预备费、调剂资金的使用没有作明确规定，各级人大常委会也没有具体有效的监督措施。这也在一定程度上造成财政资金使用不规范。
（三）预算资金使用绩效审查不到位。目前，大部分地区对预算的审查监督局限在对预算资金的使用方向上，还没有深入到对预算资金使用绩效的审查。审计部门每年度的财政预算执行情况审计报告也很少审查资金使用绩效。财政资金的绩效审查成了人大审查监督预算中的软肋。这有人大及其常委会自身专业素质不足的原因，更主要的是预算草案编制的抽象化、框架化，资金分配没有落实到具体的部门及项目，不便于实行绩效审查。
二、实行部门预算的意义
《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》规定，部门预算编制要反映部门所有收入和支出。既要反映一般预算收入和支出，又要反映基金预算收入和支出；既要反映预算内收入和支出，又要反映预算外收入和支出，还要反映其他收入和支出。各部门必须将本部门下属各基层单位所需不同性质的所有预算资金，结合平衡成统一的部门预算，财政部门只对部门一个口子，统一审核、批复预算，划拨预算资金。从这点上可以看出，实行部门预算，无论是从人大监督角度或是从各级政府及财政部门有效管理财政资金上看，都有十分重要意义。个人以为至少有以下四个方面的重要意义。
（一）有利于人大及其常委会的审查监督，增强财政资金使用的透明度。实行部门预算，把预算资金分配到具体部门和具体项目，实现预算的完整性和统一性，有利于人大及其常委会对预算资金支出实行跟踪监督。譬如：人大常委会要对预算中的某项资金使用情况进行审查，只要对各部门的该项资金进行调查核实和汇总，便可以不通过财政部门而随时掌握资金使用落实情况及其存在的问题。如果资金没有按照数目到位，可以具体地有针对性地追查资金的流向，从而使监督落到具体款项，具体事例，达到实的效果。同时，实行部门预算，使财政的每一笔资金都安排到具体单位具体项目，财政资金管理者知道，部门负责人也心里有数，人大代表及委员们可以随时监督核实，有效地增强预算资金使用的透明度。
（二）有利于规范政府随意支出预算资金行为，增强预算约束力。实行部门预算能促进各级各部门领导严格依法办事、依法理财。实行部门预算后，每一笔资金都有了具体地来源和去处，可以增强两个方面的约束力。一方面可以增强预算内在的监督约束。财政预算资金总量是一定的，各部门对自己预算资金的分配是了解的，这样，随意批条子、打招呼调减预算行为，必然会削减一些具体部门的利益，引起具体部门的不满和监督部门的审查。这就促使各级各部门领导增强法制观念，增强依法理财意识，自觉约束自身的理财行为，从而增强预算约束力。另一方面，随意调整支出的预算资金也须以项目作支撑，如果没有项目而拨划预算资金，势必造成项目资金与预算总资金不平衡，即使挂靠在安排预算资金的项目上，监督部门也很容易及时发现，及时堵塞。因此，实行部门预算能较好地克制预算资金支出的随意性，杜绝少数人说了算的不规范理财行为，从源头上防止腐败，真正实现人民财政人民管。
（三）有利于增强财政资金的使用绩效。现行的预算体制基本上是沿用计划经济时代的办法，预算编制不完整，大量财政资金留在预算之外，脱离预算的监督；预算分配层次多，随意性大等，削弱了预算的资源配置功能，严重影响财政资金的使用绩效。实行部门预算，这些问题都可迎刃而解。财政内部职能机构没有了机动资金，各部门及下属单位多渠道要钱现象也就不存在了，这既有利于发挥部门和单位当家理财的积极性和主动性，进一步完善预算管理基础，也便于对资金使用绩效进行测算。财政部门可以对各个项目的资金使用情况进行测算和对比，真正把钱用在刀刃上，达到以有限的资金实现最大的绩效。监督部门也可以通过测算对比，监查督促财政部门科学理财。
（四）有利于确保部门利益再分配的合理性。预算资金的分配和使用涉及到每个社会成员的利益，涉及到社会经济的长远发展和国家整体利益。以前，由于预算编制不规范，预算执行不严格，造成部门与部门之间利益分配悬殊，经济发展中存在长腿和短腿现象，社会事业发展不协调。实行部门预算后，各部门在财政统一框架下按比例分配资金，可以大大缩小部门利益之间的差距，基本做到公正、公平、合理，保证经济社会各项事业健康协调发展。
三、实行部门预算须加强的几个环节
近年来，一些地方市、县开展了部门预算试点。从目前实行的情况看，实行部门预算还必须加强以下几个工作环节：
（一）要制定预算编制办法，确定统一核算标准。目前，各地预算编制基本上沿用计划经济时期的编制模式，还没有形成一套科学合理、操作性强的预算编制办法 。特别是部门公用经费没有划分类别、确定统一标准，造成在编制部门预算的上下过程存在中部门与财政讨价还价。这既增加了财政的工作量，也达不到实行部门预算的真正目的。辰溪县今年在编制试点单位预算时，基本上以单位自主测算为主，再根据单位的收入项目、标准及政策性因素，结合去年实际执行情况测算确定，这种编制在很大程度形成了按需预算，同样与实行部门预算的目的存在一定差距。因此，要真正解决部门之间贫富差距，做到公平合理，在编制部门预算之前，还必须制定一条科学合理、操作性强的预算编制办法，综合测算确定一条科学合理的预算资金核算标准。通过核算，对部门进行分类，合理核定不同类别的经费标准，特别要核定公用经费的类别标准，确定同类别标准资金浮动的上下限。
（二）要建立一套规范性的管理制度。部门预算编制后，要严格按预算执行，如果不严肃预算管理，那么实行部门预算将仍然是一纸空文。加强预算管理，制度必须先立。没有一套规范性的预算管理制度，就很难做到严格预算执行，特别是对一些专项资金和大额资金必须制定一些具体的管理办法，对违规的要实行惩罚，追究责任，对举报的要给予奖励。
（三）要增强部门配合，加强跟踪督查。实行部门预算要达到预期目的，跟踪督查是个重要环节。财政部门要开展经常性检测，人大常委会财工委要定期检查监督，各级各部门要积极配合。一是各单位要自觉遵守预算，严格按预算办事，不能随意超支。二是财政内部各职能机构也要严格管理，认真发挥职能作用。三是会计核算中心要把好关，对部门未列入预算的开支，坚决不予报账。
（四）要建立一支过硬的队伍。严格执行部门预算，人是关键因素。制度的完善，机制的健全，最终要靠人来执行。一支过硬的队伍是取得良好效果的决定性因素。因此，财政部门要加强财政队伍建设，建立一支过硬的财政工作队伍。要定期开展对各级各部门财务工作者的培训学习，增强法制观念和依法理财意识，增强接受人大监督的自觉性和主动性，认真落实民主理财、依法理财、科学理财的精神，不断提高依法理财水平，努力把财政工作推向一个新的阶段。