监管方式改革实现“四大创新”.doc

特种设备在生产生活中广泛使用，具有高空高速、高温高压和易燃易爆等危险性，包括锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆等八大类。目前，深圳有特种设备19万台，其中电梯总量高达11万台，列全国第三，全省第一。电梯、大型游乐设施等特种设备事关城市公共安全， 随着我市特种设备数量迅猛增长，特种设备故障和事故偶有发生，如何更有效地保障其安全运行，日益成为社会关注热点。

今年以来，我市紧紧围绕落实特种设备安全主体责任探索电梯安全监管方式改革，一手抓改革一手抓立法，以改革促立法，以立法促改革。《深圳市电梯安全监管方式改革实施方案》（下称“《电梯改革方案》”）已于今年9月26日经市政府同意全面实施，市人大已将有关改革措施纳入《深圳经济特区特种设备安 全条例》（下称“《特区特设条例》”），该法规将于2014年1月1日起实施，《中华人民共和国特种设备安全法》（下称“《特设法》”）届时也将实施。

一法一条例以及《电梯改革方案》将扭转以往特种设备安全相关主体方责、权、利不明晰，政府过度介入的局面，逐步形成“企业责任落实、市场有效调节、政府高效监管、各方监督到位、社会救助及时”多元共治的新格局。

一法一条例和《电梯改革方案》有诸多亮点，提出了许多新思路、新举措、新规定。今起，本报结合实例介绍市民最关心的内容，推出《共治共享特种设备安全系列报道》。此外，还推出特种设备有奖知识竞赛，欢迎广大市民踊跃参与。

有市民向记者反映：日前，在福田香蜜湖一个大型住宅区突然停电。这时，在每一部电梯门口，都有拿着对讲机的工作人员在现场守候，防止出现电梯困 人等事故。这名市民由衷地感慨说：《电梯改革方案》刚全面实施，《特区特设条例》刚颁布，物业管理公司和工作人员的责任意识已在短时间内明显提高了。

上述转变主要是因为《电梯改革方案》和《特区特设条例》中规定的“首负责任”。“发生特种设备事故后，使用单位应当承担应急处置首负责任”，这 一新规定明确了使用单位的责任，促使物业管理企业主动去履行主体责任。此外，《条例》里有多项特种设备监管新举措，如使用15年以上的老旧电梯应安全评 估、过度装修电梯可能面临重罚等。市场监管部门着力创新社会治理方式，全力保障特种设备安全。

2013年10月，深圳市电梯安全监管方式改革大幕拉开。市市场监管局局长徐友军说：“力争通过改革，进一步理顺电梯制造、销售、使用、维保等 各环节权责关系，构建权责清晰、职责明确的电梯安全责任链条，逐步形成‘企业责任落实、市场有效调节、政府高效监管、各方监督到位、社会救助及时’多元共 治的新格局，不断提高我市特种设备安全监管水平。”

电梯总量大增速快

电梯是市民每天都要乘坐的交通工具，电梯的安全和市民息息相关，记者从市市场监管局了解到，我市电梯安全具有如下特点：总量大、增速快，目前总 量达11万台，年增量近万台，总量位居北京、上海之后，列全国第三，全省第一；品牌杂、中低档电梯数量多，全市电梯品牌176个，高档知名品牌如日立、上 海三菱、奥的斯、通力、迅达等约占市场份额的36.2% ，中低档约占63.8%；人流量大，使用频繁，仅地铁而言，二期线路的开通，每天有超过200万的乘客乘坐地铁电梯；行业准入门槛低，市场竞争激烈，在我 市登记注册的电梯维保单位数量激增，从2003年的60多家发展到现在的253家；相关环节多，主体多样化，在我市开展业务的电梯相关单位（含外地企业） 中，制造单位有176家，安装单位有323家，维保单位有324家，使用单位约2.5万家，从业人员有4万余人。

“我市电梯安全主要有五大问题。”记者在采访中了解到，我市电梯安全主要问题有：一是电梯安全责任主体不明确，安全责任无法得到有效落实。二是 购、建、管、用分离，设备选型不合理、管理维护不到位。三是维保行业恶性竞争，维保使用管理工作不到位。四是老旧电梯量大，容易发生运行故障。目前超过 15年的电梯有7600多台。五是部分使用单位守法意识较差，市民乘梯安全知识普及度不高。

转变监管方式创新社会治理

如何进一步管好电梯等特种设备呢？市市场监管局副局长廖远飞认为：特种设备安全主要依靠安全责任主体来落实。但以往制度设计上特种设备相关主体 责、权、利不明晰，安全主体责任难以落实，特别是当经营管理主体与产权主体分离时，相关安全责任就容易“缺位”。以小区电梯为例，其产权属于小区所有业主 （产权主体）共有，按照相关法律法规规定，小区业主应承担电梯安全管理的不利后果，因此小区业主除承担更新改造维护费用后，还应参与并监督电梯安全管理。 而使用单位（经营管理主体）受电梯业主（产权主体）对电梯进行使用管理，其充当的是“管家”的角色。因此，在特种设备安全管理责任体系中，对特种设备产权 主体、经营管理主体的准确定位就显得非常重要。以往的特种设备监管思路倚重行政监管、政府规制的作用，没有凸显产权主体、经营管理主体在安全生产方面需承 担的权利、义务和责任，社会公众对特种设备的监督和约束作用没有得到充分体现，导致一些企业在生产使用、维护保养、自行检验检测工作中缺乏责任感，法律意 识和诚信意识淡薄，违章指挥、违规作业的现象时有发生，有必要通过立法明晰特种设备相关主体责任，明确监管部门、检验机构和企业的职责。

廖远飞指出，传统监管方式面临突围，寻求制度创新和监管方式的创新是特种设备安全监管的根本出路，而安全监管创新又特别需要法律法规支持作为根本保障，因此我局在推行电梯安全监管方式改革同时全力推动特区立法，着力转变监管方式创新社会治理。

四大创新破解监管难题

十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，而科学有效的社会治理体制是国家治理体系的有效组成部分，从管理到治理一字之变 内涵深刻，政府转型的脚步越来越急迫。特种设备安全监管也不应该由政府“保姆式”大包大揽，而是应该由相关主体各司其职，社会多元共治，方能保障特种设备 安全。

《特设法》确立了“企业承担安全主体责任、政府履行安全监管职责和社会发挥监督作用”三位一体的特种设备安全工作新模式。《特区特设条例》和《电梯改革方案》结合深圳实际，突出了社会治理，实现了“四大创新”——

实现了特种设备监管制度的创新。《特区特设条例》确立了9项特种设备安全监管制度：使用单位首负责任制度，当特种设备发生事故造成人身伤害时， 使用单位应及时救治安置伤亡人员并垫付相关费用；老旧电梯安全评估制度，电梯使用满十五年的、发生一般等级以上事故的或使用单位认为有必要的，应当委托电 梯安全评估机构进行评估；此外，还有累积计分和分类监管制度、安全标准化评价制度、信用监管制度、安全技术委员会制度、监督抽查制度、电梯维保单位服务明 示制度等。

实现了特种设备责任体系的创新。《特区特设条例》强调了市、区人民政府，街道办的“守土”之责，厘清了特种设备安全监管部门和相关政府部门各自 应尽职责；突出明确了使用单位首负责任、销售环节监管要求和销售单位责任、老旧电梯更新费用责任主体、乘客责任以及作业人员工作职责，形成了特种设备生 产、使用、检验检测各环节责任主体间权责的紧密衔接和相互约束。

实现了监管方式的创新。首先，《特区特设条例》在明确企业是特种设备安全责任主体的基础上，强化了行业协会促进行业健康发展以及社会公众参与和监督特种设备安全的作用，引入责任保险机制以有效化解伤害风险，促进社会和谐稳定。其次，《特区特设条例》明确了特种设备召回制度，一经发现特种设备存在可能危害人身、财产安全同一性缺陷的，生 产单位不仅要立即停止生产，向社会公告，而且要通过退货、换货或者修理方式消除产品缺陷。再次，《特区特设条例》对特种设备报废情形进行了补充规定，设备 超过生产单位规定的使用期限，大型游乐设施和客运索道无生产单位使用期限规定且投入使用满十年的应当报废。另外，《特区特设条例》还明确制定了老旧电梯的 退出机制，通过对投入使用15年以上电梯的安全评估，为其修理、改造、更换提供了依据。

实现了行政执法的创新。明确了行政执法的三个原则：一是定额处罚原则，避免了行政处罚自由裁量权使用不当产生的行政风险，提高执法办案效率。二 是违法即罚原则，改变以往违法、整改、再执法的方式，扭转了安全工作被动消极的局面。三是以台数为计数单元的处罚原则，以涉及违法台数为计数标准，客观体 现对违法情节的认定，加大对违法行为的处罚力度。规定了对使用单位拒不履行报废义务强制拆除和对严重事故隐患且可能发生人身伤害危险实施紧急封停的强制手 段、电梯乘客的民事赔偿责任以及假冒许可证件的法律责任。明确了一般事故的调查主体，理顺了一般事故调查处理程序。

《特区特设条例》公布后，受到广泛的关注和好评。深圳市律协民事法律专业协会主任郭璇玲说，“以人为本，立法为民，转变监管方式，创新社会治理，《特区特设条例》细致操作性强，特种设备安全更有保障。”
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