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我国新型农村社会养老保险困境及对策研究

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2020年4月19日
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简析中国新型农村社会养老保险政策的困境与建议

摘要：“新型农村社会养老保险”是在“公平”、“城乡统筹”口号下建立的与城镇职工基本养老保险制度结构相同的制度安排。它关系到广大农村居民的生活健康，关系到农村经济的发展和整个社会的和谐稳定。本文主要分析了新型农村社会养老保险实施的必然性和紧迫性、并对新型农村社会养老保险实施中面临的困境及其原因进行了分析、最后提出了完善新型农村社会养老保险的建议。
关键词：新型农村社会养老保险 农民 社会保障 新农保

一、引言
国务院发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国10%的县（市、区）开展试点，期望在2020年之前基本实现全覆盖。会议明确了新型农村社会养老保险政策“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”基本原则，确定了制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。新型农村社会养老保险，也称为“新农保”，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一重大惠农政策。“新农保”是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，实现农民基本权利，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大，推动社会和谐，同时对改进心理预期，促进消费，拉动内需也具有重要意义。

二、实施新型农村社会养老保险的必然性和紧迫性
在工业化、城市化和人口老龄化的三重冲击下，中国农村传统的家庭养老和土地保障的功能日益弱化，数以千万计的农民已经脱离土地，从传统的农村转移到繁忙的城市制造业中心。面临“老无所养、老无所依”困境的中国农民，亟需政府为她们撑开一把制度的保护伞。
（一）应对农村人口老龄化的客观必要条件
改革开放以来，随着中国计划生育政策的实施，以及生活水平的提高和医疗条件的改进，人们的寿命不断延长,中国老龄化问题已经非常紧迫，而老龄化的不良后果又会落在农村。中国农村人口老龄化加快、老年人口贫困化加剧，中国城乡老年人口人均收入的比例是4.7:1，农村人口老龄化程度高于城镇的现象将一直持续到2040年左右。中国是一个城乡二元社会体制，农村的很多青壮年进入城市打工，农村年轻人大量外流，老年人的经济来源、服务料理、情感慰藉都成了迫切需要解决的现实问题。在这种背景下，传统家庭养老受到前所未有的严重冲击，这一客观现实及其未来的紧迫形势，促使中国必须密切关注农民社会养老的政策建设。
（二）农村传统的养老方式功能日益弱化
从农村当前的发展状态来看，越来越多的农村青壮年进城务工，农村的老年人空巢化现象非常严重，而且随着农村独生子女的增加，家庭小型化、核心化已经成为农村社会的普遍事实，农村正在逐渐形成“4-2-1”的家庭结构在这种情况下财力、精力都是难以承受的，因此，传统的那种以“儿女养老+土地养老”为主的双重保障模式的功能日益弱化。
（三）俗称“老农保”的农村养老保险政策存在缺陷
在上世纪90年代，在一些有条件的农村实施所谓的“老农保”,即坚持以“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策支持”为原则的筹资方式的农村社会养老保险。可是在实际操作过程中，由于许多集体没有补助能力，政府扶持政策又难以到位，实际上集体出资的部分根本就是没有保障的，这实质上就是一种农民个人储蓄养老保险，缺乏共济性，导致了许多经济实力较弱的农民无力参保，也在一定程度上影响了整个群体参保的积极性。
在政策实施的过程中发现“老农保”主要存在以下缺陷：第一，政策未明确各级政府的责任政府责任不到位，财政投入不够，中央的财政支持缺失；第二，覆盖范围相对比较狭窄，缺乏社会性；第三，待遇给付水平低，很难保障老年群体的基本生活；第四，资金筹措渠道单一，保值增值难，存在较大的贬值风险。
（四）有利于应对当前经济危机，刺激内需
当前经济危机需要扩大内需，在相当程度上，内需最大的潜力在农村。可是消费需求不足是当前农村的一个重大问题，一个主要原因是农村的老年人的养老没有保障，老年人没有信心，留钱防老。想想如果农村农民的养老有保障了，农民就能够大胆的消费了，给农村的老年人发钱，比泛泛的给农民发钱效果好多了。
（五）新型农村养老保险政策的优越性
随着“三农问题”成为中国社会越来越受重视的问题之一，解决好占中国人口大多数的农民的养老问题，将具有非常重要的意义：首先，“新农保”有助于缩小城乡差别，打破城乡的二元经济结构，加快城镇化进程，使农村居民逐渐实现老有所养；其次，有利于农民生活水平的提高；最后，在当前经济危机的状态下，有助于扩大内需和促进国民经济发展。

三、新型农村社会养老保险实施中面临的困境及其原因
新农保政策在试点实施的过程中遇到了经办管理服务难、基金管理难、筹资难、维持农民长期参保意识难、政策衔接难等问题，分析这些问题成了保持政策可持续发展的当务之急。
（一）经办管理服务难
新农保面正确群众数目较大，工作管理人员配备少，很难服务好参保者，庞大的需求与微弱的服务体系支撑不对称。如何实现新农保制度的长期有效管理，包括缴费管理、账户管理、服务对象档案管理、信息数据管理等，这是新农保政策在推行的过程中面临的一大难题。特别是农村人口众多，居住分散，流动性大，新农保与其它制度交织的状态下，更不应该低估其管理难度。新农保政策的管理绩效是政策运行的关键性约束条件。如果在农村没有设立社会保障管理机构，或者机构设置与人员配备不匹配，将会严重影响新农保政策的实施效果及可持续发展。
（二）基金管理难
随着新农保政策的不断推进，这种具有较强激励机制的制度吸引了相当一部分农民将加入新农保，由于新农保采取的是基础养老金加个人账户的模式，随着参保农民的不断增多，会形成相当庞大的缴费收入，进而形成数量庞大的养老保险基金。中国社会保障基金有效管理和保值增值问题长期以来未能实现突破。对于自愿参保的新农保而言，随着制度的不断推进，基金积累数额越来越大，这些养老保险金都是农民未来的“养命钱”，基金的安全管理、有效运营、保值增值就不能不是关键性约束条件，直接关系到自愿参保的农民多新农保政策的信任和信心，一旦投资失误或管理不善，很有可能导致农民中途退保。
（三）筹资难
新型农村社会养老保险政策的资金来源主要是：个人缴费、集体补助和政府补贴等，其中政府补贴包括中央财政补贴和地方政府补贴。首先，在个人缴费方面，由于农村的经济发展水平整体较低，农民的可支配收入很少，因此农民的缴费能力很有限，在新农保政策的多个资源缴费的档次中，大部分人选择了100元这一最低的档次；其次，在集体补助上，新农保的集体补助部分是难以到位的，大部分地区的集体补助部分都成了一句空话，而名存实亡。中国除了少部分城乡结合部等地区外，绝大部分的农村集体经济实力非常薄弱，基本上不可能拿出补助，又由于集体补助户部分属于资源补助，可补可不补，因此在没有国家文件的硬性规定下，这一补助形式也就成了泛泛而谈，而无实质可谈；最后，在政府补贴方面，根据国发【 】32号文件规定中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准（55元/人/月）给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，这一部分财政支出是很小的，中央财政是有能力支付的。可是由于各个地方政府的财政条件不一致，地方政府补助这一部分总是难以及时到位。而且，由于新农保的半强迫性质，部分经济条件不好的家庭和地区将难以享受到国家和地方政府的财政补贴，新农保政策存在着“从富效应”，越是有钱的人，选择的缴费档次越高，那么她们享受的国家补贴越多，越是没钱的人，职能选择较低的缴费档次，甚至是无能力缴费，最后也难以享受到较高的补贴。
（四）维持农民长期参保意识难
对于自愿参保的新农保政策而言，像新农合和商业性农业保险一样也要面临如何长期维持农民的参保意愿这一难题。在新农保政策的推行中，农民由于受传统观念的影响和生存环境的限制和历史形成的传统的家庭养老观念根深蒂固，新农保的回收期长，以及自身文化水平的提高，农民更加重视眼前利益，特别是年轻人对于长期性养老保险的兴趣和热情普遍很低，对新农保政策是否能够维持长期缴费意愿又有很大的不确定性，即使参保，中途退保的概率也是很大的。另外，参保对象对于个人账户基金安全和保值增值相当担心，不愿意拿自己的“救命钱”来冒险，参保对象对于管理绩效、服务方式的评价，对于新农政策本身和其管理服务人员的信任等等诸因素都会影响人们的参保意愿。因此，如何消除农民的顾虑，调动她们参保的积极性是新农保管理机构及其服务人员应该积极解决的当务之急。
（五）与其它制度的衔接难
虽然新农保政策设计之初，考虑了与城镇职工基本养老保险政策、被征地农民社会保障、农村五保、社会优抚、农村计划生育家庭奖励扶助政策等等相关制度的配套衔接，可是在具体的衔接过程中却问题重重。常常出现管理漏洞和管理真空，衔接不当引发不稳定因素。
（六）其它问题
，60岁以上的老人一年的养老金是360元， 提高到660元，平均每月55元，比城镇低保要低很多，只能算是蜻蜓点水，略有帮助，无法保障农民最基本的生活水平，从而影响了农民参保的积极性。由此可见，新农保德保障水平有待进一步提高。
新农保的业务流程比较繁琐：新型农保经办手段参差不齐，业务流程不统一。虽然为解决燃眉之急，开发了过渡性软件，可是在系统结构、业务模块、数据接口等方面存在不同程度的差异，增加了管理成本和难度

四、完善新型农村社会养老保险的建议
（一）完善经办管理体制，推进新农保政策队伍建设
新农保政策的经办管理绩效，是制度有效运行的关键性制约因素。应该立足于统筹城乡社会保障政策构建要求对现行基层社保经办机构进行改革完善和重构，进而扩充服务人员和管理人员队伍建设，建立县、乡、村三级管理服务体系，实行垂直管理。县级要充实农村养老保险经办机构工作人员，增加工作经费，改进办公场所和环境，以适应工作发展需要；乡镇要在劳动保障事务所增设农村养老保险专管人员，全力负责农村经办任务；各村也设立相应的农村养老保险专管人员，负责收取保费、发放养老金等工作，方便群众参保。在有条件的地区，能够定期对新农保管理人员和经办队伍进行专业的培训，提高其自身综合素质和实际业务执行能力，提高新农保工作的效率。
（二）加强新农保基金管理，完善投资管理政策，增加投资渠道，确保基金保值增值
现行新农保基金主要实施的是“县级管理”，当前的试点也是按县级单位进行的，这样安排虽然具有一定的可行性，可是这样新农保基金就被分割开来了，这对新农保基金的监督管理很是不利。随着新农保覆盖面的不断扩大，新农保积累的基金数额越来越大，应该考虑尽快实现省级统筹，继而将资金投入资本市场运行，而不是采取传统的保守方法---购买政府国债和存银行，以实现资金的保值增值。而且要改进传统的单一的资金投资办法，发展多层次的基金管理运营方式，拓展基金的投资渠道，同时设立专门的监督机构，对农村社会保障的各项工作进行监督，特别是对保险基金的管理和运营进行严格的监督，确保养老保险基金按时足额发放到受益人手中，对养老保险基金设立专款账户，规定资金用途的唯一性，任何组织和个人不得随意挪用养老保险基金，对于违反者，要追究其法律责任。
对于养老保险基金的筹集，要采取相应的激励措施，促进农民积极参保，做实个人账户，建立相应的监督机构，监督地方政府资金的按时足额到位，同时还应该积极引进各种社会资金对养老保险基金的支持和补充。
（三）完善筹资模式，丰富多层次的筹资渠道
传统单一的筹资渠道，难以适应新农保的全面运行，应该积极探索新型农保的新的筹资渠道，增加资金来源。除了新农保政策资金筹措要求的渠道外，还应该积极调动社会资金，发展积极的激励政策，促进慈善事业对新农保的资金支持。
建立财政投入机制，逐步增加财政投入。各级政府应该积极履行各自的职责，各级政府应该按照财政收入比例支持农村的社会保障，提高农民的养老金待遇。中央财政要确保中央补贴的那一部分及时足额到位，对西部地区能够给予一定的额外补助，对中东部地区，要确保资金的保障性。对于地方政府补贴的部分，经济条件好的地区，政府能够对农民的补助高一些，提高农民的养老保险水平，对于条件差的地区，中央财政可是给予相当部分的帮助；对于个人账户部分，尽量促使各个农民都能参保，做实个人账户，采取一定的激励政策，使农民尽可能的参与较高档次的保险，对于经济条件不好的个人和残疾人，国家应该给予帮助，使其能够参保。
（四）加强农村社会养老保险的宣传，培育农民的社会保险意识
农村居民观念滞后和认识上的偏差是制约农村社会保障发展的主观原因。要想保持农村居民参保的积极性和长期性，要以实际利益为引导，持续强化宣传效应，培养农民新的社会保险意识。当前由于对相关社会保险的宣传不够到位，农民对农村社会养老保险政策还缺乏足够的了解，对社会保险和商业保险还区分不清，部分农民对参保还心存疑虑，普遍看重眼前利益。应该从以下几个方面采取措施：一是新闻媒体要进一步加强宣传力度，要改变过去单一的文字宣传方式，更多地采用农民容易理解的案例宣传等方式，经过现身说，让社保意识深入农民心中；二是，劳动和社会保障部要加强村干部的社会保险知识培训，培育村干部的社会保险意识；同时利用村干部的威信使其成为社会保险意识和政策的传承者，为农民普及社会保险知识；三是，在农村中小学开展社会保险知识讲座，从儿童抓起，为未来的新一代农民培育社会保险意识；四是，经过咨询电话、社保干部深入田间地头等多种方式释疑解惑，增进农民对社会保险政策的了解和理解。
（五）完善新农保与其它相关政策的有效衔接机制
新农保政策在运行过程中不可避免会涉及与老农保政策的衔接、与农民养老保险的衔接、与农村低保政策的衔接、与农村计划生育家庭奖励扶助政策衔接，要想实现与这些政策的有效衔接，中央和地方要努力实现对各类参保人员的经济保障，还要尽力采取措施，减少管理漏洞，尽量避免出现管理真空，出现衔接不当。实现各种保障政策的有效衔接重在制度建设和技术支撑。

五、结语
新农保政策是中国应对人口老龄化挑战的重要战略举措。推进新农保政策需要在管理体制和管理机制、农民缴费的管理激励机制、财政补贴政策和相关制度的有效衔接方面勇于创新，探索适合中国农村实际需要的新型农村养老保险制度。积极采取相关措施实现政府财政补贴可持续、维持农民参保意愿的可持续、管理运行机制的可持续、提升农民的满意度等吸引农民参保，扩大新农保的覆盖面。

参考文献：
[1]“新农保的制度创新与挑战”.王俊杰.领导之友. 第6期
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