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政企数据共享的现状及对策建议
殷利梅 赵令锐
政企数据共享的实质是政府与企业两大市场主体之间数据的双向流通，目的是通过双方数据的共享融合，释放更大的数据价值，达到1+1>2的效果。当前我国政企数据共享开展了诸多实践探索，在数据流向、技术手段、运行模式和应用效果等方面呈现四大积极转变，整体上发展态势较好，为进一步激发全社会数据要素活力发挥了重要的作用。
一、政企数据共享呈现四大积极转变
近年来，国家层面加大政策支持力度，先后出台了《促进大数据发展行动纲要》《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》等一系列政策文件，促进政企数据融合对接，取得了积极进展，呈现出了四种显著的变化。
（一）数据流向：从企业向政府单向流动向政企双向流动转变
以往政府为满足宏观调控、市场监管、公共服务、社会治理等职能需要，依据法律法规要求企业上报数据。比如，依照《统计法》，企业等社会主体必须真实、准确、完整、及时地按要求上报月度、季度、年度数据。2019年施行的《电子商务法》也明确规定，电子商务经营者应向市场监督管理部门、税务部门报送相关信息。近年来，随着政府数据资源开发利用力度加大，政府数据向企业流动趋势增强，最典型的是通过政府数据开放平台为企业获取政府数据提供便利条件。截至2019年上半年，我国已经有82个省级、副省级、地方政府上线了数据开放平台，同比增加了36个地方性的平台。在开放数量方面，2019年政府开放的数据集为62801个，比2017年增长了约7倍。
（二）技术手段：从传统电子化手段向平台化转变
当前，政府和企业拥有的数据量呈现指数级增长，过去通过光盘拷贝、数据填报系统或者其他电子化手段已经不能满足当前政企数据共享的需求。在遵循“物理分散、逻辑集中”的理念下，以统一平台开放数据交换接口的方式推动共享和开放，成为当前主流的数据共享方法。政府数据开放平台、企业数据开放平台、政府数据共享平台等各类平台不断涌现，比如政府方面的代表性平台福建省公共信息资源统一开放平台，企业方面的代表性平台天眼查等。
（三）运行模式：由政府主导型向政企合作型转变
总体来看，政企数据共享主要有三种运行模式：一是政府主导型，表现为政府主导建立数据开放平台或政府根据法律法规要求企业上报数据；
二是企业主导型，最为典型的是大型互联网平台企业对数据的收集和使用；
三是政企合作型，正逐渐成为发展方向。政企合作型可分为两类，一类是搭建政企数据共享平台，优势互补，各取所需。比如，2019年11月，辽宁省市场监督管理局与美团点评集团签署《食品安全战略合作协议》，开展数据对接项目，平台可及时查验商家证照的真实性，市场监管部门依据平台数据实施线下精准监管。另一类是政府数据授权使用，比如福州市将全市37家市级医疗机构的医疗数据授权给中电（福建）健康医疗大数据运营服务有限公司运营。贵州省税务部门和银行合作开发的“税信贷”产品，由税务部门向银行反馈经算法模型计算的中小企业纳税信用结果，根据这一结果，中小企业不需担保抵押便可获得信用贷款。
（四）应用效果：由注重社会效益向经济社会效益并重转变
政企数据共享除了支撑政府职能范畴内的应用，同时还要最大程度激发经济价值。2020年4月，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出“要加快培育数据要素市场”，让数据作为生产要素参与分配，更加强调数据具备经济属性。比如，北京公共数据开放创新基地通过应用竞赛、授权开放等方式，在不转移数据所有权控制权、清洗脱密脱敏和确保安全的情况下，为企业开发产品、创新应用提供无偿和精准的数据供给，推动公共数据安全、有序、可控地开发利用，助力北京市大数据产业高质量发展。还有贵阳大数据交易所、上海数据交易中心等各类数据交易平台，也都承担着促进数据流通，激发数据要素价值的功能。
二、政企数据共享面临的主要问题
总体来看，我国政府数据与企业数据的共享利用还处于起步阶段，距离激发政企数据潜在的巨大价值存在一定差距。
（一）政府数据开放共享机制待完善
政府数据共享遭遇的部门数据壁垒，以及数据开放面临的数据治理成本和市场匹配问题犹待探索。一方面，政府数据共享仅在点上突破，尚未全面开展，共享的广度与深度严重不足，共享的数据质量不过关，共享之后的数据应用有限。另一方面，很多地方政府部门将数据开放当作自己的权利，在法律规范不明确的条件下，既缺乏数据开放的动力，又不清楚向社会开放哪些数据，造成政府数据开放的范围和程度有限。
（二）政企数据共享对接的难度较大
政企数据共享利用探索至今，由于数据共享法律与机制缺失、政企权责界定不明确，导致政企数据共享范围不广、共享数据不足、共享应用不深等问题普遍存在。一方面，政府数据开放仍处于初级阶段，企业难以获得政府掌握的价值含量高的数据，企业开发利用的数据中来自政府的数据非常少。另一方面，出于对商业秘密和隐私保护的考虑，企业向政府开放数据的意愿低，特别是掌握海量数据的大型互联网企业，其数据难以被政府利用。
（三）数据安全责任不明共享风险高
数据共享必然面临数据安全风险，当前，对于政企数據共享尚无明确的数据安全保障机制、责任划定制度，制约双方数据共享意愿。以政府数据授权应用为例，对于数据运营方，其掌握的政府全量原始数据，健康医疗等敏感数据，以及在数据运营过程中沉淀的非运营范围内数据，目前还缺乏有效的数据安全管理制度和机制。对于数据开发利用方，“缓存库”等问题导致日益横行的电信诈骗事件，以及公民数据的外泄和滥用，“黑产数据”倒逼完善规则规范政企数据共享。
（四）数据定价与利益分配机制缺失
数据价值只有结合具体的应用场景才能充分释放出来，个别部门进行了探索。比如采用收取“数据资源占用费”的方式，促进政府部门间数据共享和开发利用但是，当前整体上看政企数据共享还没有形成有效的定价机制，相应的利益分配机制也尚未形成。
三、推进政企数据共享的对策建议
政府和企业是当今时代数据资源的主要生产者、使用者和价值激发者，应从以下五个方面发力，推进政企数据共享走向深入。
（一）深化政府数据共享和开放
加快国家数据共享交换平台建设，建立覆盖各级各类政府部门和公共部门的数据共享交换机制，推动政务数据跨地区、跨部门、跨层级实现共享。完善政府数据分类开放制度，制定数据开放进程和计划，在保护国家安全、公众权益的前提下，方便企业依法依规获取和利用数据。有序推动公共数据开放与增值化开发利用，探索数据贡献度与财政支出挂钩的“数据财政”模式逐步形成政府数据开放共享促进地方财税收入的良性循环。
（二）激发企业开放数据积极性
建立政府依法合规获取企业数据机制，明确政府使用企业数据的目的、方式与范围，规范政府使用企业数据行为。探索企业数据开放激励机制，将开放数据质量、贡献度等纳入企业数据开放评价体系，对数据开放突出、积极共享数据的企业给予税收抵扣政策、对等开放高价值公共数据等方面支持。建立数据共享监督与问责机制，鼓励公众参与，发挥社会主体的监督作用，切实保障企业权益。
（三）建立政企数据共享机制
建立健全国家层面数据分级分类制度，分别对政府数据与企业数据进行分级分类，确定各类数据的敏感程度与安全级别，制定数据共享需求清单。构建政企数据统一对接与合作机制，明确双方数据共享权利与责任，推动形成政企数据共享有关规则制度。建立企业深度参与的数据共享机制，推动政企数据共享由政府一元主导模式向政府与多种社会力量合作的多元共治模式转变，促进数据双向流通。
（四）加强数据安全管控与防护
建立健全数据安全防护体系，完善政企数据融合對接、存储管理、开发利用、隐私保护等机制，制定数据安全应急预案。加强数据安全风险防控和监测预警，在前期、萌芽状态处置安全问题，防止事态进一步加剧，提升数据安全监管工作的针对性和有效性。创新数据安全监管方式与手段，加大新技术应用，探索建立政府、平台型企业、数据市场主体和个人多方参与、协同共治的新型监管机制。
（五）制定数据价值评估与利益划分机制
研究数据的价值属性，分析影响数据价值释放的成本、技术等因素，从数据质量、数据规模、数据新鲜度、价值密度等维度构建数据价值评估体系。探索数据收益分享机制，按照责权对等、依法合规等原则，明确公众、企业、政府部门在数据共享、数据交易中应遵循的规则、可获取的收益，充分挖掘数据价值，促进政企数据共享和开发利用。
作者单位：国家工业信息安全发展研究中心