统一监管框架下分类监管的必要性.doc

统一监管框架下分类监管的必要性
农村金融组织体系多样化。机构种类各异、规模差异大，层次设置不同；商业存在形式、股权连接方式和业务合作模式日益多样化；区域和机构间差异大，市场发展很不平衡，风险管理和内部控制水平参差不齐，金融监管方式方法、技术手段和监管资源配置不能简单地“一刀切”。特别是2006年以来，银行监管部门按照中央要求，调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，取消不必要的市场准入设限，村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构试点工作有序展开，适合农村特点的微型农村金融机构体系建设进入全新发展阶段，农村金融监管的任务更加艰巨。
　　农村金融服务多元化。我国地域辽阔，农业经济发展特点各异，农作物品种、生产季节、加工工艺差异极大，金融服务要有针对性，这客观上也要求必须有差异化的金融监管措施。同时，由于“三农”具有天然弱质性，容易受到自然环境变化的冲击和市场价格波动的影响，银行业金融机构在服务“三农”过程中，相对风险大、成本高、收益低，客观上与金融的商业化运作之间存在一定矛盾，如果机械依照商业银行监管标准，简单照搬形成农村银行业金融机构监管各项指标，则是不科学不可持续的。
　　农村金融服务基础薄弱。相较城市，农村金融机构特别是农村中小金融机构分布广，业务电子化程度低，服务对象众多且分散，农村金融基础性建设投入不足，市场交易成本较高；农村金融政策、扶持政策协同效应不够，社会征信和信用体系不完善，农贷风险转移和补偿机制不健全，降低了农村地区融资效率，农业贷款风险积聚，银行风险管理难度更大，农村金融有效监管相对基础薄弱等。
　　过去由于对这种矛盾统一性及特殊性认识不够深刻，一方面，在经济金融全球化进程中，片面强调我国各类银行机构的特殊性，割裂统一的监管语言，不利于监管效率的提高；另一方面，对不同风险程度的银行机构常常是不同健康状况同时按照一种医疗方案医治，而且往往是简单地施以同剂量的同一种药，容易出现一管就死，一放就乱的现象。进行分类监管，对不同的银行采取不同的监管措施，从而促使好银行发展壮大，欠佳银行得到惩戒纠正，有助于银行业建立市场化的优胜劣汰机制。特别是，在农村金融市场，通过市场准入和政策扶持等政策可以在银行间形成政策的正向激励，在支持新农村建设的同时，提高银行业的整体健康度。与此同时，加强分类监管还有助于监管部门合理配置监管资源，提高监管效率。
　　换言之，在总体上坚持统一监管框架的同时，实行分类监管和差别监管，既来自于中国银行监管部门的监管实践和对外开放经验，也是科学发展观在银行监管中的具体实践，已有的实践已经证明，统一监管框架下的分类监管有助于建立有效的农村金融监管体系。
国际监管经验及重要启示
　　国际惯例中对于吸收存款的农村银行业金融机构尽管没有特殊的监管政策，可由于各国国情差异，不同国家服务农村的合作类、社区类、微型融资组织等金融机构千差万别，均采取适应本国实际的监管方式和措施，以提升监管的针对性和有效性，实现监管目标。
　　按机构风险加强分类监管。如哥伦比亚、墨西哥两国都对信用社实行了分类管理的方法，具体是按照一定标准将信用社分级，并依照分级结果采取监管措施。最低级别的信用社只能在社员中间开展一般存贷款业务，不得吸收公众存款，不得办理远程资金结算和资金融通业务。较高级别的信用社既可以办理公众存贷款业务，也可以办理结算、融资和信用卡业务等。此外，对不同级别的信用社还实行了不同的税收政策。
　　按业务对象加强分类监管。美国农业信贷体系和监管体系较为复杂，农村金融主要服务高度产业化的农业，农村和农户的金融服务主要由社区银行解决。美国涉农信贷政策体现高度专业化的特点，按照业务对象分为土地银行、住房贷款机构、牲畜贷款机构等，对不同类型专业服务机构实施不同监管要求。此外，按照当前美国监管模式，对不同贷款机构的监管，还体现了分层分散伞形监管特点。
　　采用信息化手段加强农村金融监管。由于农村及社区银行数量众多，推动风险评估手段创新也是一些国家积极探索的监管手段。英国金融监管局（FSA）使用 ARROW系统（the Advanced Risk-Responsive Operating Framework，高级风险应对操作框架）对单体银行机构及系统性风险进行评估及处置，2006年后该系统及体系进一步升级完善。ARROW系统通过对风险的评级和评估过程，分析判断一个被监管机构发生问题的概率及发生问题后的影响程度，从而计算监管密度和频数，并在对应的监管监控及响应体系中推荐可以使用的监管方式和措施，监管部门可借此配置有限的专业人员等监管资源，进一步提高监管的有效性。澳大利亚审慎监管局（APRA）也开发并使用了PAIRS（概率及影响评级系统），通过风险评估，确定监管策略，指导监管行动，并通过监管行为得到的信息，开展新一轮的 “风险评估—确定监管策略—采取监管行动”。 了解其他国家经验，为我国提供监管经验借鉴的同时，更启示我们，我国农村经济社会情况复杂，金融需求层次性、差异性很大，适应以小农经济为基础、经济发展在地区间差距显著的特点，服务农村的金融机构种类较多、功能各异，因而，难以照搬照用他国现成经验，必须根据中国发展实际，不断探索、不断调整。因此，对农村金融在总体上坚持统一监管框架的同时，实行分类监管和差别监管，是中国银行业有效监管的必然选择。
统一监管框架下分类监管措施
　　农村银行业金融机构类别众多、数量庞大；农村银行业金融机构目标市场层次多、异质性明显；同类机构风险状况存在区域上的东中西差异、管理层次上的上中下差异、经营水平上的好中差差异等，实施统一监管框架下的分类监管，科学分类是关键。
　　统一监管框架下的分类监管要坚持的标准主要有：一是统一制度、规范分类。也就是分类标准要尽量统一、规范、透明，分类标准须经过反复论证和研究。二是区别对待、差别管理。对不同风险程度的机构需要采取不同的监管手段，可归根结底，分类是手段不是目的，分类的目的是使监管更富成效。三是动态跟踪调整的原则。分类监管方法需要不断创新，不能朝令夕改，也要保持相对稳定。这三条原则既是过去几年分类监管的体会和总结，也是下一步分类监管的思路和趋向。
　　分类监管不同执牌类别机构
　　按照吸收存款和不吸收存款等不同类型机构分类监管。按照国际通行做法，对存款类农村银行业金融机构不制定特殊监管政策，统一执行巴塞尔委员会监管原则及标准，并强化法人机构对其分支机构或控股机构的监管责任。对少量不吸收存款、运用自有资金发放贷款的特殊机构，如贷款公司等，严格限定其服务对象和业务范围，更多地发挥银行业金融机构的自律作用，实施依靠市场约束为主的监管方式。
　　按照风险评级加强分类监管
　　资本约束是各国监管当局对银行业金融机构实施审慎监管的核心内容之一。对于所有存款类银行机构，根据资本状况和资产质量划分为四类，一是对于资本充足率大于8%、不良资产率在5%以下的监管机构可适当减少对其现场检查的频率和范围，支持其稳健发展；二是对资本充足率低于8%，大于4%的，要督促其限期提高资本充足率，并加大非现场监管及现场检查的力度，适时采取限制资产增长速度、固定资产购置、分配红利和其他收入、增设分支机构、开办新业务以及要求其降低风险资产规模等措施，督促其限期进行整改；三是对限期达不到整改要求、资本充足率下降至一定程度、不良资产率高于一定标准的，可适时采取责令其调整高级管理人员、停办所有业务、限期重组等措施。四是在限期内仍不能有效实现减负重组、资本充足率降至红色警戒线的，应适时接管、撤销或破产。
　　通过建立健全监管指标体系和风险监测预警体系，对风险评级相同的机构，根据包括资本充足、资产质量、管理状况、流动性、市场风险等的评级结果，合理配置监管资源，采取不同的监管方式，实施“扶优限劣”的分类监管措施。对于评级高、风险小的机构要适当减少现场检查频率，缩小检查范围，支持鼓励创新发展；对评级低、风险大的机构要增加现场检查频率、广度和深度，并限制设立新机构，限制新业务，控制业务发展规模；对出现支付性风险预警的，启动风险处置应急预案，调整资产负债结构，筹集资金应对支付危机，出现支付风险的，及时申请动用存款准备金和争取其他资金支持，并要求持股银行启动流动性风险管理支持机制，协助处置支付风险。
　　按照机构类别实施分类监管
　　按照政策性银行、涉农大型商业银行、地方中小法人农村银行业金融机构、邮政储蓄银行、新型农村金融机构等不同类型的特点，实施不同方式的监管。建立政策性农村金融和商业性农村金融分工协调机制。在市场分工上，政策性金融侧重于支持投资回收周期长、风险较大、社会效益明显而经济效益较低的农业基础设施建设、农业综合开发、农业灾后救助等支农项目；商业性金融侧重于支持商业可持续的农业经营项目。对于政策性银行，要重点完善农业发展银行功能定位和运作机制，扩大政策性业务范围，实行分账经营分类监管，政策性业务以合规监管为主，其他业务以审慎风险监管为主；对涉农大型商业银行对其涉农流程和商业性业务流程确定分类监管方式；对于农村合作银行、农村商业银行、农村信用社等地方中小法人农村银行业金融机构，比照其他商业银行全面实施审慎监管；对于村镇银行比照商业银行实施审慎监管，对符合并表监管要求的贷款公司等，要重点发挥好投资人的监管制约作用，同时要强化对投资人的并表监管，其中，对银行设置的专营全资子公司以及商业银行分支机构，纳入到母银行的统一治理框架内；对于农村资金互助社，主要实行社员自律管理，同时要积极探索建立以自律管理为基础、银行业监管机构监管为主体、地方政府风险处置为保障、社会监督为补充的分工协作和相互配合的监督管理体系……（作者单位：中国银监会统计部 全文请阅读《中国金融》印刷版2009年第18期）