我国乡村治理现状困境及转型对策.doc

我国乡村治理现状、困境及转型对策我国乡村治理现状、困境及转型对策 摘 要 乡村是我国基层自治体系的重要组成部分，在改革发展的过程中，利用传统乡村治理模式进行乡村治理，逐渐暴露出一些问题。本文从法治中国进程中的乡村治理问题入手，简述乡村治理现状，分析乡村治理困境，探究乡村治理模式转型对策，以期为解决法治中国进程中的乡村治理问题提供参考性建议。关键词 法治中国;乡村治理;治理模式;转型 中图分类号 D422.6文献标识码 A文章编号 1674-7909（2019）34-12-3 1 我国乡村治理现状 1.1 乡镇政府财政困难 作为基层政府，乡镇政府财政困难主要表现在 2 个方面：一是乡镇政府组织不当，人员众多，导致供养人员膨胀;二是乡镇政府的财政主要依靠农业税和财政支付转移，由于取消了农业税，导致乡镇政府财政困难，呈现负债日益加重的趋势。由于乡镇政府在乡村治理中发挥主导作用，在财政困难、负债加重的情况下，难以有效支持乡村治理及乡村发展。1.2 乡村治理职权不明 村民委员会和乡镇政府是乡村治理中的重要组织，但实际上，村民委员会脱离了设立的初衷，并没有充分履行职能，更多的是协助乡镇政府开展工作。在乡村治理中，职权不明主要表现在 2 个方面。一是乡镇政府处于区县政府与村的中间环节，发挥沟通区县政府与村的桥梁作用，履行村民依法自治的重要职责，但实际上，由于乡镇政府工作重心侧重于贯彻落实上级政策对民情上传的重视度不够，部分乡镇政府干部缺乏法治尝试，在村民自治问题上不作为。二是村民自治委员会属于基层群众自治组织，应贯彻落实乡镇政策、进行村级治理、负责乡村发展。但实际上，村民自治委员会过于重视乡镇政策，对乡村自治的重视度不够，而且部分村干部缺乏法制观念，官僚主义和不作为主义严重，不利于法治中国乡村治理。1.3 乡村自治化程度低 乡村自治化程度低主要表现在 3 个方面：一是村民自治委员会是基层群众自治组织，并非国家权力机关，但实际上，村民自治委员会承担了乡镇政府的部分职责，未能充分发挥自治权进行乡村治理;二是村民自治意识不够高，在行使权力尤其是选举权时参与积极性不高，导致乡村自治化程度低三是乡村受到城市化进程的冲击较大，乡村人口流动大，务工人员多，同时新一代知识分子大多留在城市。2 我国乡村治理困境 2.1 乡镇政府与村民委员会的冲突 中华人民共和国村民委员会组织化第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民的自治范围内的事项，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”于法有据，乡镇政府和村民委员会不存在管理与被管理的关系。但实际上，村民委员会作为沟通乡镇政府和村民之间的桥梁，一方面乡镇政府越权管理村委员会事项，干涉属于村民自治范围内的事项，乡镇政府对村民委员会的指导变成了领导;另一方面村民委员会分担了乡镇政府的部分职能，行使部分行政权，导致自治权利缺失。2.2 乡村基层群众权利没有得到保障 按照我国宪法和法律的规定，我国公民具有选举权和被选举权;按照中华人民共和国宪法中华人民共和国选举法中华人民共和国村委会组织法的相关规定，村民委员会的选举属于直接选举，村民拥有行使选举权与被选举权的权利。但实际上，乡村基层群众权利没有得到保障，主要分为 5 个方面：一是乡镇政府在指导村民委员会的选举工作中变成了领导，干预了选举权;二是部分乡村的种族观念较浓，大姓宗族对选举的影响较大;三是乡村人口流动大，选举时对在外务工等人员的选票未经本人允许交由其他人处理;四是选民的素质不够高，易受到经济效益的影响，贿赂现象时有发生;五是选民在选举时受交际圈影响较大，唯熟是举、唯利是举的形式多于唯才是举。2.3 城乡发展不均衡 城乡发展不均衡主要体现在 2 个方面，一是乡村得不到和城市一样的同等保障。由于长期以来受城乡二元结构的影响，乡村一般为城市发展服务。但与此同时，城乡的公共资源配置不均衡，乡村公共服务得不到城市同等保障，加剧了城乡不平等。二是乡村的价值迷失。随着我国城镇化的不断推进，在推进过程中存在许多错误观念，导致乡村的价值迷失：城镇化等同于城市化、城镇化等同于农村户口轉变为城市户口城镇化等同于房地产化等错误观念。由于城乡发展不均衡，城镇化发展过程中村民价值迷失主要体现如下：土地征用增多，一夜暴富的情况增多，村民的价值观念受到冲击;土地征用过程中土地纠纷不断，破坏了乡村秩序，恶化了干群关系，影响乡村治理;农村人口流失大，对乡村的治理事务关心程度降低;以大学生为代表的新一代乡村精英分子受城市观念影响较大，传统的乡村价值观念转变为城市价值观念，以城市的价值观念对乡村的治理进行批判，不符合乡村的实际情况，而他们作为乡村新一代精英分子，其观念受到乡镇政府、村民委员会和广大村民的认可，导致乡村治理不具有合理性。3 我国乡村治理模式转型对策 3.1 治理制度化转型 法治中国下的乡村治理模式转型主要体现在 3 个方面，即乡规民俗、国家法与政策，三者在乡村治理中共同发挥作用。乡规民俗是乡村在长期发展中形成的具有当地特色、基本符合当地情况的民间法，在一定范围内具有较强的约束力;政策是影响乡村治理的重要因素，对乡村的发展方向具有重要导向作用;国家法是全国范围内普遍适用的制度，对全国范围具有普遍约束力1。乡规民俗作为民间法，属于非正式制度的范畴，是乡村在长期发展过程中形成的符合当地基本情况、在一定区域内具有较强约束力的制度。由于乡规民俗在一定程度上和国家法有一致内容，也有冲突内容，在对待乡规民俗时，应结合乡村实际情况对乡规民俗进行具体分析，吸收其合理、有效内容，制定乡规民俗范本，进行制度化转型。在对乡规民俗进行制度化转型时，国家法应充分尊重乡规民俗在一定区域内具有合法性、自主性和法律效应，不能过多干预乡规民俗，尤其是在少数民族地区等，需要充分尊重乡规民俗的合法性，让民间法和国家法互补共存。充分发挥乡规民俗在一定区域的约束力，是推动乡村治理进行制度化转型的重要表现。国家政策是国家法律的渊源，相较于国家法，国家政策在乡村治理中的重要性更高。国家法在乡村治理中发挥约束作用，国家政策在乡村治理中指引乡村改革发展的方向，关系群众的切身利益，成为人们行为的准则2。为推动乡村治理制度化发展，根据乡村的普遍情况，制定相应的农村改革政策。例如，20 世纪 80 年代中央先后发布了 5 个“一号文件”，对农村改革的方向产生了深远影响。由于这 5 个“一号文件”均涉及农业和农村的改革政策，关系乡村人口的切身利益，实施情况良好，成为人们行为的准则。因此，国家政策作为国家法的渊源，国家法是对国家政策的具体化表现。3.2 政治转型 乡村治理模式转型中的政治转型主要表现在 2 个方面，一是乡村治理模式转型的探索阶段，过于强调法治，司法过于行政化，乡镇政府在行使行政权的时候，对乡村治理过于强调管控。随着法治中国的不断深化，法治体系不断健全，对乡镇政府的行政权功能进行重新定位，规范乡镇政府干部的权力行使行为，由传统的管控转型为管理、服务。乡镇政府在进行政策落实中，不断规范行政权范围，必须遵循管理、服务职能，乡镇政府人员在行驶行政权时更为规范化、法制化。二是随着法治中国的不断深化，乡村人口的法治意识不断增强，民主政治不断完善。在进行乡村治理模式中的政治转型过程中，面对乡镇政府人員和村民委员会委员不作为和滥用职权等情况，人们通过行政诉讼，对乡镇政府和村民委员会等基层群众管理组织进行监督和投诉，维护自己的合法权益。通过政治转型，不断增强基层群众治理组织的管理职能，并通过基层群众进行有效监管，推动政治转型良性发展3。3.3 模式转型 法治中国乡村治理模式的转型主要是从管理转变为治理。要想实现这个转变，就要尽快形成对干部法治素质、法治能力进行评估考察的一套制度。在传统的乡村管理模式中，强调乡镇政府及村民委员会对基层群众自上而下的管理，包括村民委员会，由中华人民共和国村委会组织法（试行）确认了村民自治的法律地位。但实际上，村民委员会作为乡村自治的组织，由于承担乡镇政府的部分管理职能，代理乡镇政府行使一定的治理权力，并没有很好地实现村民自治的目标。乡镇政府作为我国最小的行政单位，是乡村治理的主导力量。实际上，由于部分乡镇政府人员滥用职权，过多干涉村民委员会的自治权利，弱化村民委员会的权利，由管理转变为治理，强调乡镇政府、村民委员会等基层群众管理组织简政放权，由对基层群众的管控转变为对乡村事务的治理，充分发挥治理职能。3.4 观念转型 随着城镇化、信息化对乡村社会的冲击，特别是乡村新一代精英分子受到城市观念影响较大，乡村治理的观念转型，从传统的以传统乡村观念对乡村治理进行批判转变为以城市观念进行批判的模式。这种模式有一定优势，即具有先进性和时代特色。但由于没有充分考虑乡村实际情况，许多地方不符合实际。随着观念转型的不断发展，乡村治理制度化的观念转型在不断完善，在结合城市观念的基础上，充分考虑乡村实际情况，乡村治理的观念由传统的相对安宁变得更加活跃、开放。综上所述，法治中国进程中的乡村治理任重道远，随着时代的发展，其内涵也发生相应变化。从当前乡村治理现状出发，分析影响乡村治理的因素，针对影响因素进行转型模式探究，充分发挥乡镇政府和村民委员会在乡村治理中的重要作用，推动我国乡村治理长期、稳定、良性发展。参考文献 1李晓.法治中国进程中的乡村治理问题研究D.北京：中共中央党校，2017.2许娜.阻碍中国农村法治进程的若干问题的反思J.法制与社会，2007（9）：664-665.3胡建华.农村民主管理制度：法理分析与法治保障D.武汉：华中师范大学，2014.