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我国城市供水价格体系的市场化原因分析与途径

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2020年4月19日
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中国城市供水价格体系的市场化原因分析及其途径
Bi-xia HUANG De-jun
(School of Public Policy and Management, Hohai Univ. )

Abstract: Water shortage is a severe problem in China. Though the country is rich in water resources, it ranks 121st in the world in terms of per capita share of water resources. Using the wrong way to do with the groundwater has result in a lot of environmental problems. Some 400 out of 668 citizen China lack water supply, which decreased the industrial output value by 230 billion yuan (27.7 billion US dollars) annually.
A low water price is the root cause of wasting water resources. In arid rural China, the price of 1,000 cubic meters of water for farm use is no more than the price of a bottle of mineral water. It is very important that china should take out a set of laws and police to prevent the water source from waste and over consumption. We are glad to see that Beijing and Hebei, Sichuan and Guizhou provinces will follow the example of Yinchuan to adopt progressive charging on water consumption. Some municipalities and provincial capitals are making active preparations in a bid to put progressive water charging into practice before .
In some cities families which consume less than 12 tons of water a month pay 1.15 yuan for each ton of water. The price per ton of water above 12 tons will be increased by 60 cents, and the price of water will be doubled when the monthly water consumption exceeds 18 tons.
Meanwhile, industrial enterprises, public institutions and business firms also pay a higher price for excessive water consumption.
Those decisions of charging more for excessive water consumption will help people cultivate the concept of water saving, while putting no extra burden on people keeping a rational use of water.
The practice of progressive charges on water has been listed in China's Water Law and will be popularized in more areas in upcoming years.
Key word: water source market economy water price
中国是世界第一人口大国,至2020年中国人口总量还将增加一个多亿,城市化率超过47%,在经济、社会高度发展的今天,解决城市供水和水资源综合治理问题已经成为当务之急。水是万物之源,对于人类而言它有两层作用:一、她是人类生存和进行生产活动的物质条件;二、它又是组成地球生态系统和引起生态系统变化的重要因素。[1] 吕忠梅主持.超越与保守——可持续发展视野下的环境发创新[M].北京:法律出版社. .11
在此基础上,水资源产生了两种价值:经济价值和生态价值。水资源经济价值,直接体现在其生产、销售、流通等环节,应当充分发挥经济的杠杆和资源配置作用,经过价格机制调节水资源的供求关系;水资源的生态价值有赖于发挥政府行政部门的职责按照生态系统内对水质水量的要求进行合理地规划和管理,使水资源既能满足生态系统的需求,又能使水资源系统本身达到良性的循环。
城市供水价格体系的市场化是指将城市供水价格在国家宏观调控下,按照市场经济的要求进行合理的调整,充分发挥价格信号在城市供水过程中发挥作用,使得城市供水既能够产生经济价值,又能够实现可持续化发展。
一、中国城市供水价格体系形成的历史演变过程
长期以来”水资源取之不尽、用之不竭”的观念在人们的脑海中根深蒂固,低效、高耗、浪费的用水方式成为不可避免的后果。直到改革开放政策实施,中国水费制度才逐步开始步入正规。从建国至今,中国的供水市场化发展能够分为以下几个阶段:
(一)建国后到1964年——无偿供水阶段
在此期间,全国除少数地方征收少量水费或水利粮之外,基本实行无偿供水。政府投资的一大批水利工程开始兴建,当地农民在建设和维护这些工程的过程中投入了无偿劳动。
(二)1965至1984年——低水价、行政事业收费阶段
1965年国务院颁布了由水利电力部制定的<水库工程水费征收、使用和管理试行办法>。这个文件的颁布被认为是水费制度建立起来的标志,可是那时的水价依然很低,没有考虑供水成本。1980年中国财政体制改革,国务院提出”所有水利工程的管理单位,凡有条件的要逐步实行企业管理,按制度收取水费,做到独立核算,自负盈亏”。可是,当时的收取的水价非常低廉,水价既不能反映真实的水资源价值,也不能保证水利工程成本的回收,相反,从某种程度上助长了低效率和浪费的用水方式的形成。
(三)1985至1995年——不完全成本回收阶段
1985年7月,国务院发布的<水利工程水费核定、计收和管理办法>指出:水价是有计划的社会主义市场经济体制下的低成本核算收费价格,水费属于行政事业性收费。这一文件的颁布标志着水工业步入了有偿供水和成本核算的新阶段。1988年<水法>的颁布,从法律上规定了征收水资源费,明确了水资源的产权属于国家。可是水工企业的政企不分、产权不明导致水费还是作为行政事业性收费的定位对水工业的进一步发展依然是一个限制。
(四)1994至 ——成本回收、合理收益阶段
1994年12月,财政部以(1994)财农字397号文件颁发了<水利工程管理单位财务制度>,明确规定”水管单位的生产经营收入包括供水、发电及综合经营生产所取得的收入”。第一次以将水利工程水费定义为生产经营收入,这是对水利工程供水以及水费收人性质认识上的突破。1997年国务院颁布的<水利产业政策>指出:国家实行水资源有偿使用制度,水利工程的供水价格要满足运行成本和费用、缴纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定。从此”成本回收、合理盈利”的原则被正式确定下来,水费在其后一些正式文件中被定义为可盈利性收费。从行政性收费到盈利性收费,这是水价定位上的一大进步,也是市场机制引入水价制定和实施过程的良好开端。
(五) 至今——完善资源市场配置阶段

水价是关乎国计民生的重要价格,水价特别是城市供水价格始终处于改革的重要位置,引起社会各方面关注。经过多年的努力,城市供水价格改革取得了较大进展,基本上完成了城市供水由福利型向商品型转化的过程。根据 1月1日实施的<水利工程供水价格管理办法>第四条的规定,不但明确了供水价格含有的成本、费用,而且确定了包含利润和税金构成的完整水价结构。
水价改革的成效主要表现在三个方面。一是水价偏低的状况有了明显改进。二是建立了污水处理收费制度。三是制定相关规章依法推进水价改革。 国务院版步了<城市供水条例>,确立了阶梯式计量水价等科学的计价方式。
二、中国城市供水价格体系市场化的原因分析
中国正处于进一步深化市场经济体制改革的大潮中,市场经济正在中国发挥着巨大的潜能,国家将水资源纳入到市场经济体系中,除了国外的成功经验以外,城市水资源分布不均、居民的节水意识不高和水资源的利用效率、效益低下等原因,都使其将成为历史的必然。
(一)中国城市水资源的特点要求我们必须将城市供水价格体系市场化。城市水资源是一切可被城市利用的天然淡水资源,是城市形成和发展的基础,是城市供水的源泉。[3] 沈小倩 李彦清 张茂红. 城市水资源可持续利用的思考[J].东北水利水电. .1
中国城市水资源总体来讲比较缺乏,而且时空分布不均。当前中国城市水资源存在以下问题:
首先,城市人口密集、工业发达,用水需求过度集中,因此人均淡水资源量很少,远远低于世界平均水平。中国是一个水资源非常短缺的国家,按人均水资源量计量,人均占有量为2500立方米,为世界人均水量的1/4,世界排名第110位,被联合国列为13个贫水国家之一。全国668座城市中有400多座缺水。[4]

其次,城市水资源地区差异明显。 长江以南地区,水资源占全国总量81%;而长江以北地区,水资源占全国总量的19%,不足南方的1/4,值得注意的是,北方地区人口和GDP占全国的近一半(分别为46%和45%),耕地占全国的2/3,是人多、地多而水资源相对比较缺乏的地区。由于地理和气候的原因北方降水的年际、年内变化很大,而且容易出现连续丰、枯水年的情况,进一步加剧了城市水资源的供需矛盾。因此,南北方城市在城市水资源的开发利用和缺水程度上存在着明显的差别,北方城市多以地下水为主,地表水资源为辅;南方城市多以地表水资源为供水源,有资料表明,全国地下水的总开采量占全国城市总供水量的30%。
再次,我城市水资源供给和使用过程中浪费现象严重,水资源配置低效。在中国的用水器和自来水输水管道的漏水率达到20%,与此同时,中国的城市用水的效益非常低下。据统计,一个关不紧的水龙头每个月要浪费6m3,一个漏水马桶每个月要浪费20 m3,城市工业万元产值耗水量为200 m3,而发达国家只为20-30 m3。另据统计,中国工业用水重复使用率为30-40%实际则可能更低,而发达国家为75-85%日、美、德等国家的重复使用率已经达到90%以上;[5] 扬轶辉 龙巧玲. 城市水资源的可持续发展策略[J].湖南水利水电 .6
据分析,美国1990年用水效益为10.3＄/ｍ-3,日本1989年为32.4＄/ｍ-3,中国1995年为10.7ＲＭＢ/ｍ-3。中国1995年的用水效益只有美国1990年水平的1/ 8,日本1989年水平的1/ 25。[6] 方子云.提供水安全是21世纪现代水利的主要目标———兼介斯德哥尔摩千年国际水会议及海牙部长级会议宣言[Ｊ].水利水电科技进展, ,21(1)

最后,中国的城市水资源正在遭受着不同程度的污染而且日趋严重。长期以来我们对城市水资源脆弱性、系统性、有限性等特征没达到良好的认识。在处理资源、环境和发展的问题受到地方行政、经济、文化等方面的制约,导致城市生活用水和工业废水直接排入到城市用水区域,不但造成城市用水污染,而且加大了城市自来水的制造成本,同时也影响了城市地下水的水质。水利部对全国700条河流约10万km河长开展的水资源质量评估显示:46.5%的河段受到污染,90%以上的城市水域污染严重,城市水资源受到污染的结果,一方面造成一些城市出现水质性缺水,另一方面也加剧了本身由于地理原因水资源缺乏的城市的状况。
(二)市场化的城市供水价格更能提高水资源的使用效率,同时也能够提高节水意识,防止水资源的浪费。价格的杠杆作用对城市耗水有着直接的调节作用。利用价格手段实行间接调控,其实质在于按照”污染者负担原则”和环境资源有偿使用原则,经过市场机制,将使用、浪费、污染和破坏水资源的生产者和消费者承担相应的经济代价,从而将水资源的管理和水环境的保护成本纳入到各级分析和决策过程中,促使开发、利用、污染、破坏水环境资源者从全局的利益出发选择更有利于环境生产、经营和消费方式,同时也可筹集一笔资金,由政府根据需要加以支配,以支持区域水环境综合整治、重点污染源智力、污染防治基础设施的建设等,改变无偿或低假使用水环境资源并将水资源环境成本转嫁个社会、她人及子孙的传统做法,以实现水资源环境、经济社会的可持续发展。根据经济学原理,价格随着供求关系的变化而变化。供水价格的变动会引起供水量的变动,这种变动可用供水需求弹性来表示。设需求量为Ｑ,价格为Ｐ,变动需求量为ΔＱ,变动价格为ΔＰ,需求变动比率为ΔＱ/Ｑ,价格变动比率为ΔＰ/Ｐ,则需求弹性系数(Ｅｄ )可用下式表示:
ΔＱ ΔＰ
Ｅｄ = — / —
Ｑ Ｐ
一般认为: Ｅｄ =0时,需求完全无弹性;
1<Ｅｄ < ∞时,需求富有弹性;
0<Ｅｄ <1时,需求缺乏弹性;
国内外城市供水研究资料表明,城市供水的需求弹性一般在0.3-0.6之间变化,即需求量变动的幅度小于价格变动的幅度。[7] 陈杰.城市供水价格改革[J].经济师. .7
当前的城市供水价格依然存在着计划经济的一些特征,一些城市中还大量采用居民生活用水和工业用水定额不计量的现象,从客观上起到了鼓动用水的作用,不利于人们用水意识的提高。经过供求之间的”博奕”和市场的资源配置作用将水资源进行合理的配置。城市供水的价格应当进行合理的提高一方面能够解决中国供水一直处于依靠国家补贴的状态。因此,城市供水价格纳入到市场体系当中不但能够提高水资源的利用效率和效益,同时也能够增强公众的节水意识。
三、建构合理的市场化供水价格体系的途径
水资源的效用性和稀缺性是确定其价格的依据,也就是西方经济学中所谈的效用价值理论。效用价值理论认为,物品的效用是价值的源泉,”价值的以财物所提供的对需要满足为根据。”[8] [奥]弗·冯· 维塞尔:自然价值 商务印书馆1982第55页
所谓效用是指物品满足人需要的能力,但效用只是形成价值的必要条件,另一个必要条件是物品的稀缺性,只有物品的效用和稀缺相结合才能形成价值。物品越稀缺,价值越大;反之,价值越小。商品的效用涉及到边际效用的概念。边际效用是指不断增加的某一物品所带来的一系列递减的效用的最后一个单位所带来的效用。它是衡量商品价值的尺度。边际效用越大,价值越大;反之,价值越小。总之,物品越稀缺,边际效用越大,价值越大;相反,物品越丰富,边际效用越小,则价值越小。因此在水资源的定价时应考虑水资源的各种效用,包括经济效用和生态效用。
充分发挥市场对水资源配置的调节功能的基本条件是:一、从立法上明确水资源的所有权;二、从行政管理机制上明确各级行政部门的职责。
笔者认为中国城市供水价格体系应当考虑到以下几个问题:
(一)水价结构应简单明了。这就要求:一是水价的构成必须反映供水的全部机会成本,解决现行水价存在的成本不足和不实问题,既要将应打入而未打入的成本因素打入成本,又要把不应打入或应打入而多打入的部分剔除。建立供水企业成本约束机制,促使其建立严格的成本核算制度,真正做到成本的真实合理,从而实现价格形成的合理科学。二是水价中应包含合理的利润,使供水企业的合理成本经过水价既得到合理补偿,又能取得合理利润,以保证供水再生产和企业的自我发展。三是要实现价费分离,清理取缔各种与水相关的不合理收费,改变现有水价中搭便车的现状。
(二)城市供水价格应当体现水资源的所有价值。水和水体的经济价值能够分为可使用价值和非使用价值。可使用价值又能够分为两类:直接价值和间接价值。其中,用于渔业、水消耗、水运、人类栖息地、旅游娱乐等方面的水,直接产生经济价值;用于维持生物多样性、提供迁徙栖息地、为生物提供生长和繁殖地、垃圾存储和循环利用等的水,创造间接价值。随着人类社会发展,水作为一种宝贵资源,将产生更多的未来的直接和间接价值。水的非使用价值体现在文化、审美、精神、宗教等方面。水资源的这种价值不难理解,比如水景房产比一般房产价格要高出很多,这其实就是人们对水资源的审美和精神价值的认可与货币化反映。但中国现有的水价形成机制,没有充分体现水资源的所有价值,特别是非使用价值。长久以来,中国水价并不能反映水资源的稀缺性,水资源与空气一样,被认为是一种大自然的无偿赠予,人们在意识中并没有把水作为一种有限资源进行合理估价。
(三)满足整体环境和资源成本回收的需要.在进行水定价时,必须对水资源的利用现状和未来远景进行经济学分析,水的价格和收费应该充分体现资源成本和环境成本,而不能只限于对供水成本和污水处理成本的财务分析。
水资源既是公共物品,又带有私人物品的特性。因此,在制定水价时,一方面要发挥市场机制,计算供水和污水处理企业的经营成本与利润;另一方面,政府财政应该根据各个地方不同的水资源状况,征收不同的水资源税费,这些税费体现水资源的价值。由于这些税费对应的是水的资源价值和资源成本,承受者是环境和整个社会,而不是自来水生产者承担的供水成本和污水处理成本,因此,水价中的这部分不能成为自来水生产和供应者的收入,应该由国家征收后,对由于水的使用而给当地造成的经济环境损失进行资源补偿,同时也为水资源的管理开发利用提供支持。[9] 沈涵  鲍迪克水价仍需上涨数倍?中外专家细解定价新理念[R]<市场报>  07月13日 第八版
水价中主要包括三个部分:水资源费、工程水价和污水处理费。水资源费的征收应体现以下内容:国家对水资源拥有产权,水企业开发利用水资源是国家水资源产权中使用权的转让;区域水资源的稀缺性;区域水资源开发利用的间接费,包括水文检测、水源地保护及相关的科技投入费用等;水资源开发利用的外部成本等。对城市水资源而言,水资源费正是协调地表水和地下水资源合理利用的一个价格杠杆,经过征收合理的地下水资源费,一方面能够促使供水企业尽量开发利用地表水资源,从而能够缓解一些地下水过渡开采的目的,能够增加政府的财政收入,是国家水资源所有权的实现。从其具体用途来看,它包括对水资源耗费的补偿;对水生态影响的补偿;为加强对短缺水资源的保护,促进技术开发,还应包括促进节水、保护水资源和海水淡化技术的投入。当前各地已经开始征收水资源费,但征收水资源费太低,无法达到合理利用水资源的目的。
(四)要考虑当地的水资源供需现状和利用现状,水工业企业的成本回收状况,居民收入等基本情况。中国城市供水价格调整应当有一个长期的计划,考虑到中国城市居民的收入水平和弱势群体的状况,城市供水价格调整当从空间上分区域快慢有序地进行;在时间上逐步地有计划地稳步提升。在城市供水具有公共产品性质,因为水是满足人们日常基本生产、生活的必须品,在需求上具有不可替代性,在消费上具有一定的非竞争性和非排她性。在现阶段关系国计民生,对于经营这类具有公益性质商品而产生的政策性亏损,应由政府财政予以补贴。供水的设施,如供水管道的铺设等属于公共基础设施建设,应由政府部门提供,其费用来自于财政预算,特别是来来自于对用水单位收取的税费。减轻供水企业税赋,对其提高自我发展的投资能力是一种支持和扶植,降低赋税在水价构成中的份量,从而降低对水价调整到位的幅度,有利于解决水价与社会居民承受能力的矛盾,对合理水价的形成乃至转换供水企业经营机制,最终实现自我良性发展循环,都是一种有力的推进。由于水具有公益产品的性质,在制定水价时,要考虑居民的承受能力,特别对于贫困居民,并应采取相应的措施,可实行阶梯式水价,对于保证低收人阶层的最基本生存条件的水量实行低水价,超过基本量的用水,实行用水越多．水价越高,培养广大居民的节水意识,以实现城市供水的社会效益,要保证社会稳定以及广大居民对城市供水的满意情况。