试论管理人在重整程序中的法律地位和制度完善.doc

试论管理人在重整程序中的法律地位和制度完善
　　重整是指当企业法人不能清偿到期债务时，不对其立即进行清算，而是在法院主持下由债务人和债权人达成协议，制定重整计划，规定在一定期限内，债务人按一定方式全部或部分清偿债务，同时债务人可以依法继续经营其业务。管理人是在进入破产程序以后，根据法院的指定而负责破产财产的管理、处分、业务经营，以及破产方案的拟定和执行的机构。管理人在重整程序中始终处于中心地位，直接影响着重整程序能否顺利进行，债权人利益能否得到切实保障，各种利益冲突能否得到妥善解决，重整能否成功。
　　一、扬动公司重整案的基本情况
　　扬动股份有限公司(以下简称扬动公司)是开发、生产柴油发动机的专业公司，成立于1994年5月18日，注册资本17873.50万元，职工近2000人。近年来，因生产经营管理不善和决策失误，企业资金严重短缺，生产经营逐步萎缩，2008年10月全面瘫痪，职工大规模上访。2009年4月29日，姜堰法院根据中国银行股份有限公司泰州分行等五银行的申请，裁定扬动公司重整，并指定姜堰市光明会计师事务所有限公司为管理人。同年5月，扬动公司恢复生产经营。经过九个月的努力，最终选择由第一拖拉机股份有限公司、一拖(洛阳)柴油机有限公司、姜堰市工业资产经营有限公司共同设立一拖(姜堰)动力机械有限公司作为投资人参与扬动股份有限公司重整。2010年1月25日，管理人向法院和债权人会议提交了重整计划草案。2010年1月29日召开扬动公司重整第二次债权人会议，表决通过重整计划。2010年3月8日，姜堰法院作出裁定，批准扬动重整计划，扬动公司重整程序终止，进入重整计划执行期。
　　姜堰法院在审理扬动重整案中，创新管理人指定模式，采取以姜堰市光明会计师事务所有限公司为主体，抽调相关部门人员，组建重整管理团队，设正副团长和“一办五部”，即办公室、法律事务部、职工权益部、安全维稳部、投资招募部和信息联络部，团长由姜堰市光明会计师事务所有限公司担任，副团长由具有丰富破产工作经验的市经发局副局长担任。“一办五部”的负责人分别由相关部门的主要领导担任，如职工权益部从工会和社保局抽调，法律事务部从司法局和律师事务所抽调，安全维稳部从公安局和信访局抽调，抽调人员由市委组织部统一选任，并与原单位脱钩，专司其职。法院对被抽调的人员进行了培训，管理团队专业化、社会化、行政化一体，使重整工作有序推进，效果良好。
　　二、管理人在重整中法律地位的界定
　　根据我国《企业破产法》的规定，在重整程序中，管理人的职责有以下几个方面：管理人可负责管理财产和营业事务，也可由债务人在管理人的监督下自行管理财产和营业事务;重整计划草案由负责管理财产和营业事务的管理人或债务人提出;当部分表决组未通过重整计划草案的，债务人或管理人可以与未通过重整计划草案的表决组协商;如果由管理人提出重整计划草案的，管理人有义务向债权人会议作出说明，并回答询问;在重整计划监督期内，债务人须向管理人报告重整计划执行情况和债务人财务状况;管理人可申请延长重整计划的监督期限，并须在监督期限届满时向法院提交监督报告。
　　由此可见，管理人在重整程序中的法律地位应是：
　　1、作为债务人的替代者。管理人是接管重整企业，对企业财产进行重整营业的特殊机构，可以“财产代管人”的法律地位说明其强大的权势与厚重的责任。此时，重整中的企业因无法有效管理自己的财产，解决与诸多利益相关者的纠葛，唯有经法院指定的管理人方能搭建沟通桥梁，进行资源重整、组织创新、债务和解，实现强化公司体质、提升竞争力、化解破产危机的目的。
　　2、作为监督者。管理人对债务人继续经营过程进行监督，在重整计划执行阶段进行监督。从重整监督程序设置的角度来说，管理人作为重整监督人派生于法院在重整程序中的监督职能，是法院监督职能独立化专业化的衍生。重整监督人一般由法院选任，对法院负责并报告工作，代替法院履行重整监督及其他相关职能，并由法院酌情决定其相应报酬。因此，重整监督人实为法院在重整程序中的特别助理人，是一种程序辅助人员，这是管理人作为监督者的第一种法律地位。从企业权力配置的角度而言，管理人还具有另外一种法律地位，即重整状态下企业内独立的监察机构。重整状态下的企业机构设置是比照正常状态下企业机构设置而来的，其同样需要形成决策、执行、监督三权制衡的局面。如果缺乏独立的重整监督人，而仅仅设有重整人和关系人会议，就会形成执行权与决策权一统天下，缺乏有效监督。这种权力配置的失衡，极易滋生腐败，从而严重损害关系人的利益。无论是作为法院的特别助理人，还是作为重整企业的监察机构，都源于管理人在重整程序中的监督者身份。区别仅在于两者观察角度的不同。两种身份不应割裂开来，而应统一于具体的监督行为当中。
　　三、法院的一般做法和遇到的难题
　　我国《企业破产法》专章规定了管理人的产生、资格、职责、监督等内容，建立了我国破产法中的管理人制度。最高法院还出台了《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》等一系列司法解释，对管理人制度作了进一步的完善但实践中发现，由于上述管理人制度规定得过于原则，缺乏可操作性，使得法院在指定管理人、明确管理人工作职责等方面中遇到很多问题，尤其在重整案件的审理中困难重重。
　　1、如何确定管理人
　　我国《企业破产法》规定，管理人由人民法院指定。管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第二十条规定，人民法院一般应当按照管理人名册所列名单采取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人。随机指定的优点是快捷、便利，易做到程序公开，最大限度地避免法院的主观性，缺点则是案件针对性不强
　　姜堰法院审理的扬动公司重整案，如果随机指定了外地的中介机构担任管理人，一是不熟悉扬动公司的情况，二是费用高，增加重整成本。
　　2、人力资源明显缺乏
　　目前，专门的破产管理事务所在各地都很少，管理人大多为原从事破产清算工作的清算事务所、会计师事务所、律师事务所。这些中介机构几乎均无重整管理的经验，管理人队伍也是良莠不齐。面对债权、股权、债务重组等商业运作，面对代表债务人企业诉讼、行使撤销权等法律事务，面对重整企业财产的保值、增值、财产的处分、财务报表制作等财务管理事务，面对由管理人对债务企业执行重整监督及负责管理财产和营业事务时，该管理人很难发挥应有的作用，极易沦为重整过程中的摆设。很多本应由管理人进行协调、处理的事务，最后不得不由法院、政府去协调，大大增加法院的工作量，严重影响重整工作的进度。如扬动公司重整案，如果由本市唯一在册的会计师事务所有限公司担任管理人，该所仅有22人，且单凭自身财务专业知识难以胜任管理人工作。
　　3、管理人的监督职责如何实施
　　我国《企业破产法》第七十三规定：在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。第九十条规定：自人民法院裁定批准重整计划之日起，在重整计划规定的监督期内，由管理人监督重整计划的执行。在监督期内，债务人应当向管理人报告重整计划执行情况和债务人的财产状况。第九十一条规定监督期届满时，管理人应当向人民法院提交监督报告。这是我国《破产法》关于重整监督机制的设计，但是，前述重整监督机制的设计还不够完善，它未规定管理人担任监督人时的具体权限以及履行监督职责时的具体程序，实践中缺乏可操作性。根据破产法的上述规定，管理人对重整计划批准前的监督权，似乎比较主动、全面;对重整计划执行的监督，似乎只是通过接受报告的形式进行事后评价。管理人如何进行事前的、主动监督?如何在事后接收报告?在接收报告后如何进行评价?发现问题后是否有权或者必须采取补救措施以及如何采取措施?债务人不主动报告或提供虚假不真实的报告的管理人又如何应对?管理人怠于行使监督权导致债务人做出损害债权人或出资人的如何加以认定?对于这些问题，均并没有做出详细规定。
　　四、完善管理人制度的几点建议
　　1、以竞争与摇号相结合的方式确定管理人
　　实践证明，法院目前采取随机方式确定管理人，并不是一项最优选择，尤其对于重大、疑难案件，不能简单以随机方式确定管理人。在指定管理人的过程中，法院应当更多地征求债权人的意见。在充分尊重各方意思的情况下，引入管理人竞争机制，让有关单位、中介机构针对个案出具完整的工作预案，并在工作预案和其他方面的条件都基本符合个案管理人工作实际要求的基础上，选出两类专业中介机构，第一类以财务见长的清算事务所或会计师事务所，另一类是以法律知识见长的律师事务所，两类专业机构进行结合再通过随机、竞争和接受推荐的方式，来确定具体案件的管理人。决定采取随机方式的，由司法技术辅助部门通过随机方式产生;决定采用竞争方式的，由审理破产案件的业务庭、司法技术辅助部门、纪检监察部门、院领导共同组成评审委员会评选产生;决定采取接受推荐方式的，法院要审查有关部门推荐的人选是否符合破产法和相关司法解释的规定。
　　2、根据重整模式选择确定管理人
　　破产重整中涉及很多重大资产重组、经营模式选择、战略投资者引入等商业运作方面的内容，管理人的职责主要是管理债务人的经营业务，特别是制定和执行破产重整计划，在目前我国破产管理人队伍尚未成熟的情况下，为保障破产重整的高效、顺利进行，法院可以引导各方当事人更多地采用债务人主导下的破产重整模式，由债务人自行管理财产和营业事务，并制作破产重整计划草案，管理人负责处理有关法律、财会事务，并对重整程序进行必要的监督。在采用管理人主导下的重整模式确定管理人时，应当优先考虑由有关政府部门、中介机构、金融监督管理机构等组成的清算组作为重整案件的管理人。重整程序启动前，政府有关部门已经成立了企业“临时工作组”等的，法院在指定管理人时，可以根据实际情况优先考虑将“临时工作组”的有关成员指定为管理人成员。
　　3、加强管理人队伍建设
　　重整事务的复杂性以及管理人在重整程序中的特殊身份和职责，要求管理人不仅要有丰富的法律、财会、经营管理等多方面的专业知识和经验，还要有解决各种社会矛盾、协调各方利益和应对各种突发事件的能力，同时还有具有高度的敬业精神和公正的职业道德。各级法院要特别注意加强对管理人业务知识和各种能力的培训，并根据实际情况建立管理人考核机制，通过业绩考核的导向、激励和约束作用，促进管理人队伍不断发展和完善。
　　4、细化管理人的监督权限和监督方式 。
　　重整期间，充分发挥管理人监督职责的意义重大，债权人会议和人民法院都是通过监督管理人来间接监督债务人的。为此，在司法实践中，需要对管理人监督权限的具体内容和实施方式进一步细化。在重整计划被法院批准前，债务人获得法院批准管理企业财产和营业的，必须在管理人的监督下进行。在重整计划规定的监督期内，计划具体由债务人执行，由管理人对债务人的执行行为进行监督。管理人监督方式应当包括调查、违法行为制止、人事罢免、企业管理人员的报酬建议、重大事项的建议、否决报告等。如在接受债务人的报告方面，按照破产法第九十条的规定，债务人报告的内容应当包括重整计划执行情况、债务人财务状况。为了有效监督，可以把报告的范围扩展到重大资产处置情况、重大交易情况等重大行为上。鉴于重整计划的执行意义重大，可以规定债务人应当履行定期报告义务和临时报告义务，要求债务人在每月月末提交一般执行情况报告和财务报告，凡是发生重大事项的，债务人均有义务及时报告。除通过获得报告了解债务人执行重整计划情况、债务人财务状况、重整效果外，管理人还可以根据债务人实际情况、重整计划内容实际需要，主动深入债务人企业调查有关情况。为规范起见，可以规定管理人在重整计划开始执行时，就应当制定重大事项的主动调查方案，并报法院批准后执行。
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