目前我国支线机场应急救援现状研究.doc

一、 目前我国支线机场应急救援现状研究
1、机场应急救援相关的法律、法规和规定：
相关法律主要有《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国安全法》、《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国消防法》等。
其中《中华人民共和国民用航空法》（1996年3月1日开始实施）明确了机场应急救援是保障机场运营的重要组成部分，是机场取得使用许可的必备条件。《航空法》规定民用机场应具备处理特殊情况的应急计划以及相应的设施和人员，并按照国家规定经验收合格后,方可申请机场使用许可证.
  《中华人民共和国安全法》（2002年11月1日开始实施）确定了安全生产国家综合监管，以及各行业职能机构专项监管两结合的监管体制，明确了安全生产的四个责任对象-政府、生产经营单位、从业人员、中介组织,规定了七项基本法律制度— 监督管理制度、责任追究制度、从业人员权利和义务制度、中介服务制度、事故应急救援制度等，引入了三套对策体系,即事前预防—超前预防对策体系、事中救援—事故应急救援体系、事后处理—事故调查、报告和责任追究体系
《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年11月1日开始实施）提出建立属地管理为主的应急管理体制，同时民航主管部门应制定自己部门的应急预案.《突发事件应对法》第四条规定国家建立统一领导、综合协调、分类、分级管理、属地为主的应急管理体制。第十七条规定国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案.
相关法规有《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《民用机场管理条例》、《中华人民共和国搜寻救援民用航空器规定》等。
其中《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》(2006年1月22日开始实施)规定民用航空器飞行事故应急预案体系由本预案、国务院相关部门应急预案、有关地方人民政府应急预案、民用航空地区管理机构及其派出机构民用航空器飞行事故应急预案、民用运输机场应急救援预案、民用航空相关企事业单位应急预案等组成。飞行事故发生时，有关各级政府和部门、单位、组织应各司其职,按照各自预案及时有效地开展应急处置工作.同时按民用航空器飞行事故的可控性、严重程度和影响范围，应急响应分为四个等级，即Ⅰ级应急响应、Ⅱ级应急响应、Ⅲ级应急响应、Ⅳ级应急响应。并规定发生Ⅰ级应急响应事件时，启动本预案和国务院相关部门、省级人民政府应急预案；发生Ⅱ级应急响应事件时，启动国务院民用航空主管部门应急预案和相关省级人民政府应急预案；发生Ⅲ级应急响应事件时,启动民用航空地区管理机构应急预案和相关市（地）级人民政府应急预案；发生Ⅳ级应急响应事件时，启动民用运输机场应急预案、民用航空相关企事业单位应急预案、民用航空地方安全监察办公室应急预案和相关市(地）级人民政府应急预案.启动本级应急预案时,本级应急指挥机构应向上一级应急指挥机构报告，必要时申请启动上一级应急预案。启动本级应急预案时,相应的下级应急预案应提前或同时启动。
《中华人民共和国搜寻救援民用航空器规定》民用机场及其邻近区域发生的事故,其应急救援和现场保护工作按照《民用机场应急救援规则》执行;发生在上述区域以外的事故按照《中华人民共和国搜寻救援民用航空器规定》执行.
《民用机场管理条例》（2009年7月1日开始实施)规定民用航空管理部门、有关地方人民政府应当按照国家规定制定运输机场突发事件的应急预案。机场管理机构应当根据运输机场突发事件应急预案组织运输机场应急救援的演练和人员培训。机场管理机构、航空运输企业以及其他驻场单位应当配备必要的应急救援设备和器材,并加强日常管理。　发生突发事件，运输机场所在地有关地方人民政府、民用航空管理部门、空中交通管理部门、机场管理机构等单位应当按照应急预案的要求及时、有效地开展应急救援。
民航局法规有《民用运输机场应急救援规则》、《民用航空器飞行事故调查规定》、《中国民用航空危险品运输管理规定》、《民用航空安全信息管理规定》、《民用机场使用许可规定》、《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》、《中国民用航空应急管理规定》、《民用航空运输机场消防站消防装备配备》、《民用航空运输机场飞行区消防设施》（2007年12月1日民航局）、《国际民用航空公约》附件14和《机场勤务手册》
《民用运输机场应急救援规则》（2000年4月3日民航局）《民用机场管理条例》正式施行后，机场的应急救援工作要纳入各级地方人民政府应急救援体系。针对此变化,鉴于航空突发事件的特殊性，地方人民政府应当按照国家有关规定和《条例》的要求，组织制定机场应急救援预案，以保证一旦机场发生紧急情况时，能够按照预案及时有效地开展救援工作。各机场也要针对政府管理职责的这一变化，对本机场现有的应急救援预案进行调整和完善。另外，民航局应抓紧修订《民用机场应急救援规则》.
《中国民用航空应急管理规定》（2010年5月1日民航局）对民航应急工作的职责、内容进行了定义；提出了实行分级响应的原则；借鉴网络型组织结构的原理,规划了以民航局突发事件应急工作领导小组为领导机构，以领导小组办事机构为核心机构，以民航局各职能部门为工作机构的应急管理体制;对突发事件与民用航空的复杂关系进行了力求准确的解释；对民航应急工作各个环节的基本内容与要求做出了相应的规定。本《规定》以明确应急工作的基本概念、原则和要求为主要目标，以现有民航规章尚未做出规定的应急工作为主要规范对象，努力保持与现有民航规章的一致,并在附则中增加了“本规定颁布前施行的其他民用航空规章对民航应急工作的具体内容另有规定的，从其规定”的例外条款,以符合加强应急管理是在原有机构工作职责基本不变的前提下，通过统筹规划与综合协调，促进原有机构在应急工作中更加充分发挥作用的基本原则。
2、我国目前支线机场救援现状:
截止2010年底，我国共有颁证运输机场175个（不包括港澳台）,其中支线机场132个，占全部民航运输机场的78。3%。2010年内，新增支线机场9个,“十一五”期间共新增支线机场31个.“十五”末期,我国46%的支线机场建设等级为4C级，到2010年底，我国4C级支线机场的比例上升到58%。
由于支线机场管理模式不同，机场应急救援保障模式也随之不同.从全国的支线机场看,主要有三种模式：
一种是自主管理,即支线机场拥有自己的公安、消防、急救等保障部门及设备设施.这些支线机场大部分是老机场,个别新建的支线机场也采取这种模式。
包头机场的消防保障等级为六级，机场公司装备了重型泡沫车2台、主力泡沫车1台水罐车1台、抢险照明车一台。机场公安分局共有干警5人，协警6人,警车3辆，负责消防日常管理，消防队现有队长及副队长各一名，下设2个战斗班，消防战斗员23名，消防站占地一千多平米，战斗员宿舍2间，车库9间。包头机场应急救护等级为六级，医生2名，护士2名，担架队员16名,救护车司机1名，救护协调员1名。
第二种是部分委托管理，即支线机场没有自己的消防或急救，消防或急救归属地方；仅2011年中，龙江机场集团下属的漠河、伊春、鸡西3个新建支线机场便将医疗救护工作由当地市政府承担.
第三是全部委托管理，即支线机场公益性职能由政府负责,机场的公安、消防、急救纳入社会保障体系，分属当地政府相关部门，由当地政府负责提供费用，日常管理由机场统一负责。目前一些新建的机场都已采取这种方式.
2009年，大庆市政府与黑龙江省机场集团签订大庆机场合作协议。协议中明确黑龙江省机场集团承担大庆机场安全运营、服务质量管理责任，大庆市政府负责将大庆机场的公安、消防、医疗救援等公益职能纳入社会保障体系，承担相关费用，日常工作由大庆机场统一管理。大庆市政府明确机场公安、消防人员由市公安局统一调配解决，机场医疗急救人员由市卫生局协调市人民医院统一调配解决，人员数量按满足机场需求配备.派驻机场工作人员的人事关系仍保留在原单位，工资渠道不变，由机场统一管理。机场消防、医疗急救设备按保证机场基本需要配置，由市政府投资购置，大庆机场使用。为实现大庆机场公安、消防、医疗急救公益性职能复位,大庆市政府购置相关车辆和设备投资了1200多万元，每年还需承担相应的人工及运行成本300万元左右。
鞍山机场也采取了全部委托管理的方式。机场的公安、消防、急救都隶属政府相关部门，费用由政府提供，日常管理由机场统一负责。并且由于目前航班较少,公安、消防和急救没有常驻机场，只是在飞机降落前和起飞后一小时内到达机场保障。
3、支线机场应急救援工作的重要性越来越凸显
尽管世界安全专家普遍认为，航空运输比公路运输安全至少高20倍，但是航空灾害的难预测性、突发性、可能造成的极大的人员和财产损失，给人们的精神打击和带来的恐惧心理远远超出任何其他交通事故。
目前，机场紧急事件的救援工作主要是由机场承担的。机场应急的目的是把紧急事件的影响，特别是关于抢救生命和维持航空器运行方面的影响减至最小。对于发生在机场或其紧邻地区的飞机事故或事件，机场应急救援是头等重要的，因为就是在这个地区里才有挽救生命的最大机会，这也是发生紧急事件后,能否把生命、财产损失降到最低的最后的机会。
二、 支线机场应急救援存在的问题及原因分析
当前,我国民航事业发展迅猛，呈现出快速发展的态势，许多中小支线机场的建设和开航大大加快，与此同时，一些长期存在的结构性矛盾并没有缓解，造成支线机场的应急救援也存在一些问题.
1、机场应急救援设备设施老化,并达不到配备标准.
目前支线机场的消防设施设备因缺乏资金,得不到及时维护，设施设备老化现象较严重。部分支线机场消防设施设备处于一次性投入状态，也就是说在机场建设时期，正式投入运营前，为通过消防的行业验收,而集中购置和安装一批消防设施设备，然后长期使用不再更新。这种现象在支线机场的重大消防设施设备方面十分突出.
2、支线机场应急救援人员人数不足，培训不到位。
对于自主管理的一些机场，为了减少支出，控制成本，不按要求配备人员，机场消防和急救人员很多都是兼职，在个别的支线机场，机场消防队被派到飞行区及道口警戒跑道、监护航空器,甚至出现了在保障航班任务期间，消防队无人值守的现象。
另外，从目前实行情况看，应急救援人员培训还不规范，缺乏统一标准。部分机场管理机构尤其是支线机场，由于没有完善的培训能力，无法对委托当地政府负责的消防、急救等人员开展培训。而且随着科技的发展，机场消防设施设备发生质的飞跃.以先进设备为后盾的消防工作领域大为扩展,已从简单的消防作业，拓展到破拆抢险事故飞机、搬移运输残存飞机、夜间应急照明、楼宇火灾自动化监控、快速扑灭火灾等实施深层次、宽领域的消防救援工作。但是机场应急救援人员的综合素质还有许多不适应之处，表现在员工对先进技术消化吸收和再创新能力薄弱，作战单元与后勤单元之间、战斗员之间的协作配合还不够默契。有的支线机场,由于消防委托当地政府负责，消防战斗员由于培训不到位，人员流动频繁，甚至对航空器火灾的特点和扑灭方法都不了解。
3、支线机场应急救援演练社会力量参与不够，缺乏实效。
目前绝大多数机场管理机构都能按照《民用运输机场应急救援规则》要求进行应急救援演练,但在演练的内容、规模、实效上还有待完善和提高,主要表现为：为了演练而演练,实战意义不够；大多数机场的演练往往局限于运输机场内部单位参与,地方和驻场单位救援力量参与的综合演练不够，不能形成整体联动机制。
另外由于支线机场财力、物力、人力的不足,有时应急救援演练缺乏实效.国内的大型机场在开展演练时，都有航空公司直接参与，多方共同举行，使用真实的航空器进行演练，模拟真实场景。国外的一些机场甚至拥有价值上亿元的仿真设备，可以模拟航空器各个部位起火或出现突发情况，让救援人员真正熟悉航空器.而负责支线机场保障任务的许多救援人员甚至都没有进入过航空器内部。开展演练时，也都是使用大客车或其他工作模拟航空器,这也为救援工作开展埋下了许多隐患。
4、支线机场应急救援公安、消防及急救保障力量不均衡。
应急救护能力不强，人员紧张，救护相关知识培训不够。
三、对策及建议
1、完善机场突发事件应急预案的制定和实施细则.《民用机场管理条例》与2000年4月3日颁布实施的《民用运输机场应急救援规则》(民航总局90号令)相比，机场突发事件应急预案制定的主体由机场管理机构改为民用航空管理部门、有关地方人民政府《条例》实施后,民用航空管理部门和地方人民政府应该按照《条例》要求制定所在地机场突发事件应急预案；机场管理机构应该按照预案要求，制定机场突发事件应急处置实施细则。
目前民航局正在抓紧修订《民用运输机场应急救援规则》。2010年12月14日-15日，《民用运输机场突发事件应急救援管理规则（修订送审稿）》审查会在长沙召开。民航局此前就应急救援规则草案向社会广泛征求了意见,征集到意见160多条，采纳了其中30多条意见。此次审查会,与会专家对规则逐条进行讨论，论证，进一步予以完善。审查会后，《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》即将出台，对机场突发事件应急处置起了有利推动作用。
2、在新建机场应应尽可能推广全部委托管理方式。目前各地政府新建机场积极性较高,机场管理机构应抓住这一有利时机，根据《突发事件应对法》和《条例》的有关精神，借鉴其他机场全部委托管理的经验，和地方政府积极协商,将机场的公安、消防、急救纳入地方应急救援体系,人员、编制、设备设施隶属政府相关部门，日常管理由机场统一负责。推广这一模式,优势非常明显。它不仅降低了机场费用支出，减轻了机场经营压力，同时也避免了公安、消防、急救等人员兼职，没有充分的时间训练.
3、完善支线机场应急救援协调机制。
支线机场应急救援人员素质、培训、设施设备方面还有很多不足。面对短时间内难以改变的现实情况，支线机场应充分发挥所在地人民政府和上级机场集团的优势及资源，保证机场应急救援工作的有效开展。一是支线机场每年应派出部分应急救援人员到机场集团所属省会机场（或干线机场）挂职锻炼。相对而言，省会机场或干线机场应急救援在硬件和软件方面，比支线机场要完善的多。通过这种方式,支线机场人员综合素质会有很大提高；二是支线机场与较近的干线机场应建立支援关系。支线机场应急救援保障经验和设备设施没有干线机场丰富和完备,一旦发生紧急事件后，支线机场由于缺少经验及设备，往往对航空器搬移等事后处置束手无策。建立这种支援关系，整合区域资源，能够极大提高支线机场应急救援保障能力。最近在襄阳机场，某一航班降落过程中两次接地，造成航空器前起落架受损，飞机不能自行脱离跑道.事件发生后，襄阳机场在武汉机场的指导支援下,迅速采取有效措施，确保了应急救援及时有效.三是偏远的支线机场应充分利用当地社会资源,以协议的方式租赁一些吊装式搬移等设备；四是目前自主管理的机场应积极和当地政府协商,争取实现委托管理。
4、完善应急救援人员培训制度。
一是要细化应急救援人员培训的相关要求,明确参加应急救援培训的人员、培训内容、考核标准;二是要建立更多的应急救援培训中心，或在全国范围内,聘任一批有经验的应急救援专家定期到支线机场进行理论培训和专业技能交流。通过规范、有效的培训，全面提高支线机场应急救援参与人员的综合应急救援水平。　　
5、完善应急救援设施、设备配备。目前民航局已经加大了对机场安全设备设施的投入，但重点在大型机场或干线机场。很多支线机场由于缺少配套资金,应急救援的设备设施还不够完善。建议设立应急救援设备设施完善资金，首先完善支线机场基本的应急救援设备设施；其次划定区域，以某一机场为核心,配齐应急救援设备，这一区域的机场建立支援关系，一旦发生紧急事件，需要关键设备时，可共同使用。
日前，民航局已经颁布了中国民航第十二个五年规划。“十二五”规划提出要深入贯彻《突发事件应对法》和《民用机场管理条例》,理顺机场应急救援的体制机制.加强机场消防能力建设,完善机场应急救护队伍和专家库,建立健全机场应急医疗救护物资和设备储备系统。同时还明确指出，要建立民航应急工作体系，进一步完善民航应急工作的体制机制，健全法规和预案体系，充分利用民航现有资源，整合航空器搜寻援救协调、防劫机炸机和其他突发事件应急处置指挥等功能,建设民航局、地区管理局和省（区、市）监管局应急指挥平台，实现三级应急指挥平台与国务院及相关部门、地方政府、航空公司、机场、空管等运行管理部门的互联互通. 这为支线机场应急救援工作的开展阐明了发展思路，明确了主要目标，确定了重点任务，也为早日实现民航强国的战略构想奠定了坚实的基础。
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