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建立财政投资评审风险管理体系 全面提升管理水平

   风险管理是通过对风险进行识别、测度和控制，以最小的风险成本获取最大利益的管理活动。
加强评审风险管理，对谋划好评审机构发展战略和规范评审机构内部管理具有重要意义。全国财政投资评审工作已开展6年多，在管理体制、队伍建设和内部管理上都取得了很大进步，但面临的矛盾和问题越来越突出，潜在的风险正在变成现实的生存压力。现在，评审机构正处在生存和发展的关键时期。目前，评审机构需要解决的困难和问题很多，选择适当的切入点对提升评审机构的生存和发展能力至关重要。本文认为，引入风险管理的理念和方法，冷静分析评审工作所处的环境，分析哪些是对我们的有利条件，哪些是不利因素，并找出评审运行机制和管理中的薄弱环节，针对风险程度和风险来源，拿出相应的对策，对提高全系统管理水平，谋求评审机构的长远发展具有战略意义。
一、评审风险的种类、特点及管理价值
  （一）评审风险的种类
评审风险有广义和狭义之分。广义的评审风险是指评审机构面临的生存和发展风险，具体包括评审机构面临的“体制风险”和“法制风险”；狭义的评审风险是指项目评审业务中面临的风险，依划分依据不同，又可分为“固有风险”、“审核风险”和“预算评审风险”、“结决算评审风险”。
1、体制风险。
财政投资评审是一项新兴事业，但大家普遍感到工作开展起来很难。为什么难？从大的背景上看，是我国正处于体制转轨期，政府投资管理方式多变，政府应该管什么，不应该管什么，用政府机构自己直接管还是交给市场、中介机构和行业组织，处于摇摆。从财政投资评审目前的核心业务即项目概预算、结决算评审，既可以由政府的机构（财政评审中心、发改委的国家投资项目评审中心、国防科工委评审中心、审计机构）直接来做，工程咨询机构、造价审计事务所、会计师事务所等中介机构也可以做，也就是说，财政投资评审目前的业务在体制转轨期正处在政府和市场的中间地带，这就决定了财政投资评审机构努力达到的职能目标很容易因众多的评审主体争夺而偏离，达不到既定的目标。财政投资评审处于利益“博弈”的焦点上，处理不好，工作开展难度很大，不配合、受挤压，几乎是多数评审机构经常要面对的问题。对建设和施工单位的关系处理不好，就有可能上法庭；对有关部门关系没有处理好，人家对你的评审结论提出疑义甚至对你评审本身的合法性提出质疑；对财政部门内部的关系处理不好，你的工作空间就会有被压缩的可能。特别需要指出的是，财政投资评审机构在众多的阻力中，来自财政部门内部的阻力最大。因为，原来财政部门没有这个环节，预算分配就有了更多的自由裁量权，但现在多了一道评审环节，评审机构要争取审一道，介入太深，对预算分配是个制约，在他们看来我们是争权的机构。因此，在体制上将财政投资评审纳入到预算管理特别是涉及资金分配的项目预算管理难度大、阻力大。这就是体制风险，也是最大的风险！在体制转轨期，财政投资评审是在政府和市场的夹缝中生存，注定很难！只要我们从事了这项工作，就注定和“难”字打上了交道。
2、法制风险。
财政投资评审的法制风险，是指评审活动在目前的财政法制体系和行政法制体系中缺乏明确法律依据，评审处于无法律保障的尴尬局面。
一是财政投资评审工作缺乏有力的法律支撑，腰杆不硬。模糊地讲，财政投资评审有法律依据，《预算法》规定财政部门有对财政资金的分配权和监督权，评审工作在客观上起到监督管理作用，可以与《预算法》靠上边。另外各级财政部门制定的《财政投资评审管理办法》等用规范性的文件形式明确了财政投资评审的范围，但法律层次偏低。
二是有些财政部门的评审管理体制和运行机制经不住《行政许可法》的推敲。《行政许可法》是我国规范政府行为的一部重要法律，它明确了政府职能转变、行政管理方式改革的方向，其倡导的基本理念是市场优先、社会自律优先,凡是市场能够解决的事项，要尽量交给市场，能够交给行业组织和中介机构的政府应该不能设置行政许可。由于我国正处于经济体制转轨时期，财政投资评审处于政府和市场的中间地带，这就决定这项工作的实现方式可以有两种选择，既可以由财政部门自己成立机构来做，其他机构也可以做。目前，在财政投资评审运做模式上，有1/3的省级财政评审机构是自收自支性质，在地市州一级财政的投资评审机构，自收自支的比例在35%左右。这种模式是你干多少活人家给多少钱，说到底这种关系是提供服务和购买服务的关系，是一种市场化的关系。特别是有的财政部门将评审业务即委托评审中心，又委托中介机构，造成了评审机构和中介机构之间竞争的现实局面。如果有了竞争，根据《行政许可法》，就要注意两点：一是财政部门就不能限制、禁止中介机构参与这项工作，否则就是限制竞争；二是既然允许它做，还要在财政投资评审机构和中介机构间一视同仁，不能厚此薄彼。这样的后果是，财政投资评审机构独立生存和发展的价值就成了疑问。《行政许可法》的实施给财政投资评审机构的发展方向提出了一个严肃的课题：要么转向，成为管理机构，要么走向市场。
3、项目评审风险
财政投资评审的项目评审风险是指在项目概预算、结决算评审过程中没有查出重大审减事项或应该批露而没有批露重大问题而形成的风险。按照区分的依据不同，又体现为不同形式的风险。
（1）依据项目评审风险因素划分，可区分为固有风险和审核风险。
固有风险是指因建设单位上报的工程资料有重大错报而引致的风险。评审机构与建设单位之间的信息不对称性是产生评审固有风险的根本原因。在具体的评审活动中，掌握充分的评审信息是开展评审工作、发现建设单位漏洞和问题的前提条件。评审机构通过向建设单位索取有关项目的申报审批文件、预算及结决算资料、财务会计报表、工程招投标文件和有关合同等，可以掌握一些评审信息，但建设单位的财务、工程管理人员比评审人员掌握更多有关工程的资料和信息，由于信息不对称难以克服，就有可能因信息掌握不充分导致评审结论失真，从而产生评审的固有风险。通常情况下，因信息不对称产生的固有风险来自两个方面，一是建设单位主观故意错报、漏报项目造价资料，二是因建设单位工作疏忽和能力所限错报工程预算和决算资料。
审核风险是指评审机构在评审过程中没有指出被评审单位上报的项目资料存在的重大问题而产生的风险。这是评审机构因自身原因导致的风险。主要的风险源体现在四个方面：一是评审方法和评审技术存在缺欠，对项目的潜在风险程度估计、分析不深入，没有找到评审重点，没有制定出针对项目资料重要性程度的评审方法和评审路径，导致有问题而查不出问题，该审减的资金查不出来；二是评审人员的业务素质局限；三是评审人员的道德风险，评审人员站错了立场，或对临时聘请的中介人员疏于管理和监督，被建设单位拉拢，该审减的给放了，或者打了折扣，没有体现出评审的客观公正原则；四是评审机构工作程序不健全，质量监控乏力。目前，全国评审系统还没有一套统一、规范的评审程序，虽然财政部出台了评审操作规程，但距离规范评审的各个细节的要求差距很远。注册会计师行业对各个审计环节，都有比较完整的准则加以规范，如审计计划怎么制定，审计风险如何评估和防范、工作底稿准则、证据收集的准则、职业道德等等，财政投资评审都没有，这势必会加大评审风险。
（2）依据财政投资评审的阶段划分，项目评审风险可区分为预算评审风险和结决算评审风险。
预算评审存在的主要风险包括，未查出招标文件中工程量计算错误；没有及时指出不合理的招标方式和评标方式；对合同条款的漏洞没有及时发现；对材料和设备的品种、规格、品牌、价格等明显模糊事项没有深入评审；工程其他费用超标准等事项没有查出等。上述事项的发生都会不同程度影响项目预算投资额的正确核定。
结决算评审存在的风险主要包括，在结决算评审中没有查出建设单位提交的工程结决算资料中的重大错报，间接增加了政府投资；实际建设内容与批准的建设内容（概算）有偏差而没有发现；合同执行有问题；没有审出工程款结算错误等。
（二）评审风险的特点
1、系统风险的上下连锁性。
全国财政投资评审机构是一个工作系统，目前绝大多数都面临着外在风险（体制风险、法律风险），都有生存和发展压力。如果上级财政机关在理顺评审体制、政策上出现了偏差，“上行下效”，模仿效应，必然会对全国的财政投资评审工作带来不利影响。相反，如果从上理顺了，全国就会形成大好局面。
2、差异性。
目前全国500多家评审机构面临的评审风险和风险控制、管理能力差异明显，各地评审机构在职能定位、业务规范和业务水平上参差不齐，有的体制比较顺，建立了比较规范的评审操作规范，有健全的评审质量控制体系，这些机构与预算管理结合的较紧密，日子过得相对好些。而有的评审机构由于各种原因，为政府投资管理、预算管理服务的层次和深度相对较弱，工作难度较大。
3、可控制性。
财政投资评审目前确实面临很多风险，这些风险一定程度上影响了机构的生存和发展，但没有到不可收拾的地步，我们面对的风险是可以控制的，经过努力，完全可以通过加强风险管理和规划将风险转化为发展机遇，迎来新的发展阶段。
二、建立以风险管理为核心的评审机构日常管理体系，为财政预算管理提供优质服务

（一）树立评审风险意识
财政投资评审工作几年来取得了很大成绩，逐渐得到了社会上和有关部门、建设单位的认可，评审的威慑力正在逐渐提高，但还远没有达到高枕无忧的程度。要树立危机感和紧迫感，将风险管理纳入到日常管理中，有计划、分步骤地解决评审面临的内部和外部风险。
目前，当务之急是努力在体制上使评审工作根植于预算管理体系中去，使财政投资评审成为项目预算管理的法定环节；同时，顺应《行政许可法》的要求，调整评审工作发展思路，实行“管评分离”，评审机构逐渐从具体的评审业务中退出，成为评审业务的组织管理者，实现评审机构和社会中介机构的双赢局面，最终使评审事业走向真正的规范发展轨道。在目前的过渡阶段，在评审业务日常管理中，加强风险管理，通过识别项目评审的风险点，完善评审方法和技术，降低评审中的过程风险，提高评审质量。
（二）建立评审风险管理体系
在评审工作中实行风险管理，关键是建立一套评审风险管理体系。将风险观念细化到每个管理细节中。建立评审风险管理体系需要重点抓以下几个环节：
1、评审风险事前控制：制定周密的评审方案，识别、评估项目中的潜在风险。
事前控制是评审风险管理关键，而事前控制的关键是编制切实可行的评审方案。在评审计划中对项目评审风险的重要性进行评估，确定评审重点，选择相应的评审方法，这样可以提高评审效率，节约评审成本。
项目评审方案大体包括以下步骤：
项目概况：根据掌握的资料了解项目的基本情况；
       初步分析评估项目的重要性水平：所谓的重要性水平，是指某个子项是影响工程造价的重要因素，或者是建设单位上报资料中可能存在重大错报情况。根据经验，对项目中主要的计价组成进行重要性排序，找出重要性水平较高的成分。进行重要性水平分析的作用，在于确定高效的评审策略，提高评审效率，降低评审风险。筛选重要性水平的方法一般有三种：比例筛选法——占总投资额比例大的子项重要性水平高；经济技术指标筛选法——用同类施工项目的正常经济技术指标作为尺子，衡量该项目中相应施工项目是否超常；合同变更筛选法——对因设计变更、签证等导致投资额增加较大的的子项，以及合同金额与实际结算金额不符的子项，可以确定其为重要性水平较高；
进行风险程度评估：根据对项目重要性水平的分析，对重要性水平较高的项目，要进一步分析其可能出现的风险事件，并评估风险程度，根据风险程度的高低进行排序，作为下一步确定评审重点的依据；
确定评审重点：根据重要性水平和风险评估结果，确定评审重点。找到评审重点，既可以节约评审成本，提高评审效率，有可以最大限度的在评审实施前将评审的风险降到最低限度；
确定评审策略和方法，合理分配评审力量：根据重点子项的特点，加大样本选取数量，分配较多的评审力量，进行全面细致的算量、组价；对一般性的子项，简化评审程序。
明确责任分工：项目负责人根据项目中的重要性水平、风险程度、评审时间要求以及评审人员的业务专长，明确评审人员的责任制，明确各自的工作范围和质量要求。
2、评审风险的事中控制：建立规范的评审工作程序和评审质量控制体系。
防范和控制项目评审中的风险，提高评审结论的权威性和可用性，关键是编制切实可行的评审方案，但基础工作是通过规范的评审工作程序，作好每个评审细节，确保各个评审内容和结论能够经得住推敲。
目前，尽管有的地方在健全评审工作程序方面进行了积极探索，但从全国来看，评审工作还没有真正构建起一整套规范细致的评审工作程序，操作规程只是做了初步的规范，提出的是原则性要求，至于每个评审细节怎么进行，用什么样的格式进行表述，全国还没有统一的规范。评审工作区别于财政其他工作的最大特点是技术性强，更加注重细节。要保证这些细节的质量，制定规范细节的工作规范就显得特别重要。目前，我们在评审工作规范制度建设上，只是刚刚打了基础，框架还没有形成。建立规范的评审工作内部质量管理制度，当前亟待需要加强三个薄弱环节：一是建立评审方案编制指导范本，通过强化评审计划加强评审风险的事前控制；二是建立一套针对预算、结决算评审的规范工作底稿。如“审减项目明细表”、“审增项目明细表”、“建设单位内部控制缺欠明细表”、“应收应付款明细表”等，重点是对审减、审增的项目用明细表的形式表示出来。有了这一整套明细表做支撑，既提高了评审的深度，又方便稽核环节的审核；三是设计出一套评审证据的取证准则。什么样的资料是证据，用什么形式、方法搜集评审证据。
 3、评审风险的后台控制：建立项目评审结果稽核制度，及时纠偏、纠错。
重点抓两个环节，一是现场评审复核，对评审人员提出的审减（增）事项，项目负责人要组织进行复核，进行“数量复核”和定性复核”，对存在争议的事项，要及时与评审机构业务负责人汇报，拿出解决办法，及时纠正评审偏差；二是后台稽核，由评审机构的专门复核部门对评审报告、评审结论进行详细复核。最后，由评审机构负责人最后把关，出具报告。
4、建立评审机构的评审项目数据库支撑，实现经验积累知识化、指标化，全面提高评审机构核心竞争力
一个项目评审从哪入手，目前还处于凭经验判断的阶段。这几年全国的评审机构共评审了十几万个项目，每个评审人员和评审机构都积累了一些经验，但仅靠经验判断远不能满足控制评审风险、提高评审效率的目标。要提升评审的层次，还要通过项目数据的标准化处理和分析，将零星的评审经验知识化、指标化。
首先进行项目分类，如办公楼（砖混结构、框架结构、钢结构等）、公路（高速公路、一级公路、、山区和平原公路、农村公路等）、水利项目、机场项目等等；其次，对不同类型的项目，设计相应的技术经济指标，用标准化的指标表述项目；第三步，设计不同类型的项目数据库，动态归集项目，形成不同类型项目的经济技术指标体系，便于比较，找出评审切入点和重点；第四步，是建立项目评审的数据分析系统，拿到一个项目，首先按照标准化格式输入项目数据，与同类的项目进行指标比较，分析哪些子项偏离正常值较大，看看兄弟单位是如何评审这个项目，实现经验和知识的共享的。实现这一功能，关键是全国的评审机构合作，利用信息技术研究开发项目评审数据库系统。
      （三）全面引入专家评审机制
所谓的“全面”，是指在在评审工作流程的事前、事中、事后等重点环节，要有专家把关。首先，重大项目在具体实施评审前，要借助专家的力量，分析项目的重要性水平以及对风险程度评估，协助制定评审计划和评审方案；其次，在事中阶段，借助专家的经验，发现和分析重要的审减（增）事项；三是要有专家参与稽核把关。
（四）建立法律专家、律师顾问制度，规避评审风险
通过聘请法制专家、律师，从法律的角度，分析评审机构面临的法制环境风险，分析项目评审过程中需要注意的法律问题，在一些细节方面如评审证据如何搜集，特别是对重大评审结论的下达和处理，都要征求律师的意见，将评审风险降到最低。
（五）规避评审风险的几个技巧
1、利用好批准概算的政策功能，处理好项目评审结论与项目概算的关系。
体现在两个方面。一是在部门预算项目的审核中，已经有了批准概算的项目，在预算审核中要尽可能将预算审定额控制在概算盘子以内，尽量不要做“胳膊肘往外拧”的事情，让财政的预算分配部门为难，真正起到为财政把关、节约资金的作用；二是在决算评审时，也要充分体现出概算的投资控制政策功能。按照目前的政府投资管理体制，项目概算应该是投资的最高限额，因此，对概算中已经列出明细的各个子项，要在决算评审中按照概算的明细进行归类，一一对应，对明显超出概算的子项，要加大评审力度，找出超概算的原因，分析判断其合理性。同时决算审定额要以概算为框架，明确指明概算内的子项合计的最后审定额，对概算外部分的合理部分要单独列示，并说明建设理由，并核实概算外项目所需资金，从而给出有关项目的真实投资数。
2、区别对待，处理好财政投资评审与审计机关审计结论和中介机构审计的关系。
在项目评审过程中，经常会遇到同一个工程项目，已经经审计机关或者社会中介机构的审计，并出具了审计结论。对两者的审计结论要区别对待，对审计机关出具的审计结论，在没有确凿证据的情况下，不要轻易推翻人家的结论，因为审计活动有《审计法》做后盾，而我们的法律依据没有审计机关充分，避免不必要的部门冲突；对待社会中介机构出具的结算审计结论，不能轻易为我所用，只能是做参照，根据我们自己的评审计划和评审方案，以我为主进行评审，而且对评审中发现的重大问题而中介机构没有披露的，要在评审报告中进行对比说明，在对比中体现出财政投资评审的效果和特色。
3、松紧结合，掌握评审结论谈判技巧。
一是抓大头，抓严重问题，对评审中发现的严重问题要从政策的高度指出其错误的严重性，敲山镇虎，为在与建设单位的谈判中留足砝码；二是把握好原则性和灵活性的尺度。对原则性问题不能让步，否则在交换意见时建设单位会得寸进尺，影响评审结论的效果，同时为了舒缓气氛，可以对一些政策擦边球的情况（可减可不减），可以适当做些让步，这是谈判的艺术；三是要做到有理、有情。既要据理力争，又要本着实事求是的原则，体谅建设单位的实际困难，尤其是对概算外的项目，在做必要的审减处理的同时，要在报告中反映建设单位的实际需求，向有关部门提出合理化建议。

2010年读书节活动方案
一、     活动目的：
书是人类的朋友，书是人类进步的阶梯！为了拓宽学生的知识面，通过开展“和书交朋友，遨游知识大海洋”系列读书活动，激发学生读书的兴趣，让每一个学生都想读书、爱读书、会读书，从小养成热爱书籍，博览群书的好习惯，并在读书实践活动中陶冶情操，获取真知，树立理想！
二、活动目标：
1、通过活动，建立起以学校班级、个人为主的班级图书角和个人小书库。
2、通过活动在校园内形成热爱读书的良好风气。
3、通过活动，使学生养成博览群书的好习惯。
4、通过活动，促进学生知识更新、思维活跃、综合实践能力的提高。
三、活动实施的计划
1、 做好读书登记簿
（1） 每个学生结合实际，准备一本读书登记簿，具体格式可让学生根据自己喜好来设计、装饰，使其生动活泼、各具特色，其中要有读书的内容、容量、实现时间、好词佳句集锦、心得体会等栏目，高年级可适当作读书笔记。
（2） 每个班级结合学生的计划和班级实际情况，也制定出相应的班级读书目标和读书成长规划书，其中要有措施、有保障、有效果、有考评，简洁明了，易于操作。
（3）中队会组织一次“读书交流会”展示同学们的读书登记簿并做出相应评价。
2、 举办读书展览：
各班级定期举办“读书博览会”，以“名人名言”、格言、谚语、经典名句、“书海拾贝”、“我最喜欢的＿＿＿”、“好书推荐”等形式，向同学们介绍看过的新书、好书、及书中的部分内容交流自己在读书活动中的心得体会,在班级中形成良好的读书氛围。
3、 出读书小报：