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实质性损害威胁：确定倾销损害存在的第二条标准

　　任何国家的反倾销主管当局在决定对某项进口产品征收反倾销税时，都必须同时考虑三个前提条件：证明倾销的存在、确定倾销损害的存在、证明倾销与损害之间存在着某种因果关系，三者缺一不可。各国反倾销法也都规定了确定损害存在的三个标准：即实质性损害、实质性损害威胁和实质性阻碍一国产业的建立。按WTO《1994年反倾销协议》(以下简称《协议》)第三条对“损害的确定”的解释，损害一词的广义概念是指对某一国内产业的实质性损害、对一国内产业的实质损害威胁或对一国内产业建立的实质性阻碍。在各国反倾销实践中，大多采用的是第一条标准，即以实质性损害来确定损害的存在。但随着国际市场竞争的日趋激烈，贸易保护主义势力日益增强，各国反倾销有关当局援用后两个标准的机会不断增多。
　　一、《协议》对实质性损害威胁的规定
　　实质性损害威胁是指一国在反倾销调查时，进口国的某一产业虽然没有达到如第一条标准所规定的实质性损害的境地，但如果反倾销当局能用事实证明将会导致这种境地，就可以成为主管当局认定倾销产品对该国产业造成损害的第二个标准，如果审查结果是肯定的，就可能成为征收反倾销税的依据。纵观各国反倾销法对实质性损害威胁的规定，表达的意思基本一致。WTO《1994年反倾销协议》第三条7款规定：“对实质性损害威胁的确定应依据事实，而不是依据指控、推测或极小的可能性。倾销将造成损害发生的情形变化必须是能够明显预见且迫近的。在做出有关存在实质性损害威胁时，主管机关应特别考虑下列因素：(1)倾销进口产品进入国内市场的大幅增长率，表明进口实质增加的可能性；(2)出口商可充分自由使用的或即将实质增加的能力，表明倾销出口产品进入进口成员市场实质性增加的可能性，同时考虑吸收任何额外出口的其他出口市场的可获性；(3)进口产品是否以将对国内价格产生大幅度抑制或压低影响的价格进入，是否会增加对更多进口产品的需求；(4)被调查产品的库存情况。这些因素中的任何一个本身都未必能够给予决定性的指导，但被考虑因素作为整体必须得出如下结论，即更多的倾销出口产品是迫近的，且除非采取保护性行动否则实质性损害将会发生。”在该条第8款中还指出“对于倾销进口产品造成实质性损害威胁的情况，实施反倾销措施的考虑和决定应特别慎重。”可见，实质性损害威胁的存在必须是真实的、迫近的、有根据的、可预见的；而不能是一种假设、推测、怀疑或遥远的事实。要想确定实质性损害威胁的存在，进口国主管当局要有充分的理由和证据，证明倾销产品会大量增加，比如证明已经有大量的在途货物存在，或证明出口国拥有生产同类产品的巨大能力或大量闲置设备，或出口国确定继续扩大对进口国的出口，或进口国免税仓库中积压大量的进口产品，或库存将大量增加等等。另外，确定实质性损害威胁，某种产业受到的应该是一种现实的威胁，如果不及时采取反倾销措施，则实质性损害必然发生。相同产业是受到倾销产品的损害威胁还必须是已经造成实际的、实质性损害，这是区别实质性损害与实质性损害威胁的重要特征。
　　二、与实质性损害威胁相关的反倾销实践
　　迄今为止，在各国以实质性损害威胁为标准来确定损害存在，从而采取反倾销措施的案例并不多见。美国是受到实质性损害威胁最多的国家，对这一标准的研究与防范也比较深入，乌拉圭间合后美国在对反倾销法所作的最新修改中，进一步明确和简化了确定实质性损害威胁的判断标准，更加注重对产品存量这一因素的考虑，只要进口产品的存量达到一定程度，就可以确定为实质性损害威胁，足见美国反倾销法赋予进口产品存量因素的决定性意义。美国反倾销法的这一新变化与其20世纪80年代受到日本彩电倾销时所采取的“库存猝死法”不无关系[1]。
　　在20世纪80年代以来的两起对华反倾销案的调查中，美国国际贸易委员会也曾试图采用实质性损害威胁的标准。1988年5月，美国帽子协会对中国出口美国的帽子产品提出反倾销起诉，经过实地考察，1989年4月美国国际贸易委员会做出否定终裁，此案最后以我方胜诉而告终。美国国际贸易委员会在决定被诉产品是否对国内制帽行业构成实质性损害威胁时，具体考虑了中方是否具有能力增加生产，从而导致增加向美国出口的能力；进口对美国国内的渗透能力以致达到损害程度的可能性；进口价格对国内价格上涨的抑制能力的可能性；进口库存大幅增加的可能性等。通过一系列的调查与听证会，国际贸易委员会最后认为，实质性损害威胁必须是事实上存在的威胁，从中国进口的帽子因受到多边纺织品协定的限制，扩大出口的可能性不大。在对该产品进行调查期间，国内价格依然上升，说明进口产品价格并未对国内价格上涨产生抑制作用。国际贸易委员会还认为，由于进口配额的管制，中国没有理由因为要向美出口而扩大生产，而且中国对美国出口帽子的数量已开始下降，中国已经着手开拓美国以外的其他市场。美国国际贸易委员会的最后结论是美国国内帽子行业没有因中国进口帽子的倾销而遭受实质性损害的威胁①。

　　另外一起与实质性损害威胁相关的案例是2000年4月，在美国对中国、印度等国的钢丝绳反倾销案中，美国国际贸易委员会的最终裁定中做出了不存在实质性损害威胁的结论，否定了初裁中认为有合理证据表明美国国内产业因倾销而受到实质性损害或实质性损害威胁的结论。国际贸易委员会在终裁中认为：首先，没有证据证明中印两国生产能力及生产能力的利用率的增长会导致美国进口的大幅增加，因为两国的国内市场消耗了其大部分产品；其次，尽管中印被指控在欧盟市场倾销，但两国以欧盟为市场的产品已大部分转移至亚洲、加拿大和其他发展中国家，不会对美国市场形成威胁；第三，虽然美国的钢丝绳库存量有所增加，其中包含法尔胜公司生产的不包括在本案调查范围之内的钢丝绳，委员会还认为美国钢丝绳库存量的增加还不足以达到形成损害威胁的程度；第四，该委员会还认为，在不远的将来中印钢丝绳产品不存在以抑制美国国内市场价格的低价进入美国市场。美国国际贸易委员会最终认定，中国和印度的钢丝绳产品在美国市场的低价销售没有对美国国内产业构成实质性损害威胁。
　　在美国与加拿大两国关于软木进口倾销的争议案中，尽管加拿大政府一再向WTO提出申诉，但美国国际贸易委员会还是于2004年11月对原产于加拿大的软木进口做出了产业损害的裁决，认为美国国内产业受到了来自加拿大软木进口的实质性损害威胁。美加两国关于软木进口的争议由来已久，2002年，加拿大向美国出口了价值约60亿美元的木材，占到美国木材市场的三分之一，迫于国内生产商的压力，2002年5月，美国国际贸易委员会裁定对接受政府补贴的加拿大软木将会在美国市场激增，对美国国内的相关产业存在实质性损害威胁，于是商务部下令向进口的加拿大软木征收2．18％至12．44％的倾销税。2004年3月，世贸组织争端解决机构专家小组做出裁决，认定美国国际贸易委员会所做出裁决缺乏客观和公正性，违反反倾销和反补贴协议的相关条款，所征收的反倾销税和反补贴税违反世贸组织规则①。
　　三、确定实质性损害威胁应考虑的其它因素
　　1997年1月，墨西哥糖酒工业协会向墨西哥商业与工业发展秘书处递交申请，声称美国以倾销价格向墨西哥出口高糖玉米糖浆，对墨西哥国内产业造成了实质性损害威胁，要求政府发起反倾销调查。1998年1月，调查当局对涉案产品做出了倾销与损害存在的肯定性终裁，并随后采取了最终反倾销措施。而美国方面认为，墨西哥当局关于实质性损害威胁的裁定不符合《协议》第三条的总体要求，因为对实质性损害威胁的裁定不能仅限于对《协议》第三条7款所列的四项因素进行审查，还应给予《协议》第三条4款所列因素对国内产业的影响进行评估，要求成立专家小组。《协议》第三条4款的内容是“关于倾销进口产品对国内产业影响的审查应包括对影响产业状况的所有有关经济因素和指标的评估，包括销售、利润、产量、市场份额、生产力、投资收益或设备利用率实际和潜在的下降；影响国内价格的因素；倾销幅度大小；对现金流动、库存、就业、工资、增长、筹措资金或投资能力的实际和潜在的消极影响。该清单不是详尽无遗的，这些因素中的一个或多个均未必能够给予决定性的指导。”专家小组认为，在涉及实质性损害威胁的案件中，墨西哥当局不仅要考虑第三条7款所要求的特别因素，还应该考虑第三条4款所规定的一般因素。因为第三条中所指的“损害”一词应该包括实质性损害、实质性损害威胁和实质性阻碍产业建立这样三个标准。而第三条4款所列出的十五项因素是对此三类损害确定标准的最一般性的要求。从第三条4款所使用的“应当包括(should include)”和“所有有关经济因素(all relevant economic factors)”的用词来看，对第三条4款所列的各项因素进行审查是确定实质性损害威胁的一项不可缺少的义务。反倾销有关当局对上述任何应审查因素的忽略都可能导致所做出的裁决缺乏依据。因此，专家小组的审查结论是：墨西哥关于存在实质性损害威胁的裁决不符合其根据《协议》第三条1款、三条4款和三条7款所应承担的责任。因此，墨西哥玉米糖浆一案不仅成为《协议》生效以来，第一个以实质性损害威胁为标准来确定倾销损害存在的例证，也成为如何使用《协议》第三条7款以及如何理解第三条7款与第三条4款之间关系的一个很好的说明。

　　注释：
　　①本文中关于中国帽子遭美反倾销及美加关于软木进口倾销的资料均来自中国贸易救济信息网。
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　　(1)宋和平，黄文俊反倾销法律制度概论[M].北京：中国检察出版社,2001：65－66
　　(2)陈静.案释WTo反倾销协议[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2002：51－102.