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国外地方政府改革与创新

　　2005年5月23日，联合国第六届政府创新全球论坛在韩国首尔开幕，来自世界130多个国家的官员和学者就当今世界各国在政府治理方面面临的挑战和对策进行了广泛的交流和深入的探讨。人们往往关注的是发展中国家和转型国家政府的改革和创新，其实，世界各国政府，包括西方发达国家或体制相对成熟的国家，都在随着时代的变化和发展进行不断的调整和创新。政府改革和创新是当今世界公共领域的时代主题。地方政府既作为国家或中央政府的延伸和代表，又是地方政治的核心主体。一个国家只有一个中央政府和一套中央政府体制，却有多个地方政府，可能有多种地方政府结构。地方政府治理结构呈现多样性特征。相对于中央政府而言，地方政府更容易发生变革与创新，事实上，20世纪80年代以来，世界许多国家的地方政府在中央政府体制保持不变的情况下进行了深刻的变革，地方政府的变革不仅包括地方政府公共政策的变化，而且包括地方政府本身治理结构的变革；不仅有技术方面的微调，也有制度领域的深层变革；不仅包括政治与行政关系的调整，还包括政府与市场、政府与社会关系的重新定位；不仅包括政府权力与公民权利的调适，也包括政府权力的内部转移。20世纪80年代以来的各国地方政府改革潮流具有强烈的历史背景和深刻的社会、经济和政治原因。二战以后，西方主要国家随着经济的恢复和发展，都经历了建设福利国家的过程，政府公共开支逐年上升，最终导致了不同程度的财政危机，财政危机是促使地方政府改革的一个重要原因。随着人们生活水平的提高，公民对政府的管理和公共服务的要求也有所提高，90年代，公民对地方政府的不满引起的合法性危机意味着地方政府的改革势在必行。全球化不仅给地方政府带来了发展的机遇，也同时加剧了地方政府在更大范围内进行的竞争，只有改革和创新才能增强地方政府的优势和核心竞争力，改革和创新也就成为了一些地方政府主动的自觉的行为。新公共管理运动新公共管理运动是波及范围最广、影响最深刻的一场政府改革运动，自英美率先进行了新公共管理改革后，这场改革迅速在加拿大、新西兰、澳大利亚以及欧洲大陆推开，至今仍未结束。有人将这次改革称为“重塑政府”、“政府再造”或“治道变革”，或曰以企业家精神来改造政府，并列举了改革的十项原则：政府掌舵而不是划桨；善于授权而不是事必躬亲；引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缛节；重产出而不是只顾投入；顾客导向和服务意识；注重收益而不要浪费；重预防胜于治疗；更多协作与分权而不是加强集权；重市场机制而非行政指令。新公共管理改革包涵了许多不同甚至相互矛盾的概念，而其共同的基本原则是参考、仿照私人部门的组织、运行和市场导向原则，以克服“国家失灵”和“公共管理失灵”的现象，但其做法和后果在各国大不一样。因为各国的历史文化、发展经历和地方政府结构有明显差异，地方政府改革的路径依赖、起始条件、改革需求和实施者的意愿与能力等条件也各不相同。英国是最多使用私有化和民营化手段的国家，不仅把水、煤气和电力等公共设施出售给私营部门，而且社会服务也通过以下三种方式进行全面的民营化：所有权从公共部门向私营部门转移；在以前不存在竞争的领域允许和促进竞争；特许或签约转包，即允许和鼓励私营企业投标来经营以前由公共部门专营的服务。在德国，新公共管理改革较英美来说晚了十年，直到上世纪90年代才开始展开，如果说英国地方政府的新公共管理改革更多的是在中央政府的要求和推动下进行的，那么德国地方政府的改革则是地方政府志愿的选择，德国的改革模式被称为“新掌舵模型”，主要是关注用企业运作模式和企业家精神来改造政府的内部组织，严格预算和会计管理，实行硬约束和强控制，在手段运用上更倾向于引入竞争和企业化管理，而不是私有化，所以德国社会民主党认为“新掌舵模型”是对私有化的一种替代手段而支持其改革。尽管目前对新公共管理运动的评价尚没有统一的定论，但是毕竟它对传统的官僚制行政产生了巨大的冲击；“顾客导向”和服务意识在地方政府中树立起来，公务员的行为变得像对消费者那样更友好；一站式办公、流线型决策程序节省了公民等待办事的时间；财政赤字危机逐渐缓和，行政部门运作效率得到提高。对新公共管理改革的批评也不少，主要是认为新公共管理并没有达到应有的预期效果，而且地方政府在过分私有化和市场化中放弃了本来应该承担的政治责任。直接民主与地方治理结构改革直接民主曾经是古希腊古罗马实行的主要民主形式，近代以来代议制民主的完善和发展似乎成了民主化的代名词。20世纪80年代以来，直接民主形式在地方政府中出现了复兴的趋势。瑞士的直接民主制度是世界上最密集的，公民可以直接参与决策。美国有一半的州的选民享有复决权和创制权两项民主权利，加利福尼亚州规定，所有地方政府的收入筹措行动都必须有2/3或更多的选民投票通过。地方全民公决在许多涉及地方重大利益问题的决策上频繁使用。德国在1990年以前只有一个州有直接民主的规定，到90年代后期所有的州都通过了直接民主的法律，地方全民公决包括两个阶段，第一阶段是提起地方公决动议，最低要求5%至10%的选民签名同意才能启动地方公决程序；第二阶段是地方公决投票，一般需要20％至30％的赞成票才能通过地方公决的提案。地方全民公决犹如“达摩克里特”之剑一样悬在地方议会的头上，它可以通过议会没有通过的提案，也可以撤销议会已经通过的提案。直接民主形式还包括通过地方全民投票撤销地方政府首长，德国勃兰登堡州有10%的市镇长在地方全民公决中被免职。直接民主的发展还包括许多国家改变原来由地方议会选举市长的间接选举方式，实行市长直接选举，同时引起地方政府组织结构的变革。英国地方政府组织结构传统上是模仿中央政府实行一元化体制，市长由间接选举产生，2000年通过的《地方政府法案》对地方政府组织结构改革提出了新的要求，地方政府可以在三种组织框架中选择一种，市长可以直接选举产生，伦敦市2000年第一次实行市长直接选举。德国20世纪90年代地方政府组织结构发生了巨大的变化，由原来的四种主要模式变成了一种主要模式，改革的主要内容是：市长由选民直接选举产生，而不再由议会选举产生；市长成为真正的行政部门首长，而不是原来荣誉性的虚职市长，市长对行政部门日常事务具有决定权，同时负责执行议会的决定；市长兼任议会议长，当选市长之后自动成为议会议长。地方政府区划改革一个国家的国土边界除了战争和不可抗力的原因是不会改变的，而一个国家内的地方政府的边界却可以变动，上个世纪末以来，世界许多国家都进行了地方政府区划改革，包括地方政府的合并与联合，建立新的区域性地方政府层级，调整地方政府的管辖范围。改革的主要原因是为了适应城市化发展的需要以及解决城市问题，使地方政府规模趋向合理，确立地方政府适度的管辖范围，适应区域经济发展和区域规划的要求，增强地方政府治理能力以利于推动地方经济和社会公共事业的发展。区划改革必然涉及到地方政府的分化重组，导致地府政府层级和数量的增减，影响地方政府间关系。英国地方政府区划进行了几次大的调整，早在1974、1975年开始，英格兰、苏格兰和威尔士分别进行了地方政府区划的大调整和重组，大部分地区由原来的多级地方政府变为两级地方政府，即郡县政府和地方行政区政府。1992年，英国对非都市地区地方政府进一步调整，成立地方政府委员会专门指导地方政府区划和结构调整。1996年开始，苏格兰原有的29个区域议会和37个行政区议会，被重组合并为29个新议会，威尔士的8个郡县议会和37个行政区议会，被重组合并为22个一元化议会，全国实施了25个郡县议会的重组，产生了46个新议会，这次调整与重组直到1998年才基本完成。德国进行了两次地方区划改革，一次是在20世纪60年代到70年代西德地区进行的区划改革，一次是在20世纪90年代德国统一后在东德地区进行的区划改革。区划改革以前，西德地区2/3的市镇不到1000人，95％的市镇不到5000人，区划改革后市镇总数由24200多个减到8500多个，减少约65％。县的数量由425个较少到235个减少约45％。法国的区划改革主要有两个方面，一方面在省以上成立大区政府，一共有26个大区，100个省；另一方面是成立市镇联合体，目前80%的法国人生活在市镇联合体。成立市镇联合体是为了共同解决单个市镇无力解决的某些问题，是市镇合并的替代形式。
　　分权与地方自治分权是联邦制国家的一项基本原则，而且常常与地方自治联系在一起。20世纪80年代以来，在许多国家发生了向地方政府分权的改革，目标就是巩固地方自治制度、增强地方自治能力或推动地方自治制度的建立。在联邦制国家，分权改革主要是发生在州政府和地方政府之间，权力进一步由州政府向地方政府转移；在单一制中央集权国家，分权改革包括中央政府向各级地方政府以及上级地方政府向下级地方政府的分权。分权与地方自治主要是为了适应经济社会发展的需要，使得与居民的问题和需求最接近的地方政府更有效的解决地方问题、促进地方经济社会发展；地方自治也是地方民主化的相应结果，地方选举的官员更多的对选民负责，而不是在任命制情况下，地方官员更多的把眼睛盯住上面；权力下放的同时进行着责任下移，地方自治享有自治权力的同时承担着相应的地方治理责任，这也是中央政府或州政府愿意下放权力的因素。在实行联邦制的德国，地方自治是地方政府的基本特征，地方自治的地位受到联邦宪法和州宪法的保障。随着德国地方区划改革和“新掌舵模型”的实施，地方自治能力和行政能力得到提高，政府职能和相应权力由州政府转向地方政府，地方自治制度进一步巩固。匈牙利、波兰等东欧国家在转型过程中改变了原来自上而下的设置原则，重新自下而上构建民主地方自治政府。在北欧的丹麦、芬兰、挪威和瑞典兴起的自由市镇改革计划是进一步分权和地方自治形式新的探索。实行分权与地方自治改革最引人注目的国家是中央集权制国家法国和日本。法国在1982年3月通过《权力下放法案》以后，从立法上进行了一系列推动分权与地方自治的改革，如1983年《市镇、省、大区和国家权限划分法》，1983年《交通、公共教育、社会服务和保健权转移法》，1984年《地方政府服务法》，1992年《分散化宪章》，这些法律法规的实施使得法国政府的集权程度不断降低 ，中央和地方的权限得到明确划分，地方享有一定的立法自主权。分权改革还包括地方官员的任命制逐渐被选举制取代。2003年，法国通过《关于共和国地方分权化组织法》的宪法修正案，确定法国为“地方分权”的国家，即“单一制分权”国家。修改后的法国宪法第72条第2款规定：“对在其层级能得以最好实施的全部权限，领土单位负责作出决定。”这一规定表明，能够在领土单位层面完成的事项，领土单位具有决定权。只有在领土单位的层面无法最优实现的事项，才涉及到国家权力的介入。承认领土单位具有条例制定权和试验权，明确规定了地方自治的财政保障，修改后的宪法将领土单位的财政自治上升为宪法原则。日本是一个单一制中央集权国家，其地方政府体制是由中央政府创立的，20世纪90年代以来，日本政府自上而下发动了影响深远的分权改革。1995年，日本政府成立了分权推进委员会，分权委员会负责向内阁和国会提供分权改革建议方案，1998年5月，内阁终于在这些建议的基础上，正式颁布了“分权推进计划”，这一计划对内阁各部都产生了实质性影响，次年他们相应修改了至少500法律。
电子政府建设随着电子技术尤其是因特网的产生和发展，世界各国从中央政府到地方政府都积极利用互联网络平台，促进电子政府的建设。电子政府建设是一项利用技术手段来改革传统行政管理方式和程序，虽然涉及到对行政权力的公正性和透明度的特殊要求，但毕竟是地方政府改革和创新之中最没有意识形态纠葛和政治纷争的领域，因而各国地方政府之间在这一领域也有更多的东西可以交流和学习。大多数国家地方政府的电子政府建设都是在中央政府的统一规划和推动下进行的。美国是全球电子政府发展的领跑者。克林顿政府早在上个世纪90年代就提出了“信息高速公路”的概念，随后又率先在全球提出了发展电子政府计划，并授权联邦管理与预算办公室领导实施。美国各级地方政府也非常重视电子政务工作，如弗吉尼亚州在州长的提议下设置了级别很高的首席信息官，专门负责主持并领导该州的电子政务工作。在联邦与地方电子政府的协同和互动方面，加拿大做得比美国更富有成效。在近年来诸多国际组织的评测报告中，加拿大的电子政府建设均名列前茅。德国电子政府的发展模式与加拿大类似，它们同为联邦制国家，各联邦享有很大的自主权，但在电子政府建设上，联邦政府坚持由中央集中统一规划，从基础硬件建设、软件采购、技术标准采用、资金分配、实施步骤上，都统一推进。德国联邦政府所推出的“联邦在线2005”计划，旨在突破某一政府部门的信息化，涵盖了 16个联邦州和数千个地方政府。。新加坡政府的目标是使其电子政府的发展成为世界的典范。在2001年底，新加坡电子政府为其公民提供的电子政务服务达到200项以上，为此新加坡政府投资了15亿新元以进一步发展其电子政务计划，新加坡的电子政府完全是受国家控制，没有私人的参与。除此之外，澳大利亚、英国、法国、日本等国家地区的电子政府也处于迅速发展的行列。与此同时，广大发展中国家也相继展开了政府信息化的建设，并逐步进入电子政府建设的起步和发展阶段，如巴西、马来西亚、墨西哥等。从地方政府走向地方治理治理与善治是当今世界各国公共领域最流行的话语。地方政府在经历了新公共管理运动以及组织结构变革之后呈现出从地方政府走向地方治理的共同趋势。各国地方政府逐渐意识到，实现地方善治的目标不能仅仅依赖于地方政府，也不能离开政府的有效作用而完全托付给市场。治理是政治国家与公民社会合作的社会管理过程，它的基本要素是合法性、有效性、参与性、透明度、回应性、责任性。以治理与善治为目标的地方政府改革既吸收了新公共管理关于政府掌舵而不是划桨的思想，又克服了过分市场化和私有化导致政治责任缺失的弊端，形成一个以地方政府为核心、包括公共部门、私人部门以及第三部门的共同作用和相互合作的治理网络。2004年举行的第五届全球政府创新论坛提出了21世纪政府创新的七大目标：低成本政府、公共服务政府、专业化政府、透明政府、责任政府、电子政府以及减少管制的政府。2005年第六届论坛的主题是“追求参与和透明的治理”。反映世界各国政府改革与创新趋向的论坛主题与治理与善治的目标是完全一致的，从地方政府走向地方治理将成为各国地方政府改革和创新的共同趋势和目标。