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中国社会保障的理念基础

　　一、理念的缺失和“赤字”
如果要问在目前的社会保障研究中最缺乏的是什么？那很可能就是理念。在一项研究中，理念表现为目标、原则、立论的理据，逻辑的原点。也许只有纯粹的就事论事，才不需要有理念根据，但其实它背后也是有个理念的，只是非常不明确而已。这种不明确，或者会造成理念的缺乏，或者在随意立论的情况下，又会造成理念的“赤字”。这种情况在当前的社会保障研究中是严重存在的，以至于在有关社会保障制度建设的最基本的目标和原则问题上都难以达成共识。
例如，社会保障制度建设，只是经济体制改革的一部分，还是一个独立的社会体制？对市场经济而言，要讲“效率优先，兼顾公平”的原则那么对社会保障制度来说，公平是应该处于优先的地位，还是被“兼顾”一下就可以？如果社会保障是一个独立的社会体制，那它是否也应该有自己的原则？
正是由于对诸如此类的基本问题没有达成共识，因此目前各类政策和制度相互冲突，具体工作和理解上也有各种偏差。比方说养老保险的“空帐”和双重负担问题，比方说医疗制度改革远未到位，失业治理也是举步维艰。面对这种情况，学术界有很多人正在重新思考社会保障制度的改革与建设的问题。下面我简单介绍几种有较明确的理念依据的理论，它们分别是北京大学陈平教授、国家计委宏观研究院和中国社会科学院社会学研究所“中国社会保障体系研究”课题组提出的。
二、效率主义与平等主义
1、效率主义观点：以陈平教授的文章为例，这种理论倾向于认为在中国这样一个地区发展很不平衡的大国、穷国，不能企图建立统一的社会保障体制，陈平教授认为这是一种“洋跃进”，“其经济动机是短期的，战略目标是错误的”，财政上是无法持续的，而且自损中国国际竞争力。他以为其原因有以下几个方面：国家财力不够，养不起统一的社会保障体系，而且非但无助于国企改革，还会拖垮整个财政体系；西方国家的社会保障制度也是特定历史条件下对特殊需求的回应，他们尚且承受不了，我们何苦违背小政府大市场的改革潮流，重蹈西方国家和东欧的覆辙？社会保障制度是导致贪污腐败的温床，基金被挪用、侵占的风险很大；扭曲未来中国民主政治的发展，成为政党竞争、拉选票的“口实”。那么出路在哪儿呢？他认为中国应当建立以家庭储蓄养老保障为主，民营的医疗保障为辅，社区的社会救济保底，廉价高效灵活多样的社会保障系统。当然这是以廉洁高效的“小政府”为前提，以不去提高中国人劳动力价格以至影响中国经济发展的比较优势为条件的。
2、平等主义的观点：这是与上文的效率主义几乎完全相反的立场和观点。国家计委宏观经济研究院课题组的文章认为社会保障不能实行“义务——权利”对等的原则，而要实行“平等主义”原则，范围扩及全民，所有中国公民凡是生活处于困难时都应该“一视同仁”地得到国家的帮助。统一的社保体系有统一的标准，实行“按需分配”而非按级别、素质等要素分配。例如在养老金发放问题上，他们认为每个人退休后的养老金应该是一样的数额，如果工作时按要素分配，退休后你不再工作，大家都一样是个老人，凭什么你要比别人领得更多的养老金呢？所以应该“一视同仁”，明确发放社会保障金的条件是个人无力支付标准生活费用，社会再“雪中送炭”进行差额补助。为了证明他们理论的可行性，他们做了一个测算，结果是：只要征收677亿元社会保障税，就能行得通。这一方案可行性的前提条件是：对每个人进行严格的收入审查，而且这种审查工作是低成本、高效率的。这是第二种理论。
三、基础整合的社会保障体系
关于“基础整合的社会保障体系”概念的提出及其含义，我们课题组在《中国社会保障制度改革：反思与重构》一文中做过最初的阐释，我在《“基础整合的社会保障体系”的概念框架》中也做过专门的概括。此后的一两年来，我仍在不断地思考这个概念。如何进一步回答“基础整合”中的“基础”是什么，“整合”是“整合”什么？现在，我把它概括为6个“基础”和6个“整合”：
1、以最低生活保障线为底线，整合多元福利
最低生活保障线的确定和实施，可能是近几年的社会保障制度建设中思路最清晰、制度最简明的一项，当然这项制度在实行中还存在一些问题，还远没有达到完善的程度。那么，最低生活保障制度的政策含义是什么？它对明确政府、企业和个人这些社会保障主体之间的关系有什么意义？最低生活保障线在整个社会保障体系中的地位和作用是什么？却不够明确。这种不明确，突出地表现在我们的养老金制度中。如规定基础养老金月标准为上年度职工月平均工资的20%，为什么是20%，而不是更高或更低？概念不明确。
我们主张把基础养老金与最低生活保障线统一起来。如果按照生存线、温饱线、发展线和享受线的划分，在我国目前从总体上达到小康社会的发展阶段，最低生活保障线只能确定在生存线以上，温饱线以下。虽然实际上也许与20%的替代率并没有太大的差别，但在概念上，基础养老金也就是保证退休人员的生存需要。而不是像“基本生活”这种提法那么模糊。
把基础养老金和最低生活保障线统一起来，便于明确政府、企业和个人的责任。温饱线以上的需要，只能由企业和个人视实际可能去予以解决。基础养老金水平划一，用于保障老年人的生存权利，体现了社会保障制度的基础性；职业年金和个人养老储蓄体现了社会保障的多元性。如果不明确这一点，所谓保障“基本生活”，也可能理解为包括温饱线的需要，甚至包括某些发展的需要和享受的需要。现在企业补充养老搞不起来，政府又是“确保”，又是“社会化”，重现大包大揽之势，企业乐得趁机推卸责任。
2、以卫生保健为基础，整合多层次需求
医疗制度改革举步维艰，主要是由于走不出两个小圈子：一是部分城镇职工的既得利益，二是就医疗论医改。在医改问题上，必须承认两个“不可能”：一是城市老爷卫生体制是在剥夺占人口大多数的农民的医疗权利的情况下勉强维持的。二是即使在城镇，要满足迅速增长的医疗需求，连发达国家都吃不消，凭我国目前的经济水平是不可能的。前者是“不可为”，后者是“不能为”。
说“不可为”，是因为我国当前的最大问题不在于城镇医改本身，而在于卫生医疗资源分配的不公正。据2000年世界卫生报告称，在全世界191个国家和地区中，我国的卫生费用公正性指数为，居188位，倒数第四名。城乡之间、大城市与贫困地区之间的人均卫生总费用差距很大，在3、4倍甚至6、7倍不等。
其实，与人们过于依赖医疗相反，研究证明，卫生是对人的健康和寿命影响最大而花费最小的，如果要排次序的话，就普遍地增进健康、延长寿命而言，应该是卫生、保健、医疗。中国政府曾承诺到2000年达到人人享有卫生保健，恐怕这一承诺没有完全兑现，而卫生可以有效地消除传染病、流行病、地方病等对广大人群的危胁，预防为主，被证明是效果甚佳的方针。
保健的特点也是花钱较少而收益较大。中华民族繁衍成如此繁盛的民族，与有独特的健身、养生之道，健康的生活方式有很大关系。依靠这一套东西，就可以几乎不费一文地拒斥危害人们健康和寿命的爱滋病、性病以及因吸毒等不良行为带来的疾病，在这方面，“保健”远远胜于医疗。
医疗与卫生和保健相比是花费巨大而效果有限的。研究证明，医疗并不是造成死亡率下降的最重要的原因。可见，走出医疗改革困境的办法，就是跳到“医疗”之外，以卫生保健为基础。应对医疗需求的方式可以多样化，让企业和个人根据自己的财力，自由选择是搞大病统筹还是保门诊医疗，或是其它什么方式，不要搞统一的医疗保险制度。
3、以服务保障为基础，整合资金、设施、机构、制度等多方面的保障。
通常认为，没有钱办不了事。按这个理解，社会保障几乎等同于资金保障。但对中国这样一个社会保障需求极大而国家财力有限的国家，如果就“资金”论“保障”，实际上是没有出路的。
我们强调以服务保障为基础，当然不是说搞服务就不需要钱。但在中国，有文化传统这一笔资源，所谓中国是“伦理社会”、“人情社会”，就是强调亲戚朋友之间、邻里同乡之间，互帮互助，互惠互赠，包括农村的帮工换工，基本上是非等价交换，不实行企业的、市场的逻辑。德国不来梅有一个互助组织，就是规定所有参加这个组织的成员都必须尽自己的一切可能给其他成员提供帮助。就这样一条，就吸引了大批孤独者，退休老人、单身妇女、孤儿、失业者等等。
北京大学王思斌提出“大资源”概念，也强调服务保障。我们把资金保障和服务保障倒过来，以服务保障整合其它保障形式，其现实意义是拓展社会保障资源，冲破就钱论钱、从钱到钱的局限。长远地看，到中国比较富裕了，基本生活得到保障以后，特别是用不了多少年，独生子女、单亲孩、单身族多到一定程度，服务保障就会自然地上升到第一位。无可置疑地会成为整合社会保障体系的基础之一。
4、以就业为基础，整合多种资源
“就业优先”现已成为共识。我们这里强调的不是一般意义上的“就业优先”，而是就业与失业保险的关系；就业与社会保障的关系。
关于，应把消极的“失业保险”转变为积极的就业促进。目前的“失业保险”面临两难困境：给付水平低了，就与最低生活保障线相重合或接近，失去意义；给付水平高了，就会造成浪费，在同时存在隐性就业的情况下就更是如此。可见，在中国这样一个大量存在过剩的低廉劳动力的国家，就业难，失业压力大，将长远是一个严峻的问题。从西方国家搬来的“失业保险”制度是一个相当奢侈的制度。
我们主张把失业保险金在相当大的程度上转化为就业促进金，一旦失业，就必须参加再就业培训，以发培训费代替失业保险金。如不参加培训，就只能领最低生活补助金。这可以解决一边领失业救济金，一边又隐性就业的问题。如果多次培训仍不能再就业，那就只能去领最低生活补助金或已到年龄的话可以领退休金。
再者，就业和社会保障一般是相互支持相互补充的。就业解决得好，就可以减轻社会保障的压力，又为社会保障准备了资金来源。但在另一些情况下，就业和社会保障可能有矛盾：在面临大量下岗失业问题而又财力不足时，或在大批农民工进城时，是先参加社保，还是先就业，对雇主而言，是先招工，还是先签社保合同？我们认为在此种情况下，应该就业优先。
5、以社区为基础，整合政府作用和市场力量
现在讲社区，都强调社区就业，社区服务，甚至有人提出，中国的社会保障正从政府保障、企业保障走到社区保障。但社区不可能是社保资金的提供者，它也没有社会那么大的共济范围，因此，社区的真正意义是在于整合政府与市场，它是这种整合的基础，而不是社会保障的主体。
社会学从社区角度研究社会保障的目的，不是如经济学那样追求理想的投入产出比，也不是极力想用社会保险金去开拓资本市场，而是想通过社会保障制度建设去改造社会，调适人与人的关系，重塑有利于实现社会公正的社会结构，增强社会的自我维护能力。在这个意义上，社区才真正是整合各项社会保障制度的基础。
6、以制度创新为基础，整合城乡统筹的社会保障
城乡统筹看似遥远，其实随着城市化的加速，随着大批农民工进城，小城镇的发展，和农村产业结构的改变，城乡统筹的社会保障制度已经在很多地方开始试行了，如我们调查过的浙江义乌市，就在城乡统筹就业方面迈出了很大的一步。
城乡统筹看似困难，但如果如前所述，养老制度以最低生活保障线为基准，医疗制度的卫生保健为重点，就业制度以放开户口政策为突破口，那就没有多高的门坎，不需要增加太多的资金投入，比较切实易行。
城乡统筹，不是城乡统一、划一，而是整体的保障体系，不同的保障水平，灵活的保障方式，多样化的保障模式。这项伟大的改变城乡二元保障体制的历史性实践，事实上已经从小城镇、从东部发达地区，甚至从中西部一些有志于探索的地方展开了。当务之急是，这些地方千万不要盲目模仿和照搬已有的城镇社会保障制度，而要创新，创造低门坎、易进入、可持续的适合中国国情的社会保障制度，基础整合的社会保障体系正可以适合这一需要。
以上所述，就是六个“基础”，六个“整合”。也可以说是六个“一”，六个“多”。
概括起来就是：守住底线，卫生保健；强化服务，就业优先；依托社区，城乡统揽。
基础整合的社会保障体系：
有利于确定国家、企业和个人的责任，解决社会保障需求无限而国家财力有限的矛盾，使社会保障制度改革和建设走出困境；
有利于冲破既得利益的圈子，在保障基本民生的基础上，惠及城乡大众，增大社会保障制度的社会支持面。
有利于动员包括文化历史资源在内的各种资源，重塑社会结构，增强社会自我维持能力；
有利于增强社会保障制度的可持续性，防止随着经济增长和政治民主的发展，重蹈由国家福利走向福利国家的覆辙。
四、高扬社会公正的理念
效率主义的构想，平等主义的构想，就它们本身来说，是逻辑一贯的，有说服力的，如果仔细地做，结构也可能是严谨的，但是在中国的实践中很难行得通。为什么？中国的情况太复杂，又处于转型过程中，收入差别、文化差别，甚至制度差别都很大；又要发展，又要稳定，又要保持当前的高速增长，又要有长期的可持续性，这就使得效率主义的逻辑，平等主义的逻辑，很难彻底贯彻。平等和效率都得要，就不免陷入怪圈。怎么办？走出怪圈的办法是跳到高一个层次来思考，这就是社会公正的层次。
社会公正既不完全等同于经济意义上的公平，也不完全等同于政治意义上的平等；既不完全等同于法律意义上的合法，也不完全等同于伦理意义上的“正义”，而又与所有这些都有一定的关联，毋宁说是它们的一种综合。这种综合构成了社会高层次的理念。它不是“效率”，但包含了效率；它不是“平等”，但包含了平等。它是一种能够统辖平等与效率的东西，从而使效率与平等不是达到半斤对八两的均衡，而是通过高层次的理念达到的均衡。
社会公正也是一个相对的概念，如何实现社会公正，是一个很难回答的问题，其难度并不亚于对效率和平等的追求。好在对社会公正问题，学术界已经有大量的研究。以研究社会公正而着称的美国哈佛大学罗尔斯教授提出的重叠共识就是一种在存在着多元主体、多种利益和多元价值的情况下，如何达成社会公正的方式，在社会政策和社会保障研究领域，美国的K·琼斯、J·布朗和J·布拉德肖合着的《社会政策要论》提出了衡量社会政策的社会公正性的8项国际公认的原则，诸如此类的研究都可作为参考。
社会公正是我们提出的基础整合的社会保障体系的理念基础。如果从“重叠共识”的角度，就可以把“基础”和整合看得很清楚。
社会公正不只是面向穷人，面向弱者，面向受保障对象的，它也面向富人，面向暴发户，这后一面向更为重要。老者、病者、失业者这些受保障对象当然应公正地对待，但对富者，特别是暴发户，他在对稀缺资源的占有和使用上处于有利的而且往往是排他的地位，在机会获取上占有先机，因此他们除了回报社会之外，也理应对弱者、贫者予以补偿。事实证明，一些地方闹事，不是由于待遇低，而是由于不公正；一些下岗职工不满，也主要是由于心理不平衡。国家计委的方案中提出征收遗产税，是正确的。也要征收累进的个人所得税。征富济贫，是社会公正的要义。
　　参考文献：
陈平：《建立中国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视国策》载《未来与选择参阅文稿》2000年4月18日。
国家计委宏观经济研究院课题组：《中国社会保障体制改革的方向》。
刘福垣：《改革社会保障体制的具体操作思路》。
景天魁主编《基础整合的社会保障体系》华夏出版社2001年出版。
罗尔斯：《政治自由主义》，译林出版社2000年1月出版。