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政府预算编制管理中的寻租现象

　　目前我国正处于经济转轨时期，市场经济体制还不完善，公共财政支出框架还有待建立，而政府预算作为年度政府与纳税人之间资金分配的蓝本，其编制环节还存在制度上的缺陷和管理漏洞，编制程序也不够规范，同时相关的财政监督、激励机制没有完全建立，对官员利用职权大量设租也缺乏必要的制衡。这种情况下，在政府预算管理中就产生了寻租现象。寻租现象是利用行政法律的手段以阻碍生产要素在不同产业之间自由竞争的办法来维护或攫取利益的行为。因此，正确认识与分析政府预算编制管理中的寻租现象，对于完善、深化财政体制改革，建立公共财政有着重要的现实意义。
　　一、政府预算编制管理中寻租现象产生的制度分析
　　由于长期以来我国政府预算编制管理不规范，预算编制制度不完善，导致预算编制质量较低，这不仅影响了预算执行质量和预算资金的使用效率，也为预算单位争取预算最大化而采取寻租行为提供了制度上的空间。下面就从政府预算编制管理的制度入手，分析寻租现象产生的原因。
　　政府预算编制管理范围狭窄、内容不够全面。我国政府预算的编制和管理范围仅限于预算内资金，而各类预算外资金、政府性基金等基本上由部门和单位自主安排收支，这样就脱离了预算的监管。从财政角度看，根据国家发展计划编制的预算主要包含国家通过税收取得的收入，而部门通过行使国家权力取得的收入游离于预算之外。从部门来看，不仅拥有预算安排的大量资金并享有很大的自主支配权，而且想方设法通过建立各种收费、基金，形成预算外资金。另外，现行政府预算编制中对预算内外资金的统筹安排使用程度较低，造成了部门间经费水平也因预算外收入能力不同而苦乐不均。这种情况下，就容易造成各部门突破预算管理的限制对自身经济利益进行追逐，加之财政难以实施有效监督，这就为寻租现象的产生和发展提供了有利条件。
　　政府预算编制与管理缺乏细化，约束力不强。目前各级政府向同级人大提交的预算报告中，往往缺乏详细具体的明细资料，没有将预算指标细化到部门和具体支出项目，存在着预算编制粗糙、内容简单的问题，因此无法对预算的执行进行有效的管理监督，这也在一定程度上影响了人大代表审查监督作用的发挥。由于政府预算编制与管理缺乏细化，导致了预算本身的约束力软化，在预算的具体执行过程中报告不断、追加过多，致使两张皮现象严重。政府预算编制与管理缺乏细化、约束力不强的现状，使得预算单位的资金使用缺乏透明度和有效监督，激化了寻租现象的发展。
　　政府预算编制时间过短，安排不够准确。按照现行的政府预算编制制度，各级政府都是在年初人民代表大会开会之前，确定一个大概的收支计划报人大审批通过。当财政预算报告人大通过以后，按“切块”得到分配权的主管部门和财政内部的各个职能部门，就会根据人大通过的财政支出预算进行新一轮的预算分配。但是，由于预算编制的时间晚，整个预算编制过程只有短短的1～2个月，造成预算安排的先天不足，形成大量的预算缺口，使得年度预算的追加难以控制。同时，这也造成了年初处于无预算状态，单位预算批复下达的晚，再加上有一些专项资金分配方案出台更晚，许多资金只能够按上年度的支出水平进行预拨，严重影响了预算编制的严肃性和约束力，为预算单位的寻租提供了可能。
　　政府预算编制方法不够科学合理。长期以来，政府预算编制方法主要采用传统的“基数法”，即以上一年度各部门各类经费的支出基数为基础，并考虑下一年度国民经济和社会发展计划、财政收入状况和影响支出的各种因素，对不同类别的支出确定增长比例，从而确定预算。这种“基数法”虽然可以简化预算编制过程，但也存在许多弊端。由于基数的不合理造成了部门之间、支出项目之间的苦乐不均，预算安排难以符合实际支出需要。有的部门由于执行困难不得不改变预算规定的资金用途，造成有些经费项目入不敷出，有的经费却连年结余。由此造成的结果，一方面加剧了资源供求矛盾，导致财政分配不能对有限资源进行合理配置；另一方面固化了财政资金在部门之间的分配格局，保护了各部门的既得利益，从而助长了这些部门的寻租行为。
　　政府预算编制缺乏前瞻性，且编制的程序不够规范。现行政府预算编制所涵盖的内容范围只包括了既定收支之间的资金安排，缺乏科学的分析预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测、社会发展规划结合起来，影响了政府对财政资金资源的有效配置。加上政府预算编制时间仓促造成的内容不够细化，仅仅是将资金简单“切块”分给主管部门进行再分配，这就导致了有些主管部门为了强化自身对财政资金的控制，根本不让财部门参与后续的分配。这样“切块”后，政府相关机构对有关部门的后续分配就失去了必要的监督和控制。其结果不仅严重影响了正常的财政分配秩序，而且多个部门行使财政分配资金的职能权利，致使
　　政府预算编制管理中的寻租现象是一种经济活动，其产生的原因不仅仅是由于制度的不完善造成的，还有着更深刻的诱因。下面就从经济学的角度出发来剖析政府预算编制管理中寻租现象产生的原因。
　　信息不对称性：政府预算编制管理中
　　寻租现象产生的基础。信息不对称是信息经济学中的一个基本假设。根据这一假设，交易中某些参与者拥有另一些参与者所不拥有的私人信息，在自利观念的驱使下，有信息优势的一方会借此向对方寻租，处于信息劣势的一方则会采取各种措施获取对方的私人信息以便采取对策。信息不对称非常普遍，与稀缺资源和机会成本一样已成为经济学面临的重要问题之一。信息的不对称对于政府预算编制管理活动来说亦是如此，政府预算编制管理中的信息不对称体现在两个方面：一是资金使用者在资金运用上具有更多的信息优势。凭借其信息优势，并利用公共产出服务于广大民众的号召，通过各种游说与寻租活动向政府预算部门施加压力，人为地扩张其预算需求；二是政府预算部门具有资金配给自由权上的信息优势，可以利用资金配给权影响资金使用者的行为。
　　从而，通过不断改变预算资金配给的规则与结果，人为地创设超额预算资金配给的分布结构，并以这种“设租”行为，诱导预算资金使用者展开寻租活动。同时，从动态的角度加以考察，政府预算部门所掌握的资金配给自由裁量权还有不断扩大的趋势，这就使得预算管理活动中存在的租价值难以消散。在政府干预市场的调整过程中，如果缺乏竞争性的进入力量来促使租金耗散，那么租金就会存在，寻租活动就不可避免。在政府预算编制管理的双边垄断市场结构中，由于这种信息不对称的存在，预算资源分配中存在的超额预算资金配给，往往难以通过竞争性的力量加以耗散。因此，政府预算编制管理过程中就会产生寻租活动。
　　公共权力的“委托-代理”关系：政府预算编制管理中寻租现象产生的直接原因。政府预算编制管理过程实际上是一个委托-代理的过程。经济学中的委托-代理关系可以理解为一种契约关系，契约的基本内容是规定代理人为了委托人的利益应采取何种行动，委托人应相应地向代理人支付何种报酬。公共权力和公共资源的所有者处于委托人一方，实际中即是国家以及全体社会公民；公共权力和公共资源的使用者处于代理人一方，他们在实际中的代表为政府官员，表现为受全体社会公民的委托，对公共资源进行分配调节，也就体现为对预算的编制以及管理。但是，根据“理性经济人”的经济学基本假设，掌握稀缺资源配置权利的政府官员也是一群“理性经济人”个体，作为个体或某个集团的内在利益需求驱使他们力图实现自身利益最大化，而不是公共利益最大化，因此他们就会按照这个目标来对待面对的各种制度和规则。因此，在委托人与代理人信息不对称、各种制度规则以及外在约束存在大量漏洞的情况下，也就是存在大量寻租空间的情况下，政府官员会自觉不自觉地利用手中掌握的分配资源的权力或多或少的为自己取得合法收入之外的利益。这样，代理人行为偏离了委托人的最优目标，使用委托人赋予的权利来牟取私利时，寻租现象的产生就不可避免了。
　　外部监管疏漏及寻租成本低下：政府预算编制管理中寻租现象产生的催化剂。通常意义上，政府预算编制管理反映了一定时期内政府活动的范围和对象，那么政府预算编制管理的外部监管机制和法律体系建设无疑对保证政府活动有效进行起着重要的作用。显然，外部监管机制的不健全以及相关法律体系的不完备就会在一定程度上成为政府预算编制管理中寻租行为发生的外部刺激。从政府预算编制体制的外部监管来看，由于还没有形成独立的预算管理外部监管体系，因此监管力度太弱，这在一定程度上助长了寻租现象的发生。此外，寻租现象有很长的潜伏期和隐蔽性，有一些舞弊可能是根本无法发现的，这些从客观上增加了监管的难度。寻租现象被发现的概率越小，风险就越小，双方收益相对就更大，寻租动力越大。
　　政府预算编制管理的相关法律制度规定方面的缺陷使得“设租”、“寻租”双方成本低下，这也是政府预算管理工作中寻租现象发生的外部原因之一。现行的《预算法》是1995年1月1日颁布实施的，相应的立法体系和立法环境已经发生了很大的变化，预算管理的法律法规体系中存在着许多不完善之处，表现为：法与法之间不衔接甚至相互冲突、与实际工作不相符等。特别是预算管理法律体系中对违法行为的惩罚力度不够，导致了寻租现象的成本很低。因此，只有加大处罚力度才能对政府预算编制管理中“设租”、“寻租”的双方起到足够大的威慑作用，减少寻租现象的发生。
　　三、现阶段政府预算编制管理中寻租现象的治理对策
　　目前，在市场经济制度尚不完善的情况下，寻租活动是不会自动消失的。要防范政府预算编制管理中的寻租行为，政府就必须多管齐下，标本兼治，不能“头痛医头，脚痛医脚”；杜绝寻租现象应重视治本之策，因为一切经济人的最大化行为总是在特定的制度条件下进行的，因此要在体制上下功夫，以制度创新来防范寻租；同时也要重视治标之策，要加大寻租行为的成本，减少寻租活动的收益，使经济人通过成本-收益计算，觉得得不偿失，从而自动放弃寻租行为。
　　健全政府预算编制管理的法律体系。
　　我国政府预算编制制度是在计划经济条件下形成的，先后出台了《预算法》和《预算法实施条例》，对我国的编制制度涉及组织机构、运作机制、时间期限、编制程序、编制范围、编制方法等方面进行了规定和要求。但实践中预算编制的时间已提前，部门预算为主的改革措施相继推行，但都没有在《预算法》中得到体现，客观上使得许多改革措施无相应的法律依据支撑，《预算法》的实施受到了很大的限制和冲击。这样，就为寻租者提供了钻法律空子的机会，寻租者就会在法律的真空地带大肆进行寻租活动。西方发达国家的实践经验告诉我们，严格而及时的预算法规制度是对政府及其官员行为最有效的监督方式之一。从某种角度看，贪污腐败不是人品问题，而是制度问题。制度建设与创新跟不上改革步伐，就可能演化为滋长腐败的“沃土”。因此，健全政府预算编制管理的法律体系是杜绝政府预算编制管理中寻租现象最有效的手段，也是建立法制社会的内在要求。
　　建立全方位的政府预算编制管理监督机制。对于政府预算编制管理中寻租现象的防范，不要仅仅依靠法律体系的约束，因为法律对于违法行为的追究毕竟是一种事后处理；我们还应该做好事前的防范工作，这就要求我们建立全方位的监督机制来杜绝政府预算编制管理中的寻租现象。具体来说，要加快政府预算监督法制化进程，积极配合政府预算支出体制改革；把预算监督纳入法制化和规范化轨道，依法办事，加强预算监督法制建设。健全和完善适应预算支出框架需要的法律框架和预算监督体系，用法律来规范政府预算监督的工作方法和工作程序，明确预算监督的地位、职责、任务、当事人的权利和义务及法律责任等内容，以便依法行政、依法监督；各级预算管理部门要制定一套科学完整、先进合理、操作性强的监督检查实施办法，为提高依法监督水平创造条件；在预算编制改革中，要对预算分配的公开、公平和公正进行监督，增强部门预算管理和执行的责任；同时还要形成有效的社会监督机制，社会监督即新闻媒体和群众等社会舆论监督。充分发挥新闻媒体的传播作用，对发现的政府预算编制管理中的寻租行为公开曝光、公之于众，不要怕“拔出萝卜带出泥”。同时还要强化公众的公共监督意识，鼓励公众参与监督，对寻租行为进行举报和检举。总之，应充分调动各方面监督力量的积极性，形成一个全方位的监督机制，只有对政府预算编制管理进行全方位的监督，才能对政府预算编制管理中的寻租产生威慑力，从根源上有效防范寻租行为。
　　加强政府官员的职业道德和思想道德教育。任何问题都是人的问题，只要解决好人的问题，一切问题都会迎刃而解。政府预算编制管理中寻租行为的产生同样如此，因此杜绝寻租行为也要积极从相关人员自身入手。对寻租行为治理的一条重要原则就是发挥意识形态的作用，加强政府官员的职业道德和思想教育无疑是重要的手段。应运用各种宣传、教育手段，尤其是传播媒介的舆论导向功能，在全社会培育起反寻租的社会道德力量，净化当前政府某些官员一切向“钱”看的社会风气，同时对负责预算管理的官员加强职业道德教育，培养他们的敬业精神、工作责任感、事业心和荣誉感，从道义上提倡官员廉政、洁身自好，自觉放弃和抵制寻租行为。思想道德防线的溃散往往是寻租腐败的开始，构筑牢固的思想防线，树立正确的世界观、人生观和价值观，坚持全心全意为人民服务的宗旨，强化人民公仆的理念，做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋，不断内化自身，增强自身抵制腐败的能力，对于有效减少寻租现象是十分必要的。提高全民族的文化素质和主人翁意识，加强公民的法制观念，使寻租行为为人所不齿，在社会上无立足之地。通过加大宣传和教育力度，将舆论监督、道德评价与加强个人的自律意识相结合，重塑社会价值体系，从人们的思想意识里根除寻租思想。