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检察权与基层行政管理的对接

　　论文摘要 近年来，我国社会经济建设取得了巨大成就，同时社会又处在黄金机遇期与矛盾凸现期并存的阶段。如何发挥检察机关参与社会管理创新的职能，尤其是基层检察机关如何延伸法律监督触角、化解社会矛盾，成为摆在我们面前的课题。本文以我区在镇街建立的“一站三中心”为考察对象，解析检察权与基层行政管理“对接”原因，探讨我院实践中参与“一站三中心”社会管理创新的方式、方法，并提出完善措施，从而切实化解基层社会矛盾、维护社会和谐稳定。
　　论文关键词 检察权 基层行政 一站三中心 对接
　　现阶段，各级检察机关以参与社会管理创新为契机，不断开创检察工作的新局面。我院作为区县基层检察机关，处在服务群众的一线，直接面对群众的诉求，在我区社会管理创新“一站三中心”模式下，实现检察权与基层行政管理的对接，履行好法律监督职责，从而对基层的行政管理活动担负起监督、引导职责，促进镇村良性发展。
　　一、检察权参与“一站三中心”对接基层行政管理原因之所在
　　新型社会管理模式——“一站三中心”
　　2009年，宝坻区在镇街设立了“一站三中心”。“三个中心”分别指经济发展服务中心、社会事务服务中心和综治信访服务中心，在村委会、居委会设立“一站”即村综合服务站，形成了全新的基层社会管理和服务模式。2010年，全区24个镇街已经全部建立完整的“一站三中心”，各种制度不断建立完善，工作机制得到进一步规范与发展。2011年4月5日，《人民日报》头版报道了我区“一站三中心”实现了“小事不出村，大事不出乡镇街”，“一站三中心”工作制度的创新受到各方关注。“一站三中心”具有以下特征：
　　1.“一站三中心”具有综合性。“一站三中心”是我区基层管理模式的创新，它将基层政府的管理职能综合起来、集中行使，实施“一体化”办公，为群众提供“一站式”服务。这种管理模式涵盖基层政府经济、社会事务、行政司法等多个方面的管理权限，体现了管理的综合特征。
　　2.“一站三中心”具有基层性。“一站三中心”的功能在于服务基层群众。镇街通过村居综合服务站将管理触角延伸到基层自治组织，直接面对村民、居民的需求，促使政策透明、清楚，措施落实到位、有效。“一站三中心”初步建立起了符合我区农村发展要求的基层社会管理体系。
　　3.“一站三中心”具有集聚性。“一站三中心”避免了先前基层政府管理事务的分散模式，有效革除了基层行政管理权各自为站、各管一块的弊端，将全部事务集中运转，一方面方便了群众，另一方面提高了行政效率，使得基层社会管理走向规范化、科学化，有利于考核、监督机制的建立。
　　基层检察机关对接基层行政管理的原因
　　“对”有针对、监督之意，“接”存在协调、沟通的内涵，“对接”描述出了检察权对行政管理的监督与两者之间的协调。“对接”原因需要从两个方面解析：
　　1.对接基层行政管理是检察机关职能之所在。相对于公安、法院在基层的完整系统，作为基层检察机关的区县检察院在面对基层行政管理时，缺少相应的派出机构，导致检察权的监督职能在基层存在空白。而我区“一站三中心”所体现出的综合性、基层性，为检察权监督职能的基层发挥搭建了广阔的平台，检察权可以参与到“一站三中心”社会管理模式中，通过“一站三中心”直接将检察机关监督职能延伸到基层行政管理中。
　　2.对接基层行政管理是基层社会管理之所需。我国法治环境尚未全面建立、公民意识存在有限性，基层社会管理法治化欠缺、规范化不足，从而导致拆迁纠纷、社会治安、村官贪腐等影响基层稳定的问题层出不穷。而检察机关所具有的职务犯罪预防、侦查职能能够从事前、事后多个方面参与到基层的社会管理，保证基层社会管理的合法运行。这也正是现阶段基层政府法治建设过程中所需的。
　　二、检察权参与“一站三中心”对接基层行政管理之现状
　　我区“一站三中心”创建以来，我院牢牢抓住了这个契机，创造性的开展检察工作，借助“一站三中心”搭建的平台，力求使检察权与行政管理对接，打开检察工作在村镇基层的局面。目前我院参与“一站三中心”主要现实做法：
　　建立巡回检察室、抽调检察人员驻村指导，实现检力下沉
　　为了更好的依托“一站三中心”，实现检察机关服务基层镇街，我院在前期调研基础上，建立了七个巡回检察室，并以此为连接点，收集基层信息，完善检察措施。另一方面，我院派出一名中层干部驻村综合服务站，切实了解“一站三中心”的运行情况，为检察机关参与基层管理提供实践经验。
　　开展“四走进”活动，以有形的载体预防犯罪、提供法律咨询
　　我院通过走访基层，切实了解到基层镇街将更多精力放在经济发展方面，对于村官及镇街工作人员的职务犯罪预防缺少措施。而我院以检察建议书为载体，通过查办职务犯罪，将事前监督与事后监督结合起来。通过针对基层政府检察建议，检察机关的监督职能得到进一步体现。
　　依托“一站三中心”，综合开展各业务科室的检察工作
　　我院各职能科室积极了解“一站三中心”，利用其特点结合业务工作更好的开展基层工作。如监所监察科依托“一站三中心”的综治信访服务中心，针对社区矫正对象多、分布散、集中难的特点导致检察机关在基层缺乏对监督对象信息的掌握，通过深入镇街结合综治信访，共享监督对象信息，从而完成了对社会服刑人员的立体化、全方位的矫正监督。
　　积极畅通基层诉求、化解社会矛盾
　　“一站三中心”处理的事务几乎涵盖了基层政府的全部职能，矛盾由此产生、汇集于此。检察权可以通过“一站三中心”了解基层群众的诉求，行使监督权，畅通诉求渠道。2012年，我院通过综治信访服务中心，提前了解到辖区涉检上访，及时做好情绪疏导工作的，并就调查情况向上访人解释说明，使上访群众心服口服，避免了一起集体上访，化解了基层矛盾。

　　三、检察权对接基层行政管理存在的主要问题
　　我院立足检察职能，以“一站三中心”为平台，结合巡回检察室，初步探索出了符合基层检察机关的新型监督举措，有效的促进了基层行政管理的有序运行，但不可否认的，我院参与“一站三中心”的社会管理创新、对接基层行政管理还存在不足之处。
　　检察权与基层行政管理对接的职责定位不明确
　　由于检察机关自身的原因，面对检察权的监督职能进一步扩展，人员少、职能多的矛盾立刻显现，如果检察权参与基层社会管理的职责不予以明确，后果不是检察监督得不到准确的实施就是检察权扩充、事无巨细参与到基层管理当中。因此，检察机关利用现有检察力量改变当前存在的行政机关违法成本低、公民维权成本高的失衡局面，要以建立有效监督、不偏离检察权本职为其职责定位。
　　检察权与基层行政管理对接的途径不顺畅
　　由于检察机关没有常驻镇街人员，检察室工作人员不固定，更多的是听取的汇报，工作被动性较大。虽然，检察机关的侦查工作主动性和强制性明显，但形式单一，我们应该借助侦查权、综合全部检察职能，发挥检察机关的社会管理职责，真正借助“一站三中心”这个平台确立有效的监督方法和手段，实现对接的主动性。
　　检察权与基层行政管理对接过程中各业务科室协同配合不到位
　　虽然，我院各业务科室积极将镇街作为自己创新工作方式的实践场所，这些部门也发挥了自身的职能对接镇街管理工作。然而我院各科室之间缺乏协同配合，导致各部门之间各行其是，结果检察权监督作用很难形成合力，开始工作的热情很高、口号很响，可检察监督由于缺乏整体性，解决问题效果有限。
　　检察权与基层行政管理对接的工作机制不健全
　　综观开展的检察权对接基层行政管理主要体现为法律咨询、举报宣传等活动。实践中，虽然我院七个巡回检察室已经建立，但由于相应的工作机制没有健全，在实践中的效果不是很好。对接的内容实际上成为单一的普法，所起的作用只是限于宣传，我们所从事的检察工作不能切实发挥作用。
　　四、完善检察权对接基层行政管理的对策
　　“一站三中心”的建立对于检察机关履行法律监督职能提供了完成的平台，针对存在的不足之处，我们初步总结出了行之有效的完善对策。
　　检察权与基层行政管理的对接，要以检察权职能为依托点，做到依法监督
　　现阶段，检察职能与检察资源还存在一定的有限性，虽然“一站三中心”为检察权服务基层、监督基层创造了机会，我们的检察工作更要牢牢抓住控告申诉、职务犯罪预防，有针对性的做好事前的宣传工作；同时围绕“一站三中心”发现的问题，做好立案监督、履行好侦查、抗诉职能；事后通过检察建议对行政权的运行提供有形的监督。基层检察权实现对于基层行政管理的合理、完整的对接，必须在法律规定的范围内行使职权，真正做到监督到位、不越位，使检察监督工作广泛开展又良性运转。
　　检察权与基层行政管理的对接，要以行政管理特点为着力点做到准确监督
　　依托于“一站三中心”的检察权要有效行使需要准确掌握行政管理权的特点。这就使得检察机关的单一法律监督属性向检察职能与管理职能双重组织属性转变。控申、自侦、刑检等部门结合“一站三中心”的行政管理特点形成统一参与的一体化工作方式，将检察工作融入基层政府工作整体之中。检察权相对于乡镇管理总是高高在上，而“一站三中心”的建立，防止、避免了检察职能与基层行政管理的间接分离。同时，我院与乡镇行政执法部门建立衔接机制，协调解决工作中遇到的困难和问题，做到配合不失原则，监督不伤感情。
　　检察权与基层行政管理的对接，要以基层群众需要为切入点，做到为民监督
　　我院针对我区的实际特点——农口区县，不断开展“惠农政策”的监督工作，牢牢守住农民的“救命钱”、看好农民的“钱袋子”。如近年来我院查办的涉农贪污系列案，都是侦查人员主动走访“一站三中心”，从而发现农民集中反映的问题，并以此为切入点进行的立案查处。这些案件的办理使得行政惠农措施更加明确，解决了群众对基层管理信息不畅的问题，增强了农民的维护自身权利的法律意识，真正做到了为民监督，为农村的经济发展做出自身的努力。
　　检察权与基层行政管理的对接，要以工作机制建立为保障点，做到长效监督
　　在今后的工作中，我们要进一步研究检察建议的运行机制，并做好后期的跟踪回访工作；同时以七个巡回检察室为中转站，及时掌握基层动态，结合检察职权，提前介入有关行政执法行为，对基层政府是否依法办事进行法律监督，提供有效的事前监督方法，从而形成多元化的监督模式。以“一站三中心”为平台的检察权运行，要接受群众的监督，同时接受其他单位的监督，定期征求基层行政机关的意见和建议，找准位置，服务工作大局，建立“一站三中心”平台下的长效监督机制。