政府监管与行业自律互动合作的困境及实现路径_张家琦.pdf

辽宁行政学院学报随着我国脱钩改革的持续进行，作为行业监管两大主体的政府和行业协会商会之间的职能关系逐渐发生转变。在计划经济时期“强政府、弱社会”的社会背景下，政府作为社会资源配置的主要角色，对经济社会活动进行直接干预和全面监管。此时，社会的自我组织和自我约束能力较弱，社会的发展基本上依赖于政府，资源配置取决于政治动员，行业协会商会的政治性大于行业性，直接承担政府职能。改革开放以后，市场经济体制逐渐在我国建立起来，“小政府、大社会”的目标逐步确立，市场成为资源配置的主要手段。在社会监管方面，政府开始探索还权于社会的监管机制，社会的自我约束和自我管理能力得到很大提升，社会性组织自主发展空间扩大，行业协会商会的角色也逐渐由承担政府职能转向开展行业自律。尽管如此，仍有许多难以化解的矛盾存在于政府监管与行业自律之间。但是随着我国社会主义市场经济的深入发展，行业协会商会与政府之间的脱钩改革逐渐成为社会改革的重要方面，社会组织的地位提升为行业协会商会进行自律式监管提供了新的契机。然而，所谓“脱钩”并不意味着割裂政府机关与行业组织，而是要在厘清二者职能分配关系的基础上，由二者各司其职、相互配合，共同促进行业的健康发展。一、政府监管与行业自律互动合作的既有研究我国学者对于政府监管和行业自律的研究大致经历了两个阶段：第一个阶段是脱钩改革前，研究主要集中于对行业自律的有效性进行追问；第二个阶段是脱钩改革以后，研究开始转向如何建立政府监管与行业自律之间的合作机制。（一）脱钩前的研究：孰优孰劣？脱钩改革以前，我国学者热衷于探讨政府监管和行业自律之间的优势和劣势问题。黄坡等认为政府监管和行业自律之间具有一定的同质性，也存在异质性，二者互为补充1。罗豪才等将行业自律监管视作一种软法规范，指出其具有一定的政府监管与行业自律互动合作的困境及实现路径张家琦1何欣颖2郭薇3（1.中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110854；2.东北大学，辽宁 沈阳 110169；3.中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110161）摘要随着我国脱钩改革工作的顺利进行，政府与行业协会商会等社会组织之间逐渐构建起新型的政社关系，政府与行业协会商会成为两大独立的市场治理主体，并存于市场监管体系之中。政府监管与行业自律互动合作具有必要性和可能性。基于二者互动合作面临的观念、运行、机制、自律障碍，应从“监而不管”树立自律组织公信力、法律和制度双管齐下规范监管、三大机制建设推动合作实现、内外兼顾优化自律机构建设等四个方面着力，探索二者互动合作的路径。关键词政府监管；行业自律；行业自治；行业协会商会中图分类号D630文献标识码A文章编号1008-4053（2023）02-0020-08作者简介张家琦（1995），女，中国刑事警察学院公安信息与情报学院硕士研究生。何欣颖（1997），女，东北大学文法学院硕士研究生。郭薇（1982），女，中共辽宁省委党校公共管理教研部主任，教授。基金项目国家社会科学基金一般项目“新时代社会主要矛盾变化视阈下公众价值观变迁及调适问题研究”（19BKS085）。政治发展与行政管理20DOI:10.13945/ki.jlac.2023.02.004辽宁行政学院学报缺陷：其一，软法和硬法在有些情况下是冲突的，危害了法治的权威性和统一性；其二，软法因为缺少正式的责任制度，有可能在现实中得不到有效的实施；其三，软法可能成为权力的遮羞布，从而使人治得以在法治的幌子下延续2。虽然多数学者认为二者各有利弊，但对于孰优孰劣的问题仍然没有定论。沈萍以美国注册会计师行业为例，认为在我国注册会计师行业自律严重缺位、政府监管不力的情况下,应建立一种政府监管与行业自律相结合的平衡监管模式3。郭薇认为无论单纯依靠哪种治理模式，都存在失效、失灵的可能，因此有必要重构政府主导的传统监管模式，营造“政府外部威慑行业内部引导”的治理框架和格局4。因此，尽管学者们在这个阶段研究的焦点在于对比两种监管机制的优劣，但实质上是打开了促成行业自律与政府监管互动合作的“黑匣子”，如王林生等在考察了英国行业自律和政府监管之间的互动后指出，英国政治具有非正式的合作和自愿的特点，因此英国在政府规制与行业自律方面具有较为成熟的运作一种由非政府组织对其成员行使规制权的制度安排，这种自我规制已经在许多行业得到应用，考察结果显示，具有自我规制的行业领域的反应速度和服从度远远高于其他行业5。由此可见，政府监管与行业自律虽然存在许多方面的差别，但并不存在好与坏的分别，在整个行业监管体系中，二者都发挥着无法替代的作用。因此，实现二者之间的相互合作是行业监管发展的必然趋势。（二）脱钩后的研究：如何合作？在认识到政府监管与行业自律之间并没有一个明确的好与坏的标准后，学者们认为，只有实现二者之间的合作，才能构建一个行业监管的完整体系，研究的重点也逐渐转向如何实现二者的合作。彭小玲等研究了行业自律行政化现象，认为行业自律主体在组织机构、人员任用及业务过程上均受到行政权力的影响和干预，表现出典型的从属性特征，因而行业协会商会无法发挥其应有的自律效果；若要促成行业自律与政府监管的合作，必须彻底改变行业自律行政化的不良现象6。刘晓贵从监管的角度切入，提出脱钩改革后应建立对应关系和新型综合监管运行机制，以监管促合作；行业协会商会进一步完善内部治理机制，完善资产、财务、纳税、收费等方面的自治自律，并进行信用体系建设；而政府则应该做好规范引导和督促检查工作，同时促进社会监督和社会各界的广泛参与，从而通过多方的共同努力实现行业自律与政府监管的良治7。吴昊岱基于政策执行和政策特性角度指出，要实现脱钩改革工作的深化，首先要确保政策、法规本身清晰明确，以彻底厘清政府和社会之间的职能关系，尽量减少脱钩改革工作的冲突；并且，要尽量避免“官僚政治”阻碍脱钩改革进程的可能性，加强对政策目标的解读，力求在各主体之间形成对政策目标的一致性认识和理解，将脱钩改革政策纳入“行政执行”的轨道上来8。王天楠基于政府监管与行业自律互助互补的角度指出，政府与行业协会商会的互动合作既受到共同的利益驱动，又面临共同的风险挑战，要建立政府把控宏观和行业协会商会把控微观相结合的行业治理机制，并且要在政府与行业之间建立良好的沟通和协调机制，实现二者间的相互配合和相互补充，推动行业向好发展9。由上述讨论可见，大多数学者将目光定位于合作机制如何实现上，为未来的研究奠定了良好的理论基础。但是，已有研究也存在一定的缺陷，如缺少从行业自律与政府监管这一功能角度进行的机制研究，强调行业“自治”多于强调“自律”，研究多是基于“二者优势互补能促进合作”的既定假设进行的，忽略了探讨优势互补是否必然导致合作等问题。二、政府监管与行业自律互动合作的理想逻辑政府监管是政府对市场与社会施加的一种强制性行为，是市场治理的外在手段；行业自律则是企业的志愿组织对企业集体行为的控制，是市场治理的内在自觉，两者并列作为市场治理的重要形式10。表面上，政府监管与行业自律遵循着不同的逻辑理路，运用着不同的监管手段与方式，但是从深层次分析，两者实施的目的、预期完成的目标以及作用的动因、对象、模式具有高度的耦合性，而且在逻辑理路与实施方式上互为补充。因此，两者的互动合作具有必要性和可能性。政治发展与行政管理21辽宁行政学院学报（一）政府监管源于行业自律的“有限自觉”企业通过行业自律进行自我约束与调整从来都是有限度的，因为行业自律赖以维系的两个原则都是有限度的，即企业间形成的无形契约是有限度的，企业自我约束的自觉性也是有限度的11，需要有权威性的外部监管作为克服行业自律虚化与弱化的“有形之手”。若单纯依靠行业的自律监管，将造成部分监管的缺失。因此，对于行业自律的“有限自觉”，必然要融入政府监管，填补自律监管空白，提升监管手段的严肃性和执行力。1.政府的价格规制克服行业自律虚化与弱化。行业自律的一个缺陷是缺乏监督的有效性和执行性，缺少相应的救济手段，这就难以克服市场失序与价格机制失灵的问题12。这些问题主要表现在六个方面：第一，市场经济运行中容易出现垄断现象，而行业自律难以消除垄断对市场经济的破坏；第二，行业自律难以解决信息不对称问题；第三，依靠市场的方式自行调节和行业自律都难以保证公共物品的分配公平；第四，市场投机行为难以避免；第五，企业家的非理性行为造成市场震动；第六，经济主体的趋利性造成一些社会发展必需的公共部门投资严重不足。因此，价格规制作为政府价格监管部门对自然垄断企业产品或服务的价格水平及变化、价格结构和价格行为进行的规定或者限制的一种手段，具有强制性和权威性，规制的范围也不仅仅局限于某一具体行业，并且能够兼顾公共利益和集团利益的实现，在诸多方面能够弥补行业自律监管“短板”。2.政府的准入规制克服行业自律结构性缺位。行业自律的结构性缺位是指已有的行业规定和程序往往由在位企业制定，在位企业在行业协会商会中占据主导地位，而新进企业在行业协会商会中无话语权，由此导致行业协会商会中在位企业与新进企业结构上的不平衡、不对称，造成行业自律在规范市场准入与退出机制时难以发挥作用，为在位企业的垄断提供方便13。而政府对自然垄断的监管方法主要是对市场准入的控制，即准入规制。政府的准入规制是不限制进入，不人为设置进入障碍，充分提升市场的可竞争性。这些都是由在位企业主导的行业协会商会无法完成的，也是行业自律难以克服的内在结构性短板。具体表现在：第一，政府可以利用相关规制政策消除沉淀成本的不利影响，如可以通过向潜在竞争者进行政策倾斜鼓励其以合理的价格获得沉没设备、鼓励其使用可替代或可共享技术替代专用技术等手段降低沉淀成本；第二，对在位企业和新进企业采取不同的规制方式，如保护在位企业优势、扶植新进企业发展等。3.政府的激励性规制改善行业自律动力不足。激励不足是行业自律的一个巨大缺陷，政府采取的激励性规制不但能够克服行业自律中激励不足的缺陷，而且能够在很大程度上解决政府传统规制中出现的一些问题。政府在进行激励性规制时需要把握四个方面的问题。首先，设计好规制环境的信息结构。要充分考虑规制者与企业之间的信息不对称问题，避免由于信息不对称带来的逆向选择、道德风险和寻租行为。其次，确保规制者与企业的目标统一。在政府激励性规制之下，委托代理关系存在着复杂的结构：最上层是立法部门，目标是保障市场的充分竞争与公共利益的最大化；中间层是规制者，部分作为经济人追求自身收入与效用的最大化，部分追求公共利益的最大化；最下层是企业，追求自身利益的最大化。这就需要整合三者的目标，实现整体利益的最大化。再次，考虑好规制设计的约束条件。最后，要在激励强度与信息租金之间进行取舍。政府可采取“价格上限规制”等方式，刺激企业以技术创新、要素优化组合的方式降低成本、提高效率，也可以采用“公平利润规制”，使企业的成本得到补偿。可以看出，行业自律存在的许多缺陷，在政府的巧妙设计下都可以通过一定的规制手段加以弥补。行业自律之所以存在如此多的缺陷，原因在于企业间形成的契约大多基于行业道德、行业信任、行业信誉，难以形成有效的外部救济与内部的长期自觉，企业的自我约束大多源自对自身利益和整体利益、有形利益和无形利益的衡量，或者某种舆论自觉等，同样缺乏长期自觉的动力与外部约束的压力14。因此，为了避免上述原因带来的监管缺失，在行业监管中构建行业自律和政府监管的互补机制就显得十分必要。（二）行业自律弥补政府失灵由于市场的复杂性，政府监管并不是在任何时候都是有效的，而是存在发生“政府失灵”的情政治发展与行政管理22辽宁行政学院学报况。此时，作为兼具普遍私益性与复合公共性二重属性的行业协会商会所起到的行业自律作用则可以作为政府监管的补充。其原因在于，普遍私益性可以让行业协会商会更能代表行业会员利益、确立与会员意愿相一致的行会宗旨，进而较好地维护行业内成员的私利；不但如此，行业协会商会的复合公共性使其与政府监管职能相配合来实施相关公共福利政策，以整个社会普遍利益为出发点，同时能够实现消费者权益最大化，实现消费者公共利益。从这个角度考虑，行业自律可以在一定程度上扭转监管方面的“政府失灵”局面，是政府监管的重要补充。1.行业自律弱化监管过程中的信息不对称。在市场运行的过程中，监管者、被监管者之间一个很常见的问题便是信息不对称。后者对信息的垄断源于对整个生产、经营过程的控制，而作为监管者的政府对整个行业的运行细节与内部信息了解有限，其有效监管基本取决于被监管者的主动报告以及监管人员监管的频率、监管是否全面、调查是否深入等。而且，受官僚科层制度限制，政府难以花费大量的时间、人力对行业发展的细枝末节进行摸底，这进一步加剧了监管者与被监管者之间的信息不对称。而行业协会商会的存在恰好弥补了这一不足。行业协会商会的会员由行业内企业组成，具有获得生产经营信息的直接性15。加之会员间也存在竞争关系，会展开一系列相互监督活动，从而可以大大提高行业自律的成效，为行业创造良好的营商环境。2.行业协会商会的民主性、契约性克服政府监管的异化。政府监管异化产生于监管手段外在强制性和监管执行过程有效监督缺失之间的矛盾，监管对象不明确、范围不明确等情形容易导致利益倒错、目的手段倒置等监管异化现象的产生。而行业协会商会以行业会员为纽带，内部依靠契约联系起来，社团内民主协商是其主要的工作方式，各社团成员均为社团之主，自觉按照民主产生的协会规范办事，成员间按照民主原则互相监督，有意识地规范自身行为，从而具有克服监管异化风险的潜力16。3.行业自律降低监管成本。政府的监管工作一般需要花费大量的人力、财力和时间，涉及的监管成本包括协调企业的成本、获取信息的成本、官僚系统本身的成本等。行业自律本身是行业成员间的一种联合，成员之间的业务往来、对话沟通和信息共享等能够有效降低协调成本、节约获取与传递信息中的成本。而且，因为行业协会商会与其会员之间往往存在血缘、人缘、地缘关系，所以对于降低由于信息不对称导致的逆向选择和道德风险具有很大的作用。此外，与政府的科层结构不同，行业协会商会是在成员的资源基础上形成的，不存在科层结构下产生的“官僚主义”和“文牍主义”等，因此能够避免政府监管带来的监管效率低下问题，从而降低监管的行政成本。由此可见，行业自律基于行业成员共同利益而形成的某种契约或准契约关系，其监管方式是行业成员的协作与自律17。政府监管基于社会的公共利益，其监管具有权威性、强制性。可以通过行业协会商会的内在自觉性弥补政府监管的外在强制性，用行业协会商会的契约合作性弥补政府监管的权威管理性，降低政府监管过程中各类不良问题的产生和发展风险，为行业自律弥补政府监管弱项提供可能。三、政府监管与行业自律互动合作的困境政府监管与行业自律虽然具有规范行业发展、实现集体利益诉求的共同发展目标，但是仅仅依靠具有共同的目标追求这一微弱的联系来实现二者之间的互动合作并非易事，原因在于二者在许多方面存在难以调和的矛盾，且作为一种新型的行业监管模式，合作的实现途径尚不成熟、运行载体尚不完善，也导致二者之间的互动合作缺乏生命力。不仅如此，作为实现合作前提的政府改革和行业协会商会自身发展仍存在许多困境。这些困境构成了政府监管与行业自律互动合作的现实障碍，具体包括观念障碍、运行障碍、机制障碍和自律障碍四个方面。（一）观念障碍：行业协会商会自我矮化在长期的计划经济体制下，行业协会商会长期被视为政府的附庸，这种思想在人们的头脑中根深蒂固。尽管我国积极推进脱钩改革，但在改革尚未最终完成的大背景下，传统的政府主导观念仍然会导致政府和行业协会商会在自身定位的问政治发展与行政管理23辽宁行政学院学报题上出现认知模糊、犹豫不定的难题。二者的角色定位主要包括两个方面。一是政府对自身定位的调适。在长期的以政府为主导的行业监管历史现实下，尽管实践经验能够证明“还权”于社会有益于构建新的社会治理模式，但由于目前行政权力给政府带来的监管权威性远远高于行业协会商会，因此，在很长一段时间内很有可能二者之间的合作仍以政府为主导。二是行业协会商会独立地位的塑造。过去的行业协会商会“依附”政府而发挥监管功能，因此，贸然以改革促使行业协会商会独立进行行业自律式监管，会使行业协会商会在“依附”政府与“脱离”政府之间游移。一旦发生行业协会商会无法进行自我处理的行业问题、政府侵占行业自律监管业务或强制行业协会商会解决其能力范围之外的问题时，行业协会商会容易对自我能力产生怀疑，这种自我矮化容易使行业协会商会在与政府合作监管的过程中退缩，进而形成一种实为政府主导的合作。（二）运行障碍：政府压制行业协会商会自律权政府隶属公共管理领域，行业协会商会存在于社会自治领域，因此，政府和行业协会商会必然会在权力来源、规制手段、社会资源、遵循逻辑等方面存在较大的差异，这些权力运行过程中的差异也催生了阻碍二者合作的众多难题。首先，政府监管权力是宪法与法律赋予的，管理权具有公共性；行业协会商会自律式监管的权力来源于企业的契约与让与，权力的执行依靠企业的合作以及自觉，自律权力具有天然的软弱性，并存在由于外部压制的多少和强弱而产生的收缩性。因此，在实际合作过程中，政府管理权压制行业协会商会自律权的可能性大大存在。其次，政府监管具有强制力，而行业协会商会凭借企业间的合作与自觉，缺乏有效的执行手段，在实际合作过程中，容易出现行业协会商会不自觉地“投靠”政府，进而成为政府附庸的情况。再次，政府管理涉及政治资源众多，容易出现职能交叉、管理范围重叠、管理层次错位等一系列问题，而行业自律的实现又需要强大的社会资本的支撑，因此在合作中可能出现行政部门排挤行业协会商会和社会资本短缺等现象。最后，政府可以直接干预经济活动，但自律依靠自觉，对行业监管具有间接性。因此，根据上述众多政府和行业协会商会在权力运行、职能运作方面的矛盾可以看出，政府在二者合作过程中仍存在延续政府“一头独大”的风险。（三）机制障碍：二者合作缺乏载体政府与行业协会商会之间的合作需要在社会条件、体制机制、法律法规等多方面因素共同配合的基础上才能实现。然而，目前在我国市场经济体制尚未完善、脱钩等政府改革也尚在进行中的大背景下，在诸多实现合作的条件还不成熟的实际情况下，二者实现合作的机制障碍也较多。首先，目前的市场经济发展水平对于培养企业独立精神、契约精神和自治精神的能力有待进一步提高，而作为行业自律监管中必不可少的几种精神力量，它们的缺失也在一定程度上制约了政府监管与行业自律之间的合作。其次，政府与行业协会商会之间的关系尚未完全厘清，二者在合作过程中容易出现各自为政、互相推诿、互无担当、互不信任的情况，因此，如何合作、怎样合作尚未有定论，说明相对于合作本身而言，政府改革特别是脱钩改革的完成更为重要。最后，我国支持政府监管与行业自律互动合作的政策、法规等不多，二者合作的政策基础和法律制度保障相对羸弱。可以看出，尽管实现政府与行业协会商会的合作是未来行业监管的一种必然趋势，但外围支撑力的不足导致二者之间的合作没有稳定的根基与运行载体。（四）自律本身的障碍：当前行业协会商会自律能力不足目前我国部分行业协会商会呈现出几个特征，包括“准入”存在强制性、行业协会商会的专业性与合法性缺失等。具体来说，首先，在行业协会商会的成员组成中，存在强制企业入会、为企业设定所谓的“潜规则”等不良现象，违背了行业协会商会章程精神。其次，行业协会商会作为一种现代社会组织，尚未建立起较为完善的现代治理制度，甚至有的行业协会商会还未从“二政府”或“红顶中介”的角色中彻底转变过来，对其作为现代社会组织的概念认识不清、组织能力建设无从抓起，因此在实践过程中存在重复设置、职能交叉、管理混乱、用人制度缺失等现象，严重缺乏专业性。再次，当前我国行业协会商会整体上还存在总量相对较少、地区发展不均衡、自律能力政治发展与行政管理24辽宁行政学院学报良莠不齐等问题，有些行业协会商会具有浓厚的行政色彩，同时部分行业协会商会还存在“重收费、轻服务”“在其位而不谋其职”的乱象，这些都严重背离了行业协会商会的自主性、服务性和非营利性的本质。最后，自律式监管的合法性没有得到有力的保障。目前关于行业协会商会进行行业自律监管的法律文件大多是条例、暂行办法或规定以及通知、意见等，法律效力较低、执行力度不足，往往导致行业协会商会在开展行业监管工作过程中，其权威性和公信力受到严重的质疑。尽管上述的自律障碍存在于行业协会商会自身，但在其与政府合作的过程中，任何一方都无法独善其身，行业协会商会自身发展的各项不足若长期存在，会在降低自身监管效率的同时，加重政府监管的负担，进而拖慢合作实现的进程。上述四个方面是我国目前实现政府与行业协会商会合作的现实阻碍。可以看出，实现二者合作需要彻底扭转“强政府、弱社会”的传统理念，强化制度、政策、法律的支撑作用，净化行业协会商会的内部环境。政府与行业协会商会分属于公共管理和自治领域，也分别以公共利益最大化和行业利益最大化为目标，基于上述无法改变的天然属性，应在实现二者合作的过程中构建一种利益协调机制，以实现整体利益的最大化。如前所述，实现二者合作的阻碍众多。然而，即使合作机制已经形成，需要考虑的问题仍有许多，例如：行业协会商会不再受制于政府的资源支持后，有异化为完全的行业利益代理人的危险，存在为利益集团与政府对抗而非合作的可能性；在综合监管体制尚未完全建立起来的前提下，由于缺乏业务主管单位的监管和业务指导，相当长一段时间内某些领域将存在监管空白；相关支持性政策落实不力，影响行业协会商会对政府的信任。因此，应从根本上剔除阻碍合作实现、削弱合作有效性的各项不良因素，才能实现二者之间的有效合作，发挥二者合作的强大力量。四、政府监管与行业自律互动合作的实现路径（一）“监而不管”树立自律组织公信力1.政府放权扩大自律组织监管空间。从一些实践经验来看，政府对于行业协会商会的监管并非越多越好，监管多并不意味着监管的效率更高、监管的效果更好，政府监管的弊端不仅包括政府不了解行业运转实际而存在监管偏差，同时政府的过度干预还会打消行业协会商会对于自律监管的积极性和主动性，进而削弱市场运行活力，这与我国社会主义市场经济体制所提倡的市场自由竞争、市场决定资源配置的客观实际背道而驰。因此，对于政府监管部门来说，要明确自身的角色定位，树立“监而不管”的工作理念，着眼于发挥自身监督职能，放权于行业协会商会，使其具有更大的灵活性和自主权，发挥贴近行业发展事实的优势，对行业内部成员施以精准的监管，在自律实践中提升监管能力。2.独立运作提升自律监管专业性权威。行业协会商会作为会员企业的利益组织或联盟，实质上其存在的意义并非机械地搬运政府的相关产业政策和行业规定，而应是作为行业利益的代表与政府进行博弈，从而为行业发展营造更好的政策、制度、经济等环境。因此，行业协会商会需要不断提升自身的专业性权威，既能与政府进行对话，又能发挥行业自律作用。为此，行业协会商会要加强独立运作性，提升公信力，提高会员单位的认可度。同时，避免对政府干预的完全排斥，在行业协会商会的监管出现失灵或监管触及困难的领域时，允许政府及时、适度地干预，实现二者之间的完美配合，促进行业协会商会对自身监管失灵及监管不足问题进行反思，进而提高监管能力。（二）法律、制度双管齐下规范监管1.以立法完善顶层设计。从转型社会的复杂现实出发，可以说，依靠行业协会商会的单一监管来实现行业规范发展几乎是不可能的，需要从内在和外在两个方面将行业监管规制在一条规范的运行轨道上。而要实现政府监管与行业自律之间的有效合作，首先要增强行业协会商会自身的合法性，要在法律层面积极探索“行业协会商会法”立法，明确其属性、定位、目标及发展路径等，构建完善的行业协会商会监管法律体系与制度规范。由此，在加强顶层设计的基础上，实现行业自律的两个“依法监管”：一是要做到对行业协会商会的监管有法可依；二是要做到行业协会商会对会员的自律监管有法可依。总的来说，在以法治为主要治理手段的社会特征下，行业协会商政治发展与行政管理25辽宁行政学院学报会的自律发展也必然要走法治化道路，但目前此方面的法律建设在我国法律体系中存在较大程度的空白，应在明确政府监管和行业自律监管边界的基础上尽快出台配套法律，为二者顺利合作奠定法律基础。2.以制度规范监管标准。要实现政府监管和行业自律的互动合作，仅仅厘清政府与行业协会商会在角色、职能、监管手段等各个方面的区别和联系是不够的，更要关注如何让合作监管有序进行，因此要在制度层面建立严格的行业协会商会监管标准与体系。一方面，要加强多方主体监督，特别是加强不同部门、不同主体的监督，如政府、企业、媒体、民众及社会舆论监督等；另一方面，要强化制度监管层面的体制机制设计。如探索政府监管体制、行业自律体制、社会媒体监督体制等多元立体化的综合交叉监管方式，以形成全方位、多维度的监管体制机制。同时，要注重监管的标准化建设，制定包括政府和行业协会商会两个主体在内的对行业监管的标准，避免监管时出现监管依据、手段、事件性质认定等方面的不统一、不公平现象，从制度层面提升二者合作的规范化程度。（三）三大机制建设推动合作实现1.载体激励与载体制裁的耦合机制。对行业协会商会进行激励或制裁是促进其与政府合作治理的一体两面，但更加要注重激励机制对行业协会商会开展自律工作的积极作用。一方面，强化权力激励。行业协会商会的权力来自法律赋权、政府委托和会员让权三种途径，尽管事实如此，但我国行业协会商会仍然在很大程度上受制于法律、行政、社会或会员。为此，要推进政府职能转变，加强行业协会商会社会自组织能力建设，进一步从法律赋权、政府委托、会员让权三个方面对行业协会商会进行赋权，使其拥有更多、更直接、更切实的力量去影响其成员的行为与决策18。另一方面，扩大财力激励。我国政府向行业协会商会购买服务仍受到一系列因素的制约，向行业协会商会购买服务的公平性和公开性也一直备受争议。为此，亟须进一步健全政府购买服务中的各种制度，科学界定政府购买服务的内容、范围和承接主体，积极引导行业协会商会公平参与政府购买服务的承接工作。同时，还需要改革财政支持方式，落实税收优惠政策，明晰服务事项清单，创新购买服务方式，规范票据管理，等等。2.权力配置与边界划分的调节机制。实现政府监管与行业自律的互动合作实质上是建立一种新型的政会关系，而新型政会关系的构建以二者职能权限的合理划分为前提和基础，这就涉及政府与行业协会商会在市场治理权上的优先排序、职能权限、边界划分等问题。首先，应以“政府市场社会”的大三角关系为疆界，遵循“利于行业治理”的原则，使行业的问题尽可能在“社会”的范围内得以解决，尽可能改变目前行业协会商会仅进行市场行为治理的现状，将其治理边界更多引向市场结构的调整与治理上。其次，在“去行政化”原则的指导下，将行业协会商会作为市场治理的独立主体，更多地将提供行业统计数据、参与产业政策、行业标准和行业发展规划制定及建设行业公共服务平台等辅助政府进行行业管理和建设的职能分配给行业协会商会19。最后，政府与行业协会商会之间的职能划分还必须能够因行业特征的不同而有所变化，要求行业协会商会时刻关注行业成员对政府政策和行业相关法律、规则的落实情况，积极组织开展有关人员的培训工作，定期进行行业协会商会工作评估，使整个行业的治理和监管体系充满灵活性。3.职能承接及自律失灵的控制机制。有效的政府监管与行业自律合作需要进行合理放权与职能承接，鉴于我国行业协会商会类型繁杂，赋予行业协会商会权力应充分考量其职能承受力。首先，在政府权力下放的过程中，政府要明确权力转移的范围和具体清单目录，在社会资源和资金支持上多向有关社会组织倾斜，提高行业自律能力。其次，应认识到脱钩可能会使行业协会商会对会员单位的资源依赖性增强，从而造成其从政府依附到企业依存的转变20。为此，需要从加强行业协会商会内部治理入手，进一步推动关涉行业协会商会发展的制度建设，强化党建引领，做好政府监管和社会监督，构筑“党的领导法治依托政府监管内部治理社会监督”的权力共管新格局。最后，在行业协会商会的自律建设上，要明确其承接职能的标准和条件，实现自律的工作人员专职化、办事机构实体化、工作方式政治发展与行政管理26辽宁行政学院学报信息化和工作内容专业化。（四）内外兼顾优化自律机构建设1.机构、人员专门化推动内部治理。脱钩改革后，行业协会商会面临的挑战已经从外部转向内部21。目前的行业协会商会内部治理结构存在一定程度的功能失调问题，表现为权力结构上的不平衡、独立监事机构缺失、一人身兼数职、参谋机构较少，进而导致服务能力缺乏专业性和高端性22。因此，需要加快建立独立的行业自律机构，填补监管人才缺口，在社会范围内形成培养从事行业自律从业人员的良好风气，提高行业自律监管的科学性和专业性。另外，在行业自律人员专职化难以实现的情况下，可以考虑以行业成员轮值的办法来解决行业自律常态化机制建设的问题。2.审查、反馈程序化推动外部治理。行业自律的本意是通过自律组织对本行业的自主监管来实现行业的健康发展。但是，行业自律组织作为企业与政府之间的一个桥梁，它一方面希望向政府展示自身的监管良效，另一方面希望在行业成员中树立监管权威。故而，在对自身成绩的追求上，自律组织存在对自律规则进行主观解读和运行的可能性。因此，首先，要保证入会主体的合法性，对申请者进行多层次、全方位的资格认定，确保入会主体的质量，做好入口管理，从源头上遏制行业失范的可能性。其次，建立内外互联的审查渠道和平台，有机整合内部自查自纠机制、知情人举报机制和外部媒体曝光、社会监督机制，实现违规审查的系统化建设。最后，将评估反馈纳入监管流程，并将行业成员的违规行为作为重要衡量指标，用于评估一段时期内某行业内部自律监管目标和效果的实现程度，以评促改。参考文献：1 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