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论单一来源采购项目的特征及运作

[摘要] 作为《政府采购法》法定的几种采购方式之一，相关法律对单一来源采购的规定较为笼统，给实践操作带来一定困惑。本文对单一来源采购方式的内涵、属性、适用情形、操作流程和价格谈判技巧等方面进行了研究和探讨，旨在抛砖引玉，为采购实践和今后立法提供参考。

单一来源采购的概念
关于单一来源采购，我国《政府采购法》中没有作出明确定义。一般意义上，是指采购人向单一的供应商征求建议或报价来采购货物、工程或服务的方式。在世、亚行贷款项目工程、货物和非咨询服务采购中，单一来源采购即直接采购，是指在没有竞争（单一来源）的情况下直接签订合同（Direct Contracting，DC）的一种采购方式。在世、亚行贷款项目咨询服务采购中，单一来源选择（Singkj Source Selection）即无竞争的选择方式。
由于单一来源采购的特点是直接采购，没有竞争，交易过程更容易滋生腐败行为。因而无论是世亚行还是我国政府，都对单一来源采购方式的适用都进行了一定程度的限制和制约。
世亚行贷款项目工程、货物和非咨询服务采购中，借款人拟采用直接签订合同方式（即单一来源采购方式）时，应向世行、亚行提交足够详细的理由，并获得世行、亚行的不反对意见。世亚行贷款项目咨询服务采购中，单一来源选择方式只可在世亚行批准的特殊例外的情况下使用。我国对中央单位申请单一来源采购实行审核前公示制度，财政部根据公示期间的异议情况，按照相关制度规定对是否适用单一来源采购方式进行审核。

单一来源采购的适用情形
世亚行贷款项目工程、货物和非咨询服务采购中，单一来源采购方式适用于以下五种情形：
a.续签现有货物、工程和非咨询服务合同；
b.为了与现有设备相配套，设备或零配件的标准化而向原供货商增加订货；

c.从某特定供应商处采购某些货物是实现要求的性能或某设备或成套设备或设施的性能能得到保证的关键；
d.所需设备具有专利性质，并且只能从单一来源获得；
e.应付自然灾害以及借款人宣布的和世行、亚行承认的紧急状况。
世亚行贷款项目咨询服务采购中，单一来源采购方式适用于以下四种情形：
A.任务为该公司以前承担的工作的自然连续；
B.处理意外情况，例如救灾，和借款人宣布和世行、亚行接受的紧急情况；
C.很小的任务;
D.对该任务而言，只有一家公司是合格的或具有特殊价值的经验。
我国《政府采购法》第31条规定，发生如下情形时，可以采用单一来源采购方式：
（一）只能从唯一供应商处采购的；
（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
其中，《政府采购法》第31条第（三）项规定的“需要继续从原供应商处添购”的情形，又可细分为“原主合同已有货物、服务的添购”和“原主合同未含的货物和服务、仅为保证项目一致性或者服务配套需要而增添的采购项目”两类。我们可以把前一类项目简称为“追加订单”采购项目，而一类项目简称为“功能配套”采购项目。
经过比较我们发现：对于单一来源采购的适用而言，无论是世亚行工程、货物和非咨询服务项目采购的5种适用情形以及世亚行咨询服务项目的4种适用情形，大体上与我国《政府采购法》规定的情形类似，除“很小的咨询服务任务”外，世亚行贷款项目中，d和D情形与我国《政府采购法》第31条第（一）项规定的情形类似，适用于所采购对象限于唯一来源时的情形；而e和B情形则与《政府采购法》第31条第（二）项规定的情形类似，适用于发生自然灾害等不可预见的紧急状况； a和A情形与《政府采购法》第31条第（三）项规定的“追加订单”类项目相类似； b、c情形则与《政府采购法》第31条第（三）项规定的“功能配套”类项目相类似。
针对这一特点，我们可将单一来源采购方式的适用情形大体归并为五种情形，并简称为“来源唯一”、“紧急情况”、“追加订单”、“功能配
套”和“小微咨询”（即“很小的咨询服务任务”）五种情况。
根据《政府采购法》对单一来源采购方式的相关规定，本文仅就货物和服务单一来源采购进行探讨。

单一来源采购应不应该进行谈判
《政府采购法》及其配套规范未明确规定单一来源采购项目是否应当通过协商谈判以确定最终成交价格。
《政府采购法》第39条规定：“采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。”从该法条的表述来看，采购人与供应商之间可以就成交价格进行商谈并最终确定合理价格。
研究单一来源采购方式的五种适用情形，我们可以发现：“来源唯一”、“紧急情况”、“功能配套”和“小微咨询”这四种情形比较适合以协商谈判方式确定成交价格，我们把该采购流程称为“协商谈判型单一来源采购”流程。对于“追加订单”情形而言，由于货物产品或服务的价格在之前订立的主合同（以下简称“原订单”）中已经确定，大多无须进行协商谈判即可确定价格，我们把该采购流程称为“非协商谈判型单一来源采购”流程。
当然，对于“追加订单”项目而言，如供求双方达成谅解或一致意见，并不排斥就订单追加部分进行价格协商谈判的可能，但谈判后确定的价格一般不应高于原订单中同一货物产品或服务的价格。

单一来源采购流程
由于《政府采购法》及其配套规范对单一来源采购程序规定得过于笼统，学术界对此也缺乏较为系统、较为完善的研究成果，因而在政府采购实践中，一些采购人或集采机构对单一来源采购流程的实际操作不尽一致，给采购实践和项目监督带来诸多不便。
综合前文分析，针对单一来源采购项目而言，实践中可根据项目的实际特征，分别适用“协商谈判型单一来源采购”和“非协商型单一来源采购”两种不同流程：其中“来源唯一”、“紧急情况”、“功能配套”和“小微咨询”这四种情形比较适合采用“协商谈判型单一来源采购”流程，而“追加订单”情形则比较适合采用“非协商型单一来源采购”流程。
在采购实践中，“协商谈判型单一来源采购”流程，可参照“采购方式申请—采购方式公示—采购方式审批—成立谈判小组—组织谈判
—确定成交供应商—签订合同”的运作程序进行操作；“非协商型单一来源采购”流程，可参照“采购方式申请—采购方式公示—采购方式审批—采购人发出追加采购订单—供应商承诺并签约”的运作程序进行操作。采购人和集中采购机构可根据采购项目的实际特征，选择其中较为适合的采购流程。

单一来源采购项目成交价格的确定
对于适用于“非协商谈判型单一来源采购”流程的“追加订单型”采购项目而言，由于货物或服务的价格已经确定，成交价可采用原订单中约定的价格。
对于适用于“协商谈判型单一来源采购”流程的项目而言，由于谈判对象单一，成交价格往往比较受制于供应商。如何在单一来源采购中获得“符合采购人需求且成交价格低于市场平均价”的货物或服务，一直是困扰采购人的重大难题。
如前所述，适用于“协商谈判型单一来源采购”流程的单一来源采购项目，主要有“来源唯一”、“紧急情况”、“功能配套”和“小微咨询”四类项目。为便于研究市场平均价格的确定，笔者把这四类项目划分为“假性单一”和“真实单一”两种情形。
所谓的“假性单一”，是指采购人可以在市场上找到同类货物或者服务，而只是由于外内或内在的因素影响，更适宜从单一供应商处采购的情形。这类情形主要包括“紧急情况”、“功能配套”和“小微咨询”等。对于“假性单一”采购项目而言，采购人可在采购中，事先从市场上了解同类货物产品或服务的平均价格，以确定价格谈判的底线，赢得主动地位，进而确定合理的成交价格。
所谓的“真实单一”，是指该货物或服务确实只能从唯一供应商处采购的情形，实践中一般发生在使用特定的专利或专有技术的“来源唯一”采购项目。如采购项目属于“真实单一”情形，采购人则只能从该供应商对其他客户提供的同一货物或服务中了解售价，为最终确定成交价格制定谈判底线。

结语
笔者认为：单一来源采购是没有竞争（或缺乏竞争）的一种采购方式。采购人可根据项目的不同特点，分别采用“协商谈判型单一来源采购”、“非协商谈判型单一来源采购”等不同流程。
在“协商谈判型单一来源采购”项目中，采购人可依据项目归属于
“假性单一”和“真实单一”的不同情形，通过不同渠道和方式了解、确定货物产品或服务的市场平均价，以期在价格谈判中获得主导地位。
分析单一来源采购采购项目的属性特征、适用情形、操作流程以及价格谈判技巧等，对进一步完善我国采购理论，进而指导采购实践都具有较大的现实意义。