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浅谈国内外工程变更管理
笔者结合自己在新加坡、香港以及国内外资工程的专业合同管理经验，分析比较了国内外工程合同变更管理的操作模式，旨在和广大房地产同仁交流探讨工程变更管理改革的思路。
工程建设实施阶段工程变更的管理是合同管理的重要内容，对提高合同管理的质量与水平具有重要的意义，工程变更常常伴随着合同价款的调整，是合同双方利益的焦点。合理地处理工程变更能促进合同管理的深化和细化，减少不必要的纠纷，保证合同的顺利实施。因此，在工程成本控制过程中，合同双方都必须重视工程变更对成本控制的影响。
目前国内推行工程量清单计价模式，这就对工程成本管理提出了更高的要求，高水平与高质量的工程变更管理是工程量清单计价模式与工程合同顺利实施与履行的基础与保证。
表面上看采用工程量清单计价模式，由于工程量清单单价清楚、具体，很多人认为成本控制亦相对简单与规范，但殊不知有更深层次的问题需要我们去研究、去把握，因为工程清单模式下工程变更的处理已不是定额计价模式下进行变更费用按计价时的定额标准简单的加加减减的算术问题，它常常引起合同双方对增减项目及费用合理性的争执，处理不好不但会影响工程量清单计价的合理性与公正性，更严重的是可能会由此而引起合同双方合同方面的争执，影响合同的正常履行和工程的顺利进行。
因此在工程量清单计价模式下我们更应重视工程变更对工程成本管理的影响，加强工程变更的研究与管理。
根据《建设工程施工合同（示范文本）》及国际通用的FIDIC条款的专业解释，工程变更可能来自许多方面，或发包人的原因、或承包人的原因、或监理工程师的原因，工程变更经分析归纳其定义与分类一般包括如下几方面：
1）更改工程有关部分的标高、基线、位置和尺寸；
2）增减合同中约定的工程量；
3）增减合同中约定的工程内容；
4）改变工程质量、性质或工程类型；
5）改变有关工程的施工顺序和时间安排；

6）为使工程竣工而必需实施的任何种类的附加工作
从上述定义及内容可知，对于一个工程项目而言，工程变更几乎完全是不可避免的。就工程承包合同的双方而言，发包人总力图让变更规模在保证设计标准和工程质量的前提下尽可能缩小，以利于控制投资规模;而作为承包人，由于变更工程总会或多或少地打乱其原来的进度计划，给工程的管理和实施带来程度不同的困难，所以总是希望以此为由向发包人索要比变更工程实际费用大得多的金额，以获取较高的额外利润。工程变更为承包人摆脱合同价款偏低困境，扩大自身利润提供了机会，也为发包人和监理工程师进行管理和控制带来了很大的难度。根据以往的经验与教训，合同双方在处理工程变更时必须坚持公平、公正、及严格合同管理的原则，运用灵活的方法进行工程变更的处理。
笔者曾分别在新加坡和香港的专业工程咨询公司从事专业合同管理与成本控制工作，也曾作为“设计-建造与交钥匙”工程总承包商的高级项目经理直接管理过外方（美资）在中国投资的建设工程项目，对工程变更在项目与合同管理中的重要性有深刻的体会。希望借助本文通过对国内外工程变更管理的操作方式的比较分析，和广大同行探讨工程变更管理改革的目标模式及实现途径。
一、国内外工程项目管理组织模式的比较
目前通用的国际工程项目管理模式由发包人委托以建筑师为首的项目咨询顾问团队（由建筑师、工程师、工料测量师等组成，以下统称“建筑师团队”）对建设项目从前期研究、规划、设计，到招投标、施工、验收移交以及支付结算等进行全过程连续管理，发包人只负责项目的资金、宏观策划与决策、监督、审核及协调等工作。建筑师团队和承包商没有合同关系，但承担发包人委托的管理和协调工作。
在项目施工阶段，现场还设有工程管理员（Clerk of Works，简称COW）,规模较大、较复杂的工程项目还设有驻地建筑师（Resident Architect，简称RA）和驻地工程师（Resident Engineer，简称RE）。上述人员一般由建筑师团队推荐，其中工程管理员负责检查工程质量，它可向建筑师提出建议，但不得对承包人发出指令，不管是变更或是修补缺陷的指令均由建筑师发出。驻地建筑师和驻地工程师相当于建筑师团队派驻工地的代表，根据建筑师的授权代表建筑师团队行使现场管理和协调工作。

反观国内的房地产建设项目一般上分为两个相对独立的阶段，即设计阶段和工程阶段。设计单位只负责设计工作，不负责招投标和工程管理，招投标工作由发包人自行完成;而工程阶段的项目与合同管理工作主要由发包人的工程部门负责，发包人的成本部门和发包人聘请的监理工程师进行配合，监理工程师在工程阶段的实际角色类似于国外的工程管理员（Clerk of Works，简称COW）。
对比国内外的管理组织机构，我们就会发现，国外的管理组织模式有两个显著特点：
a）由具备专业资质的建筑师团队对建设项目从前期研究、规划、设计，到招投标、施工、验收移交以及支付结算等进行全过程连续管理，因而能在项目的全局和整体上把握处理包括工程变更在内的一系列项目与合同管理工作;
b）建筑师团队里的每一位专业人士都具有很强的合同和成本意识，团队成员之间随时进行专业间的技术、经济与管理等的协调，其中工料测量师（或称造价工程师）全面负责和协调项目的合同管理与成本控制工作。
而在国内的管理组织模式下，设计阶段和工程阶段是两套班子，设计的不管施工，施工的不参与设计，这就给项目的全面综合管理与协调带来了很多问题。
二、国内外工程变更的内涵和外延的比较
如前所述，对工程变更的定义与分类上国内外工程界基本上没有大的区别。但是在工程变更的外延上，国际工程合同管理中的工程变更涵盖了所有对合同中的工作内容做出修改，或者追加/取消某一项工作。
国内则划分的相对比较复杂，比如暂定金额的使用，往往不作为工程变更处理，尤其是其中的指定分包部分，出于税务等方面的考虑，有时往往将这部分暂定金额置于合同价款之外。此外，诸如甩项竣工等在国内合同里都作了单独规定。
三、国内外工程变更指令的比较 本文转自项目管理者联盟
在国际工程实施的过程中，工程变更（Variations）的提出可能来自以下几个方面：
1）承包人自身提出的；
2）发包人提出的变更要求；
3）建筑师团队提出的设计变更；
4）驻地建筑师或工程师、工程管理员提出的变更建议；

5）工程相邻的第三方（如当地政府和群众）提出的要求。
无论任何人提出的变更要求或建议，都必须向建筑师提出（均不得直接要求承包人变更），经过建筑师按规定的程序进行审查、批准后，下达工程变更令（Variation Order）。没有建筑师的变更令，承包人不得进行变更。建筑师审批后下达的工程变更令（Variation Order），才是工程变更的唯一依据，也才能进入计量与支付程序
建筑师发出的工程变更令分为两种，其英文名称分别叫做AI(Architect’s Instruction)和AD(Architect’s Direction)，笔者还未能找到合适的中文翻译。AI中的变更内容伴随着合同价款或工期的调整，而AD中的变更内容则不对合同价款或工期产生影响。
国内工程的情况类似，只是由发包人的项目管理机构和监理工程师取代了国外的建筑师团队和驻地建筑师或工程师、工程管理员。但是在发出工程变更指令上，由于国内工程阶段和设计阶段是两套班子，因而也出现了由设计单位发出的设计变更和由现场管理人员发出的现场签证两种方式。和国外不同的是，这两种变更指令分别由不同的部门发出，彼此之间的协调与联系相对比较弱，因而不易控制和管理。
四、国际工程变更的实施和操作
关于变更的程序及其计量计价，国内外工程管理的规定基本相同，相比之下，国内的相关规定还更严格和细致，但是在实际运作上，国际工程变更管理方式却能收到明显的实效，实现了减少合同纠纷和控制成本的目的。具体表现在以下几个方面：
i.工程变更令（Variation Order）的统一发布
前面已经提到，工程变更令只能由建筑师用标准格式（AI或AD）统一发出。由于以建筑师为首的项目咨询顾问团队对建设项目从前期研究、规划、设计，到招投标、施工、验收移交以及支付结算等进行全过程连续管理，因此工程变更能够得到统筹的安排和计划。
ii.项目管理专业人士高度的合同与成本管理意识
建筑师团队里的每一位专业人士都具有很强的合同和成本意识，团队成员之间随时进行专业间的技术、经济与管理等的协调，其中工料测量师（或称造价工程师）全面负责和协调项目的合同管理与成本控制工作。

建筑师发出的每一道工程变更令都会同时抄送给工料测量师并指示工料测量师进行跟进，对于重要变更事先都会进行讨论、估价并报发包人审批，例如通常会在定期咨询顾问会议（Regular consultants meeting，由发包人代表、建筑师团队及其他有关人士参加）上进行讨论。
· 工料测量师收到建筑师抄送的工程变更令后，立即着手进行下列工作：
· 查阅合同文件的相应内容以进一步确定变更的性质和范围;
· 如果事先做过成本估算，则进行对照比较，明确其异同;
· 整理原始合同文件的有关资料，如有关条款、规范标准、工程量清单、合同图纸等等;
· 按照变更令的编号，将所有相关资料存入“工程变更”档案为接下来的计量计价工作做好准备;
· 对于需要工程管理员（COW）或承包人对变更工作进行专门现场记录或拍照的，工料测量师会立即通知工程管理员或承包人，同时抄报建筑师。
iii.招投标阶段的充分准备工作
· 为了在施工过程中最大限度地减少合同纠纷，公平、公正地处理好工程变更，以有效地控制成本，工料测量师在招投标阶段就进行了充分的准备工作，具体如下：
· 在招标文件中将允许变更的内容和方式尽可能地予以明确，同时给出详细的报价说明，规范投标报价行为；
· 在编制工程量清单时，在清单中对项目进行必要的进一步细分，并对项目内容进行详细地说明;
· 尽可能地对工程量清单的每一项单价进行详细的单价分析，为工程变更单价的合理确定提供合理的对比依据（包括消耗量、标准、价格、管理费率及利润等），同时避免或减少不平衡报价现象的发生;
· 编制详细的“记日工作细目表”和“基本建材成本单价细目表”为可能发生的计日变更工作或基本建材的价格调整提供依据;
· 在评、议标阶段，对于投标人的不平衡报价、有疑问的报价要求投标人予以澄清或改正。对于投标人不愿改正的不平衡报价项目，和投标人明确日后的变更计价原则;

· 在评、议标阶段，要求投标人提交其投标文件中每一总额支付项目的明细表;同时，和投标人明确日后可能发生的计日变更工作所必需的各项记录要求。
iv.完善的成本控制计划与系统
工料测量师一般会在每个月或每个季度（视工程规模而定）制定一份“工程财务报告”（Financial Status Report），提交发包人和建筑师团队其他成员参考，报告中尤其会突出工程变更的项目。一旦发现最新的工程造价预测比原先合同价位高时，除非发包人同意造价的增加，否则建筑师团队（有时亦邀请承包人参与）会立刻研究降低造价的方法，例如更改设计，选用比较便宜的材料甚至缩小工程的规模等等。
v.承包人高度的合同管理和成本控制意识
为了在合同框架下尽可能地利用工程变更向发包人索要比变更工程实际费用大得多的金额，以获取较高的额外利润，承包人在对工程变更的处理上表现出了高度的合同与成本管理意识。工料测量师和承包人之间确定工程变更价款的工作往往就是一场斗智斗勇的专业水平竞赛，双方都会表现出各自驾驭合同的能力及灵活的操作技巧。
vi.完善的文档管理系统
发包人、建筑师团队和承包人都有一套完善的工程资料文档管理系统，将所有资料分类建档保存，便于处理合同纠纷和结算时核对。
在工程具体实施过程中，很多情况下建筑师也无法做到及时发出正式的工程变更令，而是通过各种形式的往来函件、记录、报告、报表、会议纪要等发出有关变更指令。由于项目各方都有强烈的合同和成本管理意识以及完善的文档管理系统，使得工程变更管理仍然得以顺利的实施和操作。
五、我们的启迪和改革的方向
对比国内的工程变更管理，尽管也有很详细的规定和相应的工作流程，但是在实际操作中却总是差强人意。除了现行法制和体制的不完善以及承包商合同意识的不足的外部客观因素以外，作为发包人自身研究和探讨工程变更管理改革的目标模式及实现途径，对于有效地促进工程阶段合同管理的深化和细化，减少不必要的纠纷，保证合同的顺利，实现工程阶段的成本控制具有重大意义。