乡村人才振兴下人力资本回流特征与政策优化_孙贺.pdf

乡村人才振兴下人力资本回流特征与政策优化孙贺，马丽娟(吉林大学马克思主义学院，吉林 长春 130012)作者简介:孙贺，吉林大学马克思主义学院教授;马丽娟，吉林大学马克思主义学院硕士研究生。注:本文是吉林省科学技术厅创新发展战略研究项目“吉林省农业农村现代化一体推进对策研究”(编号:20210601041FG)、吉林省发改委创新发展战略研究项目“巩固脱贫攻坚成果推动吉林乡村振兴研究”(编号:2021FGWCXNLJSCX11)和吉林大学基本科研业务费项目“中国城镇化进程中的民生缺失问题及应对策略”(编号:2017BS002)的成果。摘要:人力资本是乡村振兴的基础性、关键性因素。改革开放以来，伴随工业化和城镇化的快速推进，农村人力资本出现积累迟滞、增量流失、结构失衡、质量不高等多重困境，乡村振兴面临较大的人力资本缺口。推动城市人力资本向农村流动是化解农村人力资本缺口的重要路径。对此，需要从顶层政策设计高度，完善畅通人力资本回流的体制机制，构建贯通人力资本流向农村的全域、全流程政策框架体系，探索推动人力资本流向农村的最优路径，确保人力资本“流得进、有业成、留得住、能沉淀”，实现农村人力资本从“外生”向“内生”转化，为推动乡村振兴提供坚实的人才支撑。关键词:人力资本;乡村振兴;人力资本回流;乡村人才振兴中图分类号:F323文献标识码:A文章编号:10077685(2023)03011208DOI:10 16528/j cnki 221054/f 202303112乡村振兴战略是关系党和国家事业发展全局的重大举措。党的二十大报告明确作出“全面推进乡村振兴”1 的目标要求和政策安排，强调扎实推动乡村人才振兴。当前，乡村振兴面临人力资本短缺的瓶颈，如何尽快补齐农村人力资本短板是亟待解决的重大现实问题。从通行做法来看，化解农村人力资本缺口问题，主要有存量培育和增量注入两条路径。前者虽然具有内生性和稳定性等优势特征，但在农村人力资本长期以输出为主的历史条件下，底子薄、后劲乏力等问题严重，长周期的培养方式难以满足乡村人才振兴的紧迫需求。后者虽是外生嵌入，但是如果政策得当、措施精准到位，则有助于实现“外生”力量的“内生”转化，进而使城市人力资本快速融入农村并在农村沉淀下来，成为推动乡村振兴的重要人才力量。基于这一逻辑考量，本文立足我国城乡发展方位的客观判断，就促进城市人力资本流向乡村展开分析。国内的实证研究表明，人力资本数量扩张和质量提高能够显著拉动农业经济增长。返乡创业就业农民工、下乡人才等能为农村带回信息、资金、技术、项目、市场及创新的观念、新鲜的活力、先进的文化，能够推动农村产业创新升级、治理模式转型、社会服务完善。213 综合来看，乡村人力资本与乡村发展是显著正相关关系。从乡村发展的目标导向看，加大乡村人力资本投入无疑是现实的路径选择。但在城乡发展的不同阶段，乡村人力资本培育的思路和举措也具有差异性，需要根据城乡人力资本流动规律顺势作出政策调整。211经济纵横2023 年第 3 期一、我国人力资本回流政策演进从知识分子下乡推动农村改造，到组织知识青年上山下乡促进农村建设，再到新时期支持高校毕业生基层就业、推进农村改革，新时代推动城乡人才双向流动、赋能乡村振兴，面对不同的时代背景，在城乡发展的不同阶段，我们积累了推进城市人力资本流向农村的诸多宝贵经验。(一)新民主主义革命时期，知识分子下乡推动农村改造早在五四运动时期，李大钊就在 青年与农村 中提出“我们青年应该到农村里去来作些开发农村的事”14 的强烈号召，旨在强调让知识分子下乡对农民进行思想启蒙，从而以农民解放推动全体国民解放。大革命失败后，大批知识分子开始从大中小城市走向农村，走近广大农民，展开革命启蒙，建设苏维埃，推动农村改造。土地革命时期，党在向根据地输入人才、资金和科技等资源的基础上，领导广大农民从土地改革入手，改造农村生产关系，进而改变农村社会结构，帮助农民从政治压迫和经济剥削中解放出来。抗日战争时期，边区政府在进一步吸引知识分子流向农村的基础上，相继开展了大众教育运动、减租减息运动、互助合作运动、大生产运动、民主选举运动，使边区农村政治、经济、文化、教育、卫生等各方面得到了全面发展。总的来说，新民主主义革命时期的人力资本流向农村政策既推动了农村改造，也使党得到了广大农民的支持与拥护，并且为农村包围城市、武装夺取政权的中国革命道路夯实了根基。(二)社会主义革命和建设时期，知识青年上山下乡促进农村建设新中国成立初期，为解决因多年战乱、通货膨胀、经济萧条而衍生的城市失业问题，国家组织动员城市失业人员有序下乡参与农业生产，不仅在较短时间内基本解决了城市失业问题，还充实了农村建设力量。农业合作化运动进入高潮后，为解决农村劳动力严重短缺问题，一方面，采取“移民插社”的方式组织城市失业人员参加农业生产合作社;另一方面，采取“移民垦荒”方式成批组织城市失业人员、城市无业人员到地多人少地区参加国营农场开荒生产，有效促进了农业生产。1961 年，为解决当时面临的农业大幅减产、市场供应趋紧等经济建设难题，将大量城市人口疏散到农村，尤其让“知识青年到农村去”15，“下乡上山去参加农业生产，参加社会主义农村建设的伟大事业”16，知识青年上山下乡运动自此展开，并在后期形成覆盖 2000 多万城市人口的农村建设新高潮。总的来说，在社会主义革命和建设时期，我国城市失业人员、待升学与待就业学生在党的动员、组织和引导下，向农村展开了频繁、不间断的转移，既缓解了城市人口压力，也促进了农业生产力提高和农村社会事业发展，对农村建设产生了巨大的驱动效应。(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期，政策导流人力资本下乡助推社会主义新农村建设改革开放后，伴随工业化和城镇化的快速推进，农村人力资本开始从传统农业部门向现代经济部门大规模持续转移，从而导致了农村人力资本“空心化”的发展趋势，并在一定程度上延缓了农村的发展进程。进入新世纪后，面对农村经济社会发展滞后的严峻局面，国家统筹城乡经济社会发展，大力推进社会主义新农村建设，这对农村人力资本提出了新的现实要求。为尽快弥补人力资本缺口，国家实施了“西部计划”“三支一扶”“特岗教师”“大学生村官”等政策，建立健全回流人才选聘录用、管理考核、教育培训、培养使用、流动发展等一系列配套制度，建立回流人才“下得去、待得住、干得好、流得动”17 22的长效机制，通过政策导流引领青年人才支援新农村建设。同时，大力培育符合社会主义新农村建设要求的新型农民，推动“外出务工农民带技术、带资金回乡创业”18 等，通过政策优惠支持城市人力资本下乡建设社会主义新农村。总的来说，改革开放和社会主义现代化建设新时期的人力资本回流政策既促进了大学生返乡就业，缓解了城市就业压力，也强化了基层干部建设，加强了农村实用人才储备，有力推动了社会主义新农村建设。(四)中国特色社会主义进入新时代，畅通各类人才下乡渠道，赋能乡村振兴进入新时代，为解决农村发展不平衡不充分问题、推动城乡融合发展，国家全面深化农村改革，作出311经济纵横2023 年第 3 期全面实施乡村振兴战略部署。乡村振兴战略是包括乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等在内的系统性工程，对农村人力资本提出了更高要求。为破解人才供需瓶颈、弥合农村人力资本缺口以激活乡村振兴动能，以习近平同志为核心的党中央坚持党对乡村人才工作的全面领导，“把人力资本开发放在首要位置”19，突出强调要“以人才汇聚推动和保障乡村振兴”20 13，“强化乡村振兴人才支撑”20 90，明确提出“引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业”21 的人才工作目标。乡村人才振兴对人才的种类和范畴要求更为多元多样，不仅要“引导有志投身现代农业建设的农村青年、返乡农民工、农技推广人员、农村大中专毕业生和退役军人等加入职业农民队伍”22，还要“吸引支持企业家、党政干部、专家学者、医生、教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等，通过下乡担任志愿者、投资兴业、包村包项目、行医办学、捐资捐物、法律服务等方式服务乡村振兴事业”23。为确保城市人才下乡服务乡村振兴工作取得扎实成果，中央和各地方出台了一系列政策举措，不断强化对城市人力资本下乡政策的调整优化，逐步推进对城市人力资本下乡政策从顶层部署到分层对接的整体建构。2022 年中央农村工作会议强调，要“引进一批人才，有序引导大学生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡，帮助他们解决后顾之忧，让其留得下、能创业”。24 总的来说，新时代的人力资本回流政策激活了乡村振兴的“人才引擎”，汇聚了全面推进乡村振兴的人才力量。二、新时代人力资本回流的主要特征新时代以来，人力资本从城市向农村流动的速度持续加快、幅度持续增长、趋势愈加显著。现阶段，我国人力资本回流呈现规模不断扩大、配置效率提高、经济效益初步显现、机制趋向完善四个主要特征。(一)人力资本回流规模不断扩大人力资本回流的规模变化主要体现为返乡入乡创业创新的人才规模显著扩大。2016 年，全国各类返乡入乡创业创新人员共计 570 万人，到 2021 年这一群体数量翻了近一番，已达到 1120 万人，累计增加 550 万人，增长了 96 49%，初步形成了农民工、大学生、退役军人、妇女四支创业队伍。关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见 提出，“到 2025 年，全国各类返乡入乡创业人员达到 1500 万人以上，带动就业人数达到 6000 万人左右。”25 其中，有城市求学、务工、经商经历，积累了一定的资金和经验，并初步具备市场经营意识的中青年占主体。同时，包括企业家、党政干部、专家学者、科技人员、留学归国人员、医生、教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等在内的高素质、高水平返乡创业人员的比重不断上升，乡村振兴人才队伍结构不断优化。伴随返乡入乡创业创新对农村发展辐射效应的深度释放，以及乡村振兴工作的高质量推进，我国农村不仅吸引了更多外来劳动力，也留住了一批青壮年劳动力，主要体现为农民工本地就业规模不断扩大。2021 年，我国农民工总量达到29 251 万人，其中本地农民工(在户籍所在乡镇地域以内从业的农民工)12 079 万人，比上年增长4 1%，增量上占新增农民工的69 2%，比2012 年增长 21 7%;外出农民工 13 309 万人，比2012 年减少3027 万人，下降18 5%;跨省农民工7130万人，比 2012 年减少 517 万人，下降 6 7%。(二)回流人才的配置效率提高在政府引导和市场参与的共同作用下，回流人力资本更多地配置到新产业新业态新模式等乡村振兴的重点领域和薄弱环节。具体来看，农民工、大学生、退役军人、科研人员等返乡入乡创业创新人员所创项目 85%以上属于一二三产业融合类型，55%运用了“互联网+”等新模式，涵盖特色种养业、农产品精深加工业、休闲农业和乡村旅游、信息服务、电子商务、特色工艺等产业，弥补了农村一二三产业融合发展中劳动力不足的短板，带动农村资金、技术等生产要素重组，进而延伸了农村产业链，提升了农村411经济纵横2023 年第 3 期数据来源:“2012 年全国农民工监测调查报告”，http:/www stats gov cn/tjsj/zxfb/201305/t20130527_12978 html;“2021 年农民工监测调查报告”，http:/www stats gov cn/tjsj/zxfb/202204/t20220429_1830126 html。数据来源:“去年返乡入乡创业创新人员超千万”，http:/www gov cn/xinwen/202103/25/content_5595514 htm。产业价值链，提高了农村产业竞争力，为乡村振兴提供了新动能。同时，通过完善农村土地制度、农村集体经济产权制度、农业经营制度、农村收入分配制度、农村社会保障制度，健全了市场配置回流人力资本的制度基础。通过出台乡村人才振兴规划、完善人才服务乡村激励机制、落实乡村振兴人才培训政策、强化人才振兴保障措施、建立乡村振兴人才供需监测平台，加强了对市场配置回流人力资本的规制，校正了市场配置回流人力资本的趋利性、盲目性和滞后性等缺陷，最大限度激发回流人力资本的内在活力。此外，通过健全城乡融合发展的体制机制，不断破除妨碍包括人力资本在内的城乡要素互动的体制机制壁垒，畅通城市人力资本向农村流动的渠道，进一步提高回流人力资本的配置效率，使城乡人才逐步具备均等化的成长发展基础条件，进而培养了一批具有较强城乡融合能力的专业人才。(三)人力资本回流的经济效应愈加显著新时代以来，返乡入乡创业创新的联农带农效应逐渐凸显。2020 年，平均每个返乡入乡创业项目能够带动 6 3 人稳定就业、17 3 人灵活就业，17 22并能通过契约式、分红式、股份式联结方式，将产业增值收益公平分配给农民。伴随一批扎根乡村、创办乡产、带动乡亲创业就业主体的涌现，以及一批农村创业创新示范园区和基地的创建，返乡入乡创业创新为农民提供了更多创业机会，开发了更多就业岗位，既推动了农村产业做大做强，也提高了农民就业的数量与质量，提升了农民的平均收入水平。20182022 年，乡村休闲旅游业年营业收入超过 7000 亿元，各类涉农电商超过 3 万家，农村网络零售额达到 2 万多亿元，农产品网络零售额达到 4200 多亿元。20122022 年，全国农村居民收入实际增长 139 1%，城乡居民收入倍差由 3 1 缩小到 2 5(2012 年农村居民收入按纯收入计，其余年份城乡居民收入按可支配收入计)。取得这些成果，回流人才的贡献不能低估。回流人才为农村带来了丰沛的资金、先进的技术、优质的项目、广阔的市场、先进的文化、创新的观念、新鲜的活力，不仅提高了农村的生产力水平，有效促进了农村经济繁荣，而且推动了农村治理模式和理念的转型。(四)人力资本回流的机制趋向完善伴随人才体制机制的深化改革，我国相继搭建了一系列柔性化人力资本回流机制。这套机制主要由相关职能部门、各级政府、职业院校、企业、社区、社会培训机构、公民个人共同参与实施构建，旨在破除人力资本回流障碍，推动人力资本加速回流，实现人才带动效应的最大化。进入新时代以来，各地方政府在人力资本回流吸引、管理、评价等方面的治理上加大放权让利，因地制宜制定并实施推动城市人才下乡服务乡村振兴的激励政策。如，广东省出台推进 901 个重点乡镇农村科技特派员全覆盖措施，指出要支持人才下沉，促进科技下乡，赋能乡村全面振兴;福建省漳州市出台漳州市人民政府办公室关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见，指出要通过建立人才数据库，将返乡人才作为宝贵资源加以关注、培养和使用;江西省赣州市出台“人才新政 30 条”，指出要以乡情为纽带，推动人才回乡创业;等等。总的来说，各地根据实际情况，制定各种务实举措，切实建立农村人才引流机制，有效推动了城市人力资本向农村流动。三、新时代人力资本回流面临的主要难点新时代人力资本回流以全面推进乡村振兴为目标指向。现阶段，与全面推进乡村振兴对人力资本的具体要求相比，人力资本回流在供需、结构、长效性和稳定性方面仍面临一些难点问题。(一)人力资本供需缺口仍然较大改革开放后，我国城镇化进程进入诺瑟姆“S 型”曲线中的高速发展阶段。伴随农村体制和城市体511经济纵横2023 年第 3 期数据来源:“农业农村部答人民网记者问:五年来乡村产业发展成效明显、亮点突出”，http:/finance people com cn/n1/2022/0928/c100432536058 htm。数据来源:“中华人民共和国 2012 年国民经济和社会发展统计公报”，http:/www stats gov cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/201302/t20130221_30027 html;“中华人民共和国 2021 年国民经济和社会发展统计公报”，http:/www stats gov cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960 html。制改革的深入推进、约 2000 万知识青年和下放干部的集中返城、新兴小城镇的大量兴起、一系列大中小城市和小城镇加速发展、高考制度的全面恢复、乡镇企业的蓬勃发展及鼓励和支持农民进城务工新政策的密集出台，我国人力资本开始了从传统农业部门向现代经济部门的大规模、长时期转移，比较有代表性的是农民工进城务工及知识分子进城升学、就业，造成农村现实劳动力及高技能人才等人力资本严重流失，制约了农村发展。从两组数据来看，一是农民工数量急剧膨胀，从 1978 年的约 200 万人跃升至2021 年的 2 9 亿人。二是农村实际人力资本存量增速长期较低，且与城市实际人力资本存量差距迅速拉大。进入新时代，尽管返乡创业农民工、下乡人才规模逐年增长，但尚未弥补农村人力资本由大规模、长时期流失造成的巨大缺口，加上农村人力资本持续外流的趋势在短期内很难彻底逆转，这就导致乡村振兴的人力资本供需缺口仍然较大。2020 年，农村实用人才总量虽增至 2254 万人，但仅占乡村就业人员总数的 7 8%;乡村人口占总人口的比重为 36 1%，但其中 60 岁以上老年人口占比为23 8%，农村人力资本存量相对较低。可见，人力资本回流与全面推进乡村振兴对人力资本的规模要求之间仍面临供不应需的矛盾。(二)回流人力资本结构有待优化产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是乡村振兴的总体要求，也是人力资本回流的主要任务。实现产业兴旺，重在建立和完善一二三产业融合发展的现代农业产业体系，这就要求培育有技术、懂市场、善经营的新型农业经营主体。当前，占回流人力资本主体的农民工等返乡人员对现代农业技术的掌握仍较为薄弱，在创业就业选择、现代农业生产经营上定位不清晰甚至存在盲目性，与新型农业经营主体的要求存在一定差距。实现生态宜居，重在将绿色科技应用到农业生产的各个环节，转变依靠过度消耗农业资源的粗放型发展方式，这就要求农业科技人才沉入基层一线，对农业生产进行直接指导、服务。但在现实中，农业科技人才及其科技创新成果仍普遍面临从实验室到田间地头转化的“最后一公里”问题。实现乡风文明，重在传承中华优秀的传统农耕文化、弘扬革命文化和社会主义先进文化，这就要求建设农村高质量文化人才队伍。但在现阶段，文化人才在回流人才中所占比重偏低，且文化下乡活动大多具有临时性和阶段性特征，无法满足农村文化发展需求。实现治理有效，重在强化基层党组织，提升基层治理能力，这就对村级党政干部人才队伍提出了更高要求。“第一书记”“大学生村官”等虽在一定程度上提升了农村治理水平，但也面临覆盖面窄、流动性大等问题。实现生活富裕，重在释放人力资本对农村共同富裕的带动效应，将人力资本转化为经济效益和社会效益，这就需要教育、医疗、卫生等各行各业人才参与下乡返乡，以此推动农村全面发展和农民全面进步。但就具体的村庄来说，实现各类人才全覆盖仍然只能在小范围内。可见，全面推进乡村振兴与回流人力资本之间仍存在结构上的适配问题。(三)回流人才“留得住”问题尚未根本解决当前，大多数农村地区仍存在人力资本“回得来”，却因“用不好”进而“留不住”的现象，人力资本回流的长效性有待改善。首先，大学生村官、驻村工作队、驻村第一书记等人力资本回流政策本身的长效机制还有待完善。在受相关政策引导回流的人力资本中，有相当比例是以离开农村为最终目的而进入农村，导致其仅能在一定时间内缓解乡村振兴人才不足问题。其次，虽然当前国家和地方层面有关“用好”返乡入乡人员的政策相继出台，但由于不同农村地区的自然禀赋和基础条件差异较大，使得相关制度体系、产业基础、配套设施落实难度大，返乡入乡人员难以充分发挥其能力和特长，最终只能选择再次返回城市。再次，现阶段的人才引流政策更多把注意力放在如何推动人力资本的“引”上，而在如611经济纵横2023 年第 3 期数据来源:“2021 年农民工监测调查报告”，http:/www stats gov cn/tjsj/zxfb/202204/t20220429_1830126 html。数据来源:“全国农村实用人才约 2254 万人”，http:/www gov cn/xinwen/202011/20/content_5562824 htm;中国统计年鉴2021，http:/www stats gov cn/tjsj/ndsj/2021/indexch htm。数据来源:中国统计年鉴 2021，http:/www stats gov cn/tjsj/ndsj/2021/indexch htm。何对回流人才就业创业进行后续支持保障方面重视不够。如，现有返乡创业政策大多围绕落实定向减税和普遍性降税、加大返乡创业园支持力度等前期吸引方面展开，鲜少就如何提供返乡创业资金和用地支持、如何实施返乡创业失败或创业不景气保障救济等作出政策规定，这就导致返乡创业人员缺乏长期扎根农村的前提和基础。最后，长期以来，我国二元经济结构特征突出，农村发展历史欠账过多，基础设施比较薄弱，生活环境、教育环境、治安和法治环境等与城市相比尚有不小差距，这些客观环境都会在一定程度上影响返乡入乡人员长期扎根农村的信心和热情。(四)回流人才面临的文化冲突有待调和由于城市与农村文化差异的客观存在，人力资本在回流后普遍面临如何融入农村、如何在农村沉淀下来的难题。市民与农民的分界从根本上是文化的分界。如，在生活理念方面，城市文化侧重效率，生活节奏较快;乡土文化侧重乡土情怀，生活节奏较慢。在社交理念方面，城市文化侧重规则法治，乡土文化侧重人情默契。在利益理念方面，城市文化侧重互不侵犯，乡土文化侧重适当舍得。因此，不仅农民市民化面临文化冲突及其调和问题，市民回流农村同样面临文化冲突及其调和问题。对于返乡人员来说，城市文化与乡土文化的碰撞和冲击使其在返乡初期就要面对文化调适难题。在这一过程中，绝大多数来自城市的返乡人员都会遭遇一定程度的阻力，并对其生产生活造成不同程度的影响。同时，城市与农村在文化上的差异会进一步呈现为两者在产业发展模式、治理模式、思维模式、价值观念上的差异，进而演化为返乡人员在参与农村发展、融入乡村振兴中与当地农民开展经营合作时出现的各种摩擦。文化问题是带有根本性的问题，能否解决文化冲突问题，将直接影响人力资本回流后的稳定性。四、人力资本回流政策优化建议新中国成立以来，我国城乡关系实现了从以农支工到以工补农、以城带乡再到城乡互促、工农联动的发展阶段。新时代工农城乡关系的历史发展方位客观上为进一步推动人力资本回流提供了前提与基础。在深入实施乡村振兴战略的大背景下，需要吸引更多城市人力资本流向农村，最大限度弥补乡村振兴人力资本缺口，破解制约农村经济社会发展的人力资本瓶颈。(一)完善政策体系，引导城市人力资本有序流向农村当前，我国的人力资本回流政策体系尚不完善，影响了相关政策的实施效果。对此，首先，应强化人力资本回流顶层设计。我国城镇化即将进入平稳发展阶段，农村也将迎来返乡入乡创业高峰期。面对体量庞大的回流群体，应对人力资本回流作出更为长远、更为全面系统的战略擘画，编制中长期规划，明确人力资本回流时间表和路线图，同时分解任务，编制阶段性规划，设定人力资本回流约束性指标和预期性指标。中央需要加强顶层设计以完善政策体系，地方则需根据各地实际制定支持政策。此外，需要运用立法手段保障人力资本回流政策体系的有效实施。其次，完善鼓励青年人才回流的专项政策。加大对青年人才回流的激励力度，大力扶持外出学子和外出青年返乡就业创业，重点吸引科技人员、农业院校毕业生、企业家等到农村创业。同时，整合各类涉农政策，开展政府补贴性职业技能培训等，为回流青年人才提供技术、金融、税收支持，创环境、搭平台、铺路子，既让青年人才在农村扎稳根基，也让更多有意向的青年人才对回流有底气、有信心。在此基础上，切实发挥青年群体的“头雁效应”、释放“群雁活力”、激发“雁归效应”，以优质人力资本为乡村振兴注入活力和动力。最后，完善人力资本回流相关组织机构和体制机制。设立相应的全国性组织机构及地方性支援中心，专门负责人力资本回流政策宣传与实施工作，并为有意回流人员提供免费的信息咨询、科技培训、职业教育等一站式服务，确保人力资本回流政策更好落地，加速推进城市人力资本有序下沉农村。(二)改善用人环境，释放农村吸引人力资本回流的内在潜能在实施人力资本回流政策过程中，要推动农村用人环境改善与农村人力资本开发协调同步，既要做到吸引人力资本回流，也要做到进一步激活人力资本、开发人力资本。一是打造农村三产融合的产业发展环境。要立足资源禀赋实际，跨界配置农业与现代产业要素，促进农业与关联产业深度融合，塑造农711经济纵横2023 年第 3 期村新产业新业态新模式。26 构建基于“农业+”的农村产业链条，以拓宽创业就业空间和增收渠道，吸引社会资本和城市人力资本向农村流动。二是推进农村人才引育聚管项目化。采用“项目化”人才引进模式，促进产业发展与人力资本开发、产业创新与专业人才引进的“一对一”无缝对接。可以按照“一县一业”“一乡一特”“一村一品”布局产业，同时重点扶持具有产业、人才聚集优势的特色项目，确保回流人才“有业成、留得住、能扎根”。三是营造高质量的农村营商环境。通过融资、法治、财税等优惠政策加大放权赋利力度，通过提高信息共享、政策咨询、创业指导、科技研发、金融保险等公共服务水平强化保障能力。聚焦重点领域，通过固定资产投资项目评审、涉企证照审批、公共资源交易等深化改革激发市场活力，吸引资本、资金、技术等生产要素向农村集聚，为产业振兴和人力资本回流助力。(三)开展教育培训，增强城市人力资本与农村的适配性为促使回流人才尽快适应农村环境、切合农业要求、融入农民集体，必要的教育培训不可或缺。一是加强返乡创业就业人员的素质技能培训。建立返乡创业就业人员信息库，紧扣其知识短板与实际需求，通过集中授课、分散培训等形式，围绕实用技术、产业发展、就业创业等内容，采取创业成功与失败案例讲解、创业文化熏陶、创业心理疏导等方式，提高返乡人员创业就业实践能力和心理素质。二是强化下乡人才专业能力培育。加强与涉农、涉商等高等院校、科研院所沟通交流，开展长期的人才、产业等互动合作，定期分类分批次开展下乡人才培训工作，培养更多知农爱农、扎根乡村的专业型人才。三是加强组织引导，确保教育培训落到实处。对教育培训进行详细研究、周密部署，明确分工并压实责任，为教育培训的顺利开展提供坚实的组织保证。对教育培训进行全覆盖、无缝隙宣传，提高回流人才参与教育培训的主动性。坚持成效跟踪管理，确保教育培训的动态性、延续性，从而及时改进教育培训短板，为回流人才更好地提供针对性服务。(四)完善住房制度，提高农村人力资本的稳定性与内化性应针对具体回流人员的特质，差异化满足其住房需求。一是打造乡村人才公寓。按照以需定建、因地制宜、多措并举、实用为主的原则，盘活农村闲置宅基地和闲置农房，加大财政投资力度并适当引入社会资本，建设乡村人才公寓，创办乡村人才社区，以此聚智引才，缓解回流人才住房难题。同时，可进一步打造乡村振兴专家服务基地，构建乡村振兴专家服务网络，推进高端专家人才与农村技术项目资源上下贯通。二是构建回流定居家庭住房保障体系。结合宅基地“三权分置”、“空心村”整治、美丽乡村建设等政策部署，在符合宅基地管理规定和相关规划的前提下，可允许当地农民和回流定居家庭合作改建自住房，既为当地农民开辟增收渠道，也为回流家庭提供定居保障。三是全面盘活存量土地资源。通过盘活工厂、公用设施等闲置房产和空闲土地，为返乡创业就业人员提供低成本的生产和办公场地，以及建设功能全、服务优、覆盖面广、承载力强、孵化率高的就业创业园。四是提高回流人员住房租赁和购房补贴力度。可实行住房实物保障与货币补贴并举，有条件的农村还可逐步以发放租赁补贴为主，并合理提高租赁补贴额度。五是美化农村人居环境。根据村庄的自然条件和产业特色，在充分尊重农民意愿和风俗习惯的基础上，提升村庄道路、河道、绿化、庭院等软硬件水平，切实解决“脏乱差”问题，使农村环境更加契合从城市回流至农村人员的生活习惯与审美需求。参考文献:1习近平 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sluggish accumulation，incremental loss，structural imbalance，and lowquality A large human capital gap exists in rural revitalization Promoting the flow of urban human capital torural areas is a critical step toward closing the rural human capital gap As a result，policies must be devel-oped from the top down We must improve the system and mechanisms for smoothing the return of human cap-ital，create a global and wholeprocess policy framework system that runs through the flow of human capital torural areas，investigate the best path to promote the flow of human capital to rural areas，ensure that humancapital can“flow in，have a career，stay，and settle down”，realize the transformation of rural human capitalfrom“exogenous”to“endogenous”and provide solid talent support for rural revitalizationKeywords:Human Capital;ural evitalization;eturn of Human Capital;ural Talent evitalization911经济纵横2023 年第 3 期