县域自然资源资产离任审计探索_夏剑峰.pdf

审计月刊/2023/1/总第417期近两年，监利市审计局紧扣审计机关政治属性，充分发挥审计的治理工具作用，融合乡镇领导干部经济责任审计，积极探索符合监利市实际、具有地方特色的领导干部自然资源资产离任审计模式，对21家乡镇领导干部实施经济责任和自然资源资产的同步审计，实现了县域自然资源资产离任审计全覆盖，共出具报告21份，提出建议84条，督促整改问题139 个，促进完善出台相关规定 11个，为市委、市政府推进生态环境保护责任落实贡献了审计力量。一、县域自然资源资产离任审计的难点（一）信息难以采集利用自然资源资产种类繁多，统计与监测数据分散于多个部门，数据零散，统计口径不同，基础信息薄弱，使得审计人员要获得真实、完整的自然资源资产基础数据存在一定难度。且各部门自然资源资产管理职责划分不清、职权交叉，未健全行政管理部门之间及其与社会机构的横向联系机制，交流渠道不够通畅，也增加了审计采集、提取数据的难度。（二）审计标准评价体系难以确立各地自然资源禀赋不尽相同，加上审计内容、审计对象、审计目的的差异，难以制定统一的操作指南，降低了审计实施的规范性。（三）审计力量和知识储备不足一是审计力量薄弱。随着审计项目逐年增加，要完成审计署、省、市审计机关统一下达和当地党委政府临时交办、各方委托的项目，审计力量捉襟见肘。尤其是领导干部换届选举期间，干部调动频繁密集，离任审计任务扎堆，矛盾更加突出。二是专业人才短缺。自然资源资产审计涉及多个领域、行业，要求审计人员不仅要具备传统的财务、审计等知识，还要掌握一定的地理、水利、环境等多领域的专业知识。因此，现阶段仅凭借审计机关自身力量难以满足该项审计工作要求。（四）审计证据难以获取自然资源资产审计除了审查统计数据、账面资料反映的情况外，为了准确判断相关数据的真实性，还需进一步核实自然资源资产实物量和质量，突出地方治理成效。而传统审计方法难以获取全面准确的实物量证据，如果不采取先进的技术设备和技术手段，审计人员获得适当充分的审计证据存在一定的难度，无法支撑审计意见。（五）审计认定归责难以划分自然资源资产离任审计的责任划分，既是审计工作结果的体现，也是后续整改行动开展的基础。自然资源分布广、流动频繁、联动性强，有些自然资源跨不同的县域、不同的乡镇，这给不同辖区间保护责任的划分增添了难度。此外，环境问题也有一定滞后性，有些生态问题要经历漫长的过程才能显现，无法追责定责。二、监利市审计机关的主要做法（一）依托经责审计，制订工作计划按照领导干部离任审计的相关规定，认真制订年度审计项目计划，积极创新审计组织方式，加强全局统筹力度，优化资源配置，以乡镇（部门）党政领导干部经济责任审计为依托，同步开展自然资源资产审计，扎实推进审计项目和审计组织方式“两统筹”，既解决了审计力量有限、审计任务繁重的矛盾，又可以防止重复审计造成资源浪费，既充分利用了监督资源，又降低了审计成本，提高了审计效率。（二）关注内部控制，聚焦薄弱环节审计实施过程中，重点关注乡镇（部门）内部控制制度是否健全，是否科学。查阅相关部门以及乡镇内部控制制度的具体内容，审查是否符合法律、法规和各项规定，是否符合单位实际、具有可操作性。同时，核查县域自然资源资产离任审计探索夏剑峰刘琼/监利市审计局经验交流21DOI:10.15882/ki.sjyk.2023.01.025 审计月刊/2023/1/总第417期内部控制制度执行落实情况。通过查看单位会议纪要、会议记录，以及相关部门工作记录，如巡河记录、河湖长制考核结果等，评估各项内部控制制度是否有效执行，制度是否有生命力，是否存在制度执行不到位、形同虚设等问题。（三）把握重点，明确审计事项结合地方的实际情况，以领导干部任职期间重点自然资源资产实物量及生态环境质量状况变化为基础，以履行自然资源资产管理和生态环境保护责任为主线，重点关注自然资源资产实物量和生态环境质量变化情况、政策制度制定和执行情况、生态文明建设考核目标任务完成情况、环境保护法律法规遵守情况，以及生态环境保护资金投入和使用情况。以问题为导向，重点揭露重大资源毁损、重大生态破坏、重大环境污染、重大职责履行不到位等问题，促进领导干部认真落实自然资源资产管理和生态环境保护责任，推动生态文明建设。（四）制定审计标准，助力去伪存真多次召开审理业务会，研究市政府工作报告和各部门的职责，围绕我市行政治理的目标，收集中央、省、市下达的目标任务，调查了解市委、市政府出台的各项政策措施和各部门相关控制制度、业务规范等，针对审计重点事项，制定审计指引，统一审计标准，对领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况进行客观、公正、合理的评价。如针对河湖长制制定监利县2020年河湖长制工作实施方案，针对洲滩禁牧执行情况制定 监利县2020年洲滩禁牧考核方案 等。（五）融合资源，破除审计力量不足瓶颈一是融合部门预算全覆盖审计。采集整理286家单位的财务数据和32家单位的业务数据，其中涉及自然资源资产业务数据14家，建立信息数字化平台，集中分析，形成疑点数据，下发给各自然资源审计组，分散核对。二是融合监察巡视监督。审计部门积极配合监察部门长江大保护巡察，组成审计专班参与巡察和整改工作，把该项目作为地方党政交办的事项纳入年度计划，将发现的问题和整改的结果与自然资源资产审计共享，推进长江大保护政策部署落实。三是融合内部审计力量。经监利市委审计委员会批准，审计部门探索“以审代训”模式，从自然资源局、水利湖泊局、生态环保局、农业农村局等单位先后选取13名内部审计人员充实到各个审计组，参与审计、学习审计。一方面调动内部审计力量，发挥各内部审计人员在本部门本行业的职业优势，助力国家审计；另一方面促进提高内部审计人员实战水平，更好地推动内部审计业务展开。（六）规范取证，提高审计质量审计质量是审计工作的生命线，获取高质量的审计证据是强化审计风险管理、提高审计工作质量的主要内容和关键环节。一是确保审计证据的适当性。根据审计证据与审计事项的关联度，有针对性地收集审计证据，确保审计证据能被合理利用。二是确保审计证据的充分性。高度关注证据是否完整、合乎逻辑、重要等，确保审计证据能足够支撑审计事项，达到审计目标。审计证据分两部分获取，一部分从管理部门获取宏观证据，如水利局提供河长制相关证据，农业农村局提供畜禽分区证据，自然资源局提供乱占耕地治理数据等；另一部分从现场踏勘抽查数据，结合全市的宏观数据，确定样本数量和抽查的重点，现场拍照取证。（七）形成专题报告，提高审计成效根据各乡镇的自然资源资产离任审计结果，汇总形成县域范围内自然资源资产离任审计专项调查报告。针对各类问题，从生态文明建设政策制度贯彻执行、生态文明建设考核目标任务落实、自然资源资产管护和生态环境保护监督、自然资源资产保护和生态环境治理资金使用这四个方面进行梳理归纳，分别列出共性问题与个性问题。针对审计发现问题，研究分析产生的原因，找到症结所在，并有针对性地提出审计建议，做到聚焦而不散光、抓准而不跑偏，有效提升审计成效。三、提高自然资源资产审计质量的建议（一）打造专业队伍，做到心中有“底”在领导干部自然资源资产审计实施过程中，审计人员要未雨绸缪，做足功课，熟知本地区的资源环境、资源类别和具体状况，充分了解自然资源实物量的变化和消耗情况，建立自然资源资产审计项目库，提前做到心中有“底”，才能打好这场“蓝天白云保卫战”，才能对领导干部任期“环境账”作出客观、公正、合理的评价。（二）创新审计工作，做到心中有“数”在自然资源资产审计项目的具体事项上，土地、林业、水、空气、矿产等自然资源资产的面积、储量和被非法占用、开采的数量等信息，都需要通过大数据来采集、分析、对比，得出自然资源资产的现状。审计人员要充分利用大数据技术，弥补审计力量和技术手段的不足，提高审计效率，更好地履行审计职责。（三）融合开展审计，做到心中有“路”审计机关应积极探索实施“融合性”审计，将自然资源资产审计与其他审计项目融合开展，突破传统审计的禁锢，不断拓宽审计思路，实现“一审多项”“一审多果”，努力提升审计监督效能，切实担负起新时代推进生态文明、建设美丽中国的历史重任。经验交流22