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我国人事行政救济制度研究报告

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2020年4月19日
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行政救济制度,是国家民主和法治的一个重要标志。人事行政救济制度,即公务员依法要求特定国家机关撤销或变更违法或不当具体人事行政行为,并获得赔偿的法律制度。这是行政救济制度的重要组成部分。在中国行政救济制度得以建立并逐渐完善的今天,我们有必要认真探讨中国的人事行政救济制度,以促进中国的人事行政管理逐渐从人治走向法治,保障国家公务员的合法权益。
    一、人事行政救济制度的确立
    公务员是国家行政机关的组成分子,她在执行公务时,代表所在行政机关与公民、法人或其它社会组织形成外部行政法律关系。在外部行政法律关系中,公务员并不是法律关系的主体,也没有独立的法律利益,当然也无需救济制度的保护。可是,公务员在与所在行政机关或政府间的内部行政法律关系上,却是独立的主体,具有独立的法律利益。这种法律关系与其它行政法律关系一样具有不平等性,即公务员作为被管理者处于被支配的地位,行政机关以单方面意思表示所作的任何人事行政行为对公务员都具有拘束力、确定力和执行力,而这种人事行政行为并非都是合法、适当的。在这种情况下,如果没有人事行政救济制度,公务员的合法权益就不可能得到有效的保障。
    中国很早就认识到了人事行政救济制度的重要性。1957年10月26日,国务院发布了<国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定>(以下简称<奖惩暂行规定>),确立了公务员不服行政处分的救济制度。<奖惩暂行规定>第12条规定:”国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候,应该在接到通知后一个月内,向处理机关要求复议,而且有权直接向上级机关申诉,国家行政机关对于受处分人的申诉,应该认真处理。对于受处分人给上级机关的申诉书,必须迅速转递,不得扣压。可是在复议或者申诉期间,不停止处分的执行。”这个规定至今依然有效。可是,<奖惩暂行规定>所确立的人事行政救济的范围是有限的,只是行政处分行为,不包括其它人事行政行为。而且,由于连绵不断的政治运动对法制的践踏和法律虚无主义的盛行,中国在人事行政管理领域的高压政策和人治,使得中国仅有的人事行政处分救济制度也缺乏必要的法制基础和民主氛围,功能得不到应有的发挥而形同虚设。
    党的十一届三中全会以来,中国的民主和法制建设得到了较快的发展。党的十三大政治报告,提出了制定行政诉讼法使行政管理逐渐纳入法制化轨道和制定公务员法使人事行政管理逐渐从人治走向法治的努力目标。这就为中国人事行政救济制度的发展创造了必不可少的条件。1990年1月1日<行政诉讼法>的施行和1991年1月1日<行政复议条例>的施行,终于确立了中国的行政救济制度。过去,中国公民、法人或其它社会组织对具体行政行为不服只能经过政治途径,即依靠党组织、国家权力机关和上级行政机关的监督来实现救济,而现在就能够经过法律机制,即能够向复议机关申请复议和向人民法院提出诉讼。公民、法人和其它社会组织的信访、检举、控告和揭发等政治权利,正逐渐成为其切实可行的复议和诉讼的法律权利。尽管<行政诉讼法>和<行政复议条例>未把人事行政救济纳入到统一的行政救济制度中来,却促使国家将人事制度的完善问题及早提上议事日程,为人事行政救济制度的确立提供了有益的经验,推动了人事行政救济制度的发展。
    1990年12月9日,国务院发布了<行政监察条例>。该条例再次肯定了<奖惩暂行规定>所确立的对行政
    处分的救济制度,并有所发展,即规定了对监察决定和监察建议的行政救济。1993年10月1日,<国家公务员暂行条例>施行。该条例第16章规定,涉及特定公务员权利义务的人事行政行为,都可受行政救济;对公务员的合法权益造成损害的,应予赔偿。至此,中国的人事行政救济制度才得以真正确立。
    二、人事行政救济的范围
    人事行政救济的范围,是指依法可受行政救济的人事行政行为的范围。根据<国家公务员暂行条例>的规定,可请求行政救济的具体人事行政行为有两类:
    1.人事行政处理决定
    人事行政处理决定,是指行政机关依法对特定公务员的权利义务所作的单方、要式人事行政行为。<国家公务员暂行条例>第81条规定:”国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的”,都能够依法请求行政救济。根据该条例的规定,人事行政处理决定有以下几种:
    (1)确定公务员级别方面的决定;
    (2)录用公务员方面的决定(例如,省级以上人民政府工作部门对新录用的公务员安排到基层工作的决定,行政机关对新录用的公务员经试用后是否合格的决定);
    (3)考核(如年度考核结果的决定)、奖励(如对奖励等级不服等)与行政处分方面的决定(包括监察决定和监察建议及为作出行政处分而采取的措施);职务升降与职务任免方面的决定;交流方面的决定,包括调任、转任、轮换和挂职锻炼方面的决定;回避方面的决定;工资保险福利方面的决定;辞职辞退和退休方面的决定;其它人事行政处理决定(如关于收受礼品方面的决定,财产申报方面的决定等)。
    2.人事行政侵权行为
    人事行政侵权行为,一般是指非法侵犯特定公务员合法权益的人事行政行为。从这一意义上说,违法或不当的人事行政处理决定,也往往是人事行政侵权行为。可是,对人事行政处理决定的侵权已有相应的救济形式,并不按人事行政侵权行为进行救济。因此,这里的人事行政侵权行为,特指行政机关及其领导人员运用职权,以非人事行政处理决定的形式,侵犯特定公务员合法权益的非要式单方行政行为。它包括作为和不作为两种形式。作为的人事行政侵权,是指积极、主动实施的人事行政行为,侵犯了特定公务员的合法权益。例如,行政机关首长对公务员的打击报复,在晋升时向公务员索贿等,都是作为形式的侵权。不作为的人事行政侵权,是指对一定行为的抑制侵犯了特定公务员的合法权益。例如,应当确定公务员的级别却不予确定,试用期届满却不作出相应的决定,应予奖励却不予奖励等,都是不作为形式的侵权。
    <国家公务员暂行条例>第82条规定:”国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为”,可请求行政救济。这就是说,国家公务员对侵犯其职务关系上合法权益的任何具体人事行政行为,除依人事行政处理决定的规定申请救济外,都可依这一规定请求救济。该条例的这一规定,弥补了人事行政处理决定救济规定的不足,把具体人事行政行为都纳入了人事行政救济的范围,并杜绝了行政机关及其领导人员利用非书面决定形式规避人事行政救济的可能,从而具有重要意义。
    三、人事行政救济的程序
    <奖惩暂行规定>、<行政监察条例>和<国家公务员暂行条例>对人事行政救济的程序作了一定的规定。
    1.公务员应向规定的机关申请救济
    根据上述法律、法规的规定,公务员对具体人事行政行为不服的,不能向人民法院起诉,只能向规定的国家行政机关申请救济。(1)公务员对人事行政处理决定不服的,能够向原处理机关申请救济,也能够向同级人民政府的人事部门申请救济。(2)公务员对人事行政侵权行为不服的,能够向上级行政机关申请救济,也能够向行政监察机关申请救济。(3)公务员对主管部门的行政处分决定不服的,<国家公务员暂行条例>和<行政监察条例>都规定,既能够向原处分机关申请救济,也能够向监察机关申请救济。可是,<奖惩暂行规定>却规定,公务员除可向原处分机关申请救济以外,也能够直接向上级机关申请救济。由于<奖惩暂行规定>的法律效力比上述两个条例高,该两条例的规定并不能否定公务员能够直接向上级机关申请救济的规定。因此,公务员对主管部门的行政处分决定不服的,既能够向原处分机关申请救济,也能够向监察机关申请救济,还能够直接向上级机关申请救济。公务员对监察机关的监察决定和监察建议不服的,能够向作出该决定或建议的监察机关申请救济;公务员能够根据<奖惩暂行规定>直接向上级机关申请救济。对在作出行政处分决定前所采取的停职检查等措施不服的,是向人事行政处理决定规定的机关申请救济,还是向行政处分决定规定的机关申请救济,有关规定并不明确。笔者认为,这类措施与行政处分有密切关系,属于行政处分方面的决定,应向行政处分决定救济的机关申请救济。
    2.公务员申请救济的期限
    申请救济的期限,是指公务员不服具体人事行政行为有权申请救济的时间限制。在规定的期限内未申请救济的,公务员就不能再申请救济了,即使申请了也不会被受理,而只能按一般信访案件处理。之因此作这样的规定,是为了促使公务员及时行使救济申请权,避免有关机关处理人事行政救济案件因时间久远而难以取证的麻烦。
    (1)对人事行政处理决定(包括行政处分决定)申请救济的期限为30日,即公务员从收到人事行政处理决定书的次日起30日内有权申请救济。
    (2)对监察决定和监察建议申请救济的期限,<行政监察条例>规定为15日,即从收到监察决定书和监察建议书的次日起15日内有权申请救济。笔者认为,监察建议和监察决定属于行政处分方面的决定。这样,<行政监察条例>的这一规定,就与<奖惩暂行规定>所规定的申请救济期限为一个月相抵触了,自然应以<奖惩暂行规定>的规定为准。即使不把监察决定和监察建议视为行政处分决定,而将其视为一般的人事行政处理决定,根据<国家公务员暂行条例>第81条的规定并根据后法优于前法的原则,对其申请救济的期限也是30日。
    (3)对人事行政侵权行为申请救济的期限,当前尚无规定。今后在加以规定时,按中国立法惯例,应按公务员从知道人事行政侵权行为之日起计算期限,并应比人事行政处理决定的申请救济期限长。在当前,公务员对人事行政侵权行为申请救济的期限从知道该行为之日起计算,也不应少于30日。
    3.公务员申请救济的名称
    法律、法规对公务员申请救济的名称作出了明文规定。公务员对人事行政处理决定不服,请求原处理机关救济的,称”申请复核”;请求同级人民政府人事部门救济的,称”申诉”。公务员对行政处分决定不服,向原处分机关请求救济的,根据<奖惩暂行规定>称”要求复议”,根据<国家公务员暂行条例>称”申请复核”;向上级机关或监察机关请求救济的,称”申诉”。根据<行政监察条例>,对监察决定不服,请求作出监察决定的监察机关救济的,称”申请复审”;对复审决定仍不服,请求上一级监察机关再次救济的,称”申请复核”。根据该条例,对监察建议不服请求作出建议的监察机关救济的,称”提出异议”。对人事行政侵权行为请求救济的,称”控告”。笔者认为,有关法律、法规对公务员请求人事行政救济名称的规定,过于繁琐,也太混乱,使用起来极为不便,应尽早予以统一,可采用人们已比较熟悉也易于接受的”申请复议”这个名称。
    4.人事行政救济案件的处理
    当前,中国监察机关处理人事行政救济案件,已有比较具体的法规和规章依据。
    (1)对不服监察决定和监察建议案件的处理。根据<行政监察条例>第40条第2款的规定,监察机关对不服监察决定案件的复审决定,应当在一个月内作出;公务员对复审决定仍不服的,能够向上一级监察机关申请复核,上一级监察机关应当在两个月内作出复核决定。根据该条第3款的规定,监察机关对不服监察建议案件的处理,应当在15日内给以回复;对回复依然不服的,由监察机关提请本级人民政府或者上一级监察机关处理。
    (2)对不服主管部门行政处分的案件向监察机关请求救济的,应由与原处分机关同一级别的监察机关管辖。监察机关经复审认为原行政处分决定正确的,应予维持;认为原行政处分决定不适当的,能够建议原决定机关变更或者撤销,也能够直接作出变更或者撤销的决定。公务员对监察机关的复审决定仍不服的,能够向上一级监察机关申请复核。对这类人事行政救济案件的处理,监察部于1991年11月30日发布的<监察机关处理不服行政处分申诉的办法>,作了更为具体的规定。
    (3)对不服人事行政侵权行为的案件,监察机关应根据<奖惩暂行规定>、<国家公务员暂行条例>和<行政监察条例>等的规定进行审理。对实施人事行政侵权的国家行政机关及其领导人员,监察机关应作出监察决定或监察建议;对受侵害的公务员,监察机关应根据<国家公务员暂行条例>第84条的规定,并参照<行政监察条例>第24条第2、3项的规定予以补救。
    除监察机关处理人事行政救济案件以外,其它国家行政机关对人事行政救济案件应如何处理,中国当前尚无具体规定。
    四、人事行政赔偿
    <国家公务员暂行条例>第84条规定:”国家行政机关对国家公务员处理错误的,应当及时予以纠正;造成名誉损害的,应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉;造成经济损失的,应负赔偿责任。”这一规定,对中国的人事行政救济制度具有极为重要的意义。首先它在中国历史上第一次确立了人事行政赔偿制度。以往,中国虽有平反冤、假、错案和恢复名誉的做法,对受害人在经济上也给予一定的弥补,但却没有将其法律化、制度化,并不是国家及其行政机关应承担的法律责任,也并不是公务员能够主动请求的,而是作为政治任务以”运动”形式进行的政策性补偿。因此,该条例的这一规定,在纠正违法或不当人事行政行为的问题上,是从人治走向法治的标志。其次,这一规定表明,人事行政赔偿是人事行政救济制度的重要内容。它表明,人事行政救济不但仅在于撤销或变更违法或不当的人事行政行为,对行政机关及其公务员追究政纪责任,而且还要求国家及其行政机关对此所造成的损害承担行政赔偿责任,即造成名誉损害的,应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉;造成经济损失的,应赔偿该损失。只有这样,公务员的救济申请权和整个人事行政救济制度,才具有实际意义。因为,公务员的救济申请权本身并不是目的,而只是一种手段。如果这种手段和人事行政救济这种法律机制,不能使公务员受侵害的合法权益得到赔偿,那么救济申请权将成为开给公务员的空头支票,人事行政救济制度也只不过是一种法律摆设。因此,尽管上述第84条对人事行政赔偿只作出简单地规定,对中国的人事行政赔偿来说只有该规定是远远不够的。但它对中国人事行政赔偿制度的建立和完善,对中国人事行政救济制度的确立和发展,却有特殊的价值和贡献。
    五、完善人事行政救济制度的建议
    中国的人事行政救济制度,无疑有待完善。最主要的问题,是要把人事行政救济纳入到统一的行政救济制度中来。
    1.适用<行政复议条例>
    人事行政纠纷有其特殊性,人事行政救济有其相对独立性,因此法律法规相应地作出了特殊规定,如人事行政救济的范围、管辖和申请期限等。可是,人事行政纠纷与外部行政纠纷、人事行政救济与行政复议间的共性更多于其个性或差异性。例如,<行政复议条例>关于复议原则、参加人、申请与受理、审理与决定、期间与送达的规定,对人事行政救济也是适合的。因此,除法律、法规已有明文规定者外,笔者认为人事行政救济能够适用<行政复议条例>的统一规定。当然这需要由立法加以确认。
    2.实行司法最终救济原则
    对人事行政行为是否实行司法最终救济原则,各国有不同的规定。在日本,根据<日本公务员法>第90条的规定,公务员对人事行政行为不服的,不能向法院提起诉讼请求司法审查。但在美国,公务员对人事行政行为不服,经向考绩制度保护委员会申诉后,可依<美国法典>第7703条的规定向法院提起诉讼,请求司法审查。在法国,公务员对侵犯其合法权益的人事行政行为,都能以越权之诉向行政法院请求撤销。笔者认为,把具体人事行政行为纳入行政诉讼的范围,对人事行政救济实行司法最终救济原则,在中国也是可行的,也有利于公正、有效地保障公务员的合法权益,使法治深入人事行政管理。
    3.适用国家赔偿法
    在人事侵权赔偿方面,笔者认为人事行政赔偿与一般的行政赔偿几乎没有什么区别,能够统一适用<国家赔偿法>的有关规定,只要经过立法加以确认即可,而无需制定专门的人事行政赔偿法规。