我国气候变化诉讼的制度归属和发展路径_刘飞琴.pdf

24聚焦 F OCUS为实现“双碳”目标提供法治保障气候变化诉讼源于20世纪80年代末的美国，经过多年的发展，目前已成为全球应对气候变化的重要治理手段。随着巴黎协定的签订和碳达峰碳中和（以下简称“双碳”）目标的提出，近些年我国对于气候变化诉讼的研究日益增多。气候变化诉讼作为一种司法途径的社会治理手段，反映出“能动司法”在我国应对气候变化中的“服务和保障”功能。这不仅会直接影响法律政策的制定、社会主体的行为等，更有可能影响我国现有法律体系和权力结构的有序性与稳定性。任何一项制度都须扎根本国土壤1，气候变化诉讼制度作为舶来品，必须充分结合我国实际情况，契合、融入我国现有的法律制度体系与法治实践，从而确定制度归属与发展路径。我国气候变化诉讼的概念目前，学术界对于气候变化诉讼研究的焦点在“气候变化诉讼是什么”以及“气候变化诉讼的本土化”两方面。“气候变化诉讼是什么”在于揭示气候变化诉讼的理论面貌，“气候变化诉讼的本土化”在于探索气候变化诉讼的实践路径。只有明确气候变化诉讼的概念范畴和制度归属，才能进一步探索我国气候变化诉讼的可行路径。气候变化诉讼尚未形成明确的概念，学术界在研究中将其分为广义、中义和狭义三类。广义气候变化诉讼概念由国外学者Osofsky教授提出，她认为某一诉讼案件只要涉及气候变化问题，即以气候变化问题为动因或者对气候变化具有明显影响，均可被认为是广义气候变化诉讼2。我国气候变化诉讼的制度归属和发展路径*System Attribution and Development Path of Climate Change Litigation in China文/刘飞琴 朱德泓 张建伟摘 要 气候变化诉讼的概念尚不清晰、制度归属有待明确是我国气候变化诉讼发展的重要桎梏。气候变化问题属于“广义的生态环境损害”问题，救济方式包括生态环境损害公益救济和生态环境损害私益救济；气候变化诉讼归属于生态环境损害救济制度，且与生态环境损害公益救济制度高度契合。我国目前应将气候变化诉讼融入生态环境损害公益救济制度，通过不断完善现有制度、积极推进司法解释、有待未来专门立法的方式，促进我国气候变化诉讼进一步发展。关键词 气候变化诉讼；生态环境损害公益救济；能动司法在此基础上，我国有学者提出“中义气候变化诉讼”的概念，认为气候变化诉讼是以降低大气污染或提高清洁能源使用比例为目的的诉讼3。更多学者主张“狭义气候变化诉讼”的概念，认为气候变化诉讼是“当事人直接提出气候变化法律问题、政策问题、事实问题的诉讼”3“直接和明确提出与气候变化或气候变化政策有关问题的诉讼”4“以气候变化议题为中心，直接以应对气候变化、救济环境公益为目的的诉讼”5。可见，狭义气候变化诉讼概念认为气候变化诉讼是意在直接针对气候变化问题的诉讼。不同范畴的气候变化诉讼概念各有侧重，当前学术界的主流观点是将我国气候变化诉讼限定在“狭义气候变化诉讼”范畴之内。我国与气候变化相关的诉讼并不鲜见，如以2016年山东德州全国首例大气污染民事公益诉讼为代表的大气污染公益诉讼。近年来，随着应对气候变化问题的凸显和“双碳”目标的提出，气候变化诉讼引起了更多关注。针对著名的“自然之友诉国家电网甘肃电力公司弃风弃光案”，有学者认为该案属于“狭义气候变化诉讼”，是“真正的气候变化诉讼”5。但是，也有学者认为该案不属于“狭义气候变化诉讼”而属于“中义气候变化诉讼”3；另外，该学者认为美国气候变化诉讼的司法实践和理论研究采用的均是“狭义气候变化诉讼”的概念3。但值得一提的是，美国萨宾气候变化法律中心却将此案收录于气候变化诉讼数据库1。可见，我国气候变化诉讼的概念尚不明晰、范围难以界定。而前述“自然之友诉国家电网甘肃电*基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金（buctrc202223）1参见美国哥伦比亚大学萨宾气候变化法律中心气候变化诉讼数据库“全球气候变化诉讼中国档案馆”，https:/climate.law.columbia.edu。DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.06.01525ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.06 2023力公司弃风弃光案”对我国节能减排以及气候变化应对产生了积极的影响6。从最高人民法院2021年印发的环境资源案件类型与统计规范（试行）（以下简称规范）对“气候变化应对类案件”的界定可以看出，我国司法机关对于气候变化诉讼采用的是广义的概念。广义气候变化诉讼概念能够涵盖直接或间接影响气候变化问题的各类诉讼，凡涉及应对气候变化问题的诉讼均可被定义为气候变化诉讼。广义气候变化诉讼有利于充分总结涉及应对气候变化的诉讼经验，实现通过司法手段应对气候变化的最终目的，宜为我国目前所采纳。我国气候变化诉讼的制度归属2022年6月，生态环境部等17部门联合印发的国家适应气候变化战略2035指出“气候变化已对我国自然生态系统带来严重不利影响，并不断向经济社会系统蔓延渗透。”气候变化问题不是单纯的生态环境损害问题，还会对人身和财产带来危害。根据生态环境损害赔偿管理规定第四条，“生态环境损害”是指因污染环境、破坏生态造成的环境、生物要素的不利改变和生态系统功能退化，同时，“涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的”不属于生态环境损害赔偿的范围。这一规定表明，我国目前官方文件规定的“生态环境损害”采用的是“狭义的生态环境损害”概念，仅针对环境要素、生态要素和生态系统的消极影响，即对生态环境公益造成的损害。“广义的生态环境损害”不仅包括对生态环境公益的损害，也包括因“狭义的生态环境损害”而造成的人身损害、个人和集体财产损失，即对生态环境私益的损害。因此，“广义的生态环境损害”包括生态环境公益损害和生态环境私益损害。我国对于生态环境公益损害和生态环境私益损害采用不同的救济路径，对前者的救济路径为生态环境损害公益救济，主要包括行政救济和司法救济，其中司法救济又包括环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼、环境刑事公益诉讼环境刑事附带民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼；对后者的救济路径为生态环境损害私益救济，除了有关的行政救济、行政诉讼和刑事自诉案件外7，主要是指环境侵权的民事救济，由被侵权人请求侵权人承担侵权责任。生态环境损害公益救济和生态环境损害私益救济共同构成了我国的生态环境损害救济制度。另外，结合规范中“气候变化应对类案件”的广义概念，我国司法机关认为直接或间接影响气候变化的刑事、民事、行政及公益诉讼都属于气候变化诉讼，而这些气候变化诉讼同样属于生态环境损害救济制度。综上可知，气候变化问题属于“广义的生态环境损害”问题，救济方式包括生态环境损害公益救济和生态环境损害私益救济，故气候变化诉讼归属于生态环境损害救济制度。因此，可将“应对气候变化问题的诉讼”置于我国法律体系下的生态环境损害救济制度进行考察，从而在此基础上根据气候变化问题的特点，完善我国现行生态环境损害救济制度。我国气候变化诉讼的可行路径“法的保守性告诉我们，要克制对新事物的冲动，以冷静和怀疑的态度对待狂热的期求。法的变革应该是一种审慎、逐渐的变革8。”因此，对于新现象和新事物，只要法律能够“缝补”完善，便无须“创新”，即只有在穷尽现有制度解释空间仍无法解决现实问题时才需考虑尝试新立法。气候变化诉讼同样应是如此。我国气候变化诉讼的发展应选择一条现实可行的路径，包括不断完善现有制度、积极推进司法解释、有待未来专门立法。不断完善现有制度我国生态环境损害救济制度能够涵盖气候变化诉讼，但相关的程序法和实体法有待进一步完善。气候变化问题相较于其他环境问题，产生的原因往往更为复杂、对公益的影响更大。因此，除少部分涉及生态环境私益损害的气候变化诉讼外，我国气候变化诉讼着重在生态环境损害公益救济制度的框架内展开更具操作性，对现有法律体系的冲击也更小。然而，我国生态环境损害公益救济制度立法虽较为全面，但须完善的空间还很大。例如，由环保组织、行政机关和检察机关提起的多元救济途径之间的衔接9，行政权与司法权权力分配与制衡10等问题都是争议不断、亟须解决的。故首先可从完善生态环境损害公益救济制度着手。尽管我国已建立了“双碳”“1N”政策体系，但我国应对气候变化立法采用的是分散式立法模式，即在应对气候变化的部分领域专门立法或者在现有法规中增修相关条款11。“良法是善治之前提”，现有应对气候变化立法尚存不足，不利于我国气候变化诉讼的发展。例如，在部分领域的专门立法中，2020年生态环境部发布的碳排放权交易管理暂行办法（试行），旨在规范、调整我国碳排放权交易等相关活动，但我国碳排放报告数据弄虚作假的现象频发，尚未得到有效遏制；在现有法律增修的相关条款中，中华人民共和国大气污染防治法第二条规定26聚焦 F OCUS为实现“双碳”目标提供法治保障了“大气污染物和温室气体实施协同控制”，但仍存在温室气体的法律属性尚未明确，缺少与大气污染物实现协同控制的可操作性规定等问题。我国现有应对气候变化的立法不足是气候变化诉讼发展中无法回避的关键问题。对此，完善现有制度的途径主要包括两方面：一是完善部分领域的专门立法。应对气候变化中碳市场交易、企业环境信息披露、绿色金融等新兴、重点领域的立法多为部门规章和规范性文件，立法层级相对较低，因此宜在进一步完善的基础上，适当提升这些领域立法的法律位阶，以提高监管力度。二是在现有法律法规中增修应对气候变化的相关条款。气候变化问题涉及多个领域，我国在与气候变化相关的领域已有较为全面、成熟的立法，因此可以在环境保护、能源利用、自然资源等相关领域立法中增设应对气候变化的特别条款。积极推进司法解释司法解释是司法机关发挥能动性的重要体现，有利于填补立法空白，维护公平正义。完善生态环境损害公益救济制度是我国气候变化诉讼发展的可行之路，司法机关应根据气候变化问题的特点，推进生态环境损害公益救济制度的发展与完善。气候变化诉讼主要涉及造成生态环境公益损害的气候变化问题，属于生态环境公益损害的子类型。我国现有针对生态环境公益损害的诉讼主要是环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，其能够有效承载气候变化诉讼的制度功能。相较其他生态环境问题，气候变化问题具有三个特殊性：一是具有高度的复杂性和综合性，应对气候变化问题应予以专门、全面的考量；二是具有显著的风险性，应对气候变化问题应以预防为主，防患于未然；三是具有极强的隐蔽性、动态性和长期性，应对气候变化问题更加依赖行政职能发挥作用。因此，在通过司法解释对环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼进行完善以促进气候变化诉讼的发展时，可从三方面展开。第一，明确环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的适用情形包括“应对气候变化问题”。通过“概括列举”的方式进一步明确气候变化减缓类和气候变化适应类问题各自的范围。同时，气候变化减缓类问题中涉及“双碳”目标实现的新型、重点案件如何通过环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼进行救济也需通过司法解释予以明确。第二，落实“风险预防”原则。气候变化问题具有鲜明的科学不确定性，是典型的风险问题。因此，可以通过司法解释将环境民事公益诉讼中的“风险预防”原则予以明确、细化，完善“重大风险”的认定、证明、责任承担12等具体规定。同时，可以适当推进“风险预防”原则在环境行政公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼中的落实，提高我国生态环境损害公益救济制度的风险应对能力。第三，充分发挥环境行政公益诉讼对行政机关的督促气候变化已对我国自然生态系统带来严重不利影响27ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.06 2023功能。环境行政公益诉讼案件多在诉前程序即告终结，能够在减轻司法压力的同时督促行政执法。因此，可通过司法解释完善环境行政公益诉讼的诉前程序，例如，进一步协调诉前程序与行政程序的对接、明确诉前程序中行政机关“依法履职”的判断标准、强化检察机关的调查取证权等。完善环境行政公益诉讼有利于督促行政机关更好地行使权力，发挥行政权灵活、主动、专业和高效的优势，更好地应对气候变化问题。有待未来专门立法正如学者所言，我国气候司法的客观秩序维护模式（相较于主观权利保护模式）有成为实践主流之势。保障与恢复法律秩序，有赖于制定法规范的不断完善13。在专门性立法满足必要性、可行性和紧迫性条件时，“应对气候变化法”“公益诉讼法”等法律的出台无疑有利于保障和发展气候变化诉讼。通过完善现有制度、推进司法解释的方式来应对气候变化问题，难以全面把握应对气候变化法律规制的目标和路径，专门立法则能解决这一问题14。但相关专门立法的理论争议颇多、立法条件尚未成熟，我国正处于应对气候变化立法探索阶段，有关气候变化诉讼的专门立法更为时尚早。另外，基于行政权在国家权力结构中的分工和优势、应对气候变化自上而下的政策推动，专门立法的重点不在于加强司法能动、凸显诉讼作用，而应是明确、厘清各级人民政府及气候变化主管部门的职责，规范和优化行政权力，通过行政手段更好地应对气候变化、解决气候问题。气候变化诉讼是一个复杂的法律问题，有关法律与政治、经济、环保等利益的博弈，涉及法律体系内部的司法权与立法权、行政权、公民权利的制约和监督问题。因此，对于我国气候变化诉讼的发展，应保持客观、谨慎的态度。目前，通过不断完善现有制度、推进司法解释的方式，将气候变化诉讼融入我国已有的法律体系和法治实践，或许是目前最有效的方法。参 考 文 献1 何勤华.法的移植与法的本土化J.中国法学,2002(3):4-16.2OSOFSKY H M，PEEl J.Litigations regulatory pathways and the administrative state:Lessons from U.S.and Australian Climate Change GovernanceJ.Georgetown International Environmental Law Review，2013(2):207-260.3高利红.我国气候诉讼的法律路径：一个比较法的研究J.山东大学学报(哲学社会科学版),2022(1):167-176.4杜群.巴黎协定对气候变化诉讼发展的实证意义J.政治与法律,2022(7):48-64.5张忠民.气候变化诉讼的中国范式：兼谈与生态环境损害赔偿制度的关系J.政治与法律,2022(7):34-47.6陈微.气候变化诉讼比较研究：基于两起“弃风弃光”环境公益诉讼案展开的分析J.法律适用,2020(8):80-87.7常纪文.环境法律责任的实现方式、原则和内容J.环境资源法论丛,2002，2:298-340.8郭忠.论法的保守性J.法制与社会发展,2004(4):123-133.9吕梦醒.生态环境损害多元救济机制之衔接研究J.比较法研究,2021(1):133-151.10王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析J.中国法学,2016(1):49-68.11刘晶.温室气体减排的法律路径：温室气体和大气污染物协同控制：评大气污染防治法第2条第2款J.新疆大学学报(哲学人文社会科学版),2019,47(6):48-56.12秦天宝,陆阳.从损害预防到风险应对:预防性环境公益诉讼的适用基准和发展方向J.法律适用,2022(3):121-126.13田时雨.论气候变化的司法应对：基于环境公益诉讼的路径探索J.理论月刊,2021(12):134-143.14徐以祥,刘继琛.论碳达峰碳中和的法律制度构建J.中国地质大学学报(社会科学版),2022,22(3):20-31.（刘飞琴系北京化工大学环境安全研究中心副教授；朱德泓系中国政法大学民商经济法学院硕士研究生；张建伟系北京化工大学环境安全研究中心教授。张建伟系本文通讯作者）