市县长经济责任审计新模式下政府负债审计的思考.docx

市县长经济责任审计新模式下政府负债审计的思考

　　一、市县长经济责任审计新模式下
政府负债审计的必要性
　　市县长经济责任审计新模式下政府负债审计的目标主要是通过审计了解政府举债规模、投向、效益，政府性债务偿还机制，政府负债管理情况及制度建设情况，帮助政府防范和化解风险隐患，确保财政平稳运行，维护政府信用、经济安全和社会稳定。
　　地方政府无限负债的危险性决定了政府负债审计的必要性。我国法律对地方政府的负债行为既无明确的规定，也缺乏必要的制约。当地方负债已经普遍化之后，一些地方政府的领导人开始逐步大胆起来，大量负债建设自己的“政绩工程”。这不仅加大银行的信贷风险，同时也使地方财政日后的偿债压力增大，形成对以后各届政府管理的风险。各地的开发区热也与地方政府开始敢于大量负债有关。《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》要求各级政府应充分认识加强政府性债务管理的重要性和紧迫性，切实提高工作的积极性和主动性。但在实际工作中，地方政府出于地方利益的考虑，潜意识地进行自我保护，依靠其自身很难彻底摸清其债务家底，也难以有效防范债务风险。
　　政府负债可用财力占政府实际可支配资金的比重决定了政府负债审计的必要性。从全部政府性资金的构成看，政府负债可用资金大约占全部政府性资金的三分之一甚至更多，如果仅以这部分资金的收支管用去评价一个市县长的经济责任履行情况，无疑是不全面、不准确的。而且财政预算资金支出刚性较强，在解决机关人员“吃饭”、政府公用经费后，真正可用于发展和建设的资金并不多。市县长在实现行政目标时只能用大量的预算外资金来弥补预算内资金的不足，并且有相当一部分预算外资金用于偿还债务。因此，开展政府负债审计是评价市县长行政理念、绩效和成果的关键，也是评价市县长经济责任的关键。
　　对市县长经济责任进行量化评价的需求决定了政府负债审计的必要性。以全部政府性资金为主线评价市县长经济责任，就是从政府性资金总量出发，立足于支出结构进行分析，从资金的走向上看政府的行政理念，全面判断科学发展观、构建和谐社会要求在政府工作中的落实程度。从支出重点看公共行政管理、公共财政体制建设是否到位，以及政府职能的转换程度，对履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务基本职能的状况。再依公共财政的基本框架，对市县长经济责任根据审计结果进行量化评价。而通过政府负债获取的资金作为全部政府性资金支出的重要组成部分，其资金的投向和使用绩效是我们量化评价市县长经济责任的重要组成部分。
二、市县长经济责任审计新模式下
开展政府负债审计的方法
　　掌握地方政府负债的现状
　　1．了解地方政府负债的负债主体。地方政府的直接负债又可分为显性负债和隐性负债。由于市县长经济责任审计时间紧、任务重，加之隐性负债有很多不确定因素，所以目前在审计中一般只对显性负债进行审计。根据《中华人民共和国预算法》的有关规定，地方政府不具有发行国库券的权力，因此地方政府负债的主体从政府举债的主要方式看，主要有：一是由地方政府出面向上级部门所借款项，如财政周转借款、国债转贷资金、世行和外国政府的援贷款等；二是由地方政府出面承诺或担保，为相关部门和单位向银行等机构贷款融资提供方便，主要是城市基础设施建设贷款。这些部门和单位包括土地储备中心、经济开发区、政府设立的投融资机构、政府其他机构等。
　　2．确定地方政府负债总体规模。由于市县长经济责任审计新模式是以全部政府性资金为主线，调查确定政府全部可用资金，政府负债资金是其重要组成部分，负债总体规模不仅包括负债总量，还应包括政府可用负债、有无借新还旧及新增负债结构等情况。不仅要分析新增负债有多少，还要看到偿还了多少负债。负债总体规模可以用以下公式表示：年末负债余额＝期初余额＋本年新增负债－本年归还本金额；当年可用负债＝上年年末未用负债＋当年新增可用负债。其中：上年年末未用负债＝当年年初货币资金的总量(前提是假设单位的负债条件是在自有资金用完的基础上再去负债)；当年新增可用负债＝当年所有借入的本金。
　　3．划分负债资金的投入方向。按照全部政府性资金的支出结构，按类别可以将负债资金划分为社会经济发展支出、社会事业发展支出、公共服务与安全支出及其他支出。通过分析各融资主体的职能和活动设置类别，可以将负债资金投向划分为以下七种：一是城乡社区事务支出；二是农林水事务支出；三是文化体育与传媒支出；四是工业交通商业金融事务支出；五是教育支出；六是医疗卫生支出；七是土地、负债等基本建设支出。通过划分资金的支出结构和投向，可以看出地方政府是否将落实科学发展观、构建和谐社会的要求贯穿于政府工作之中。
　　在具体计算地方政府当年负债支出时，应将所属各负债主体的当年负债支出进行合并。
　　各负债主体单位的当年负债支出＝当年可用负债÷当年可用资金×当年建设资金支出。其中：当年可用资金＝货币资金年初余额＋当年可用负债＋内部借款净增＋当年土地出让金净收入＋应付工程款净增＋工程保证金净增＋其他来源；当年建设资金支出＝当年可用资金－货币资金年末余额
　　全面评价地方政府负债情况
　　1．评价政府负债管理现状及制度建设情况。主要包括当地对政府负债规模是否有相应的控制机制，政府负债的管理部门有哪些、建立了哪些制度措施，政府负债管理上存在的问题及成因剖析。
具体地说，就是各地对目前较为分散的债务管理方式是否逐步完善形成归口管理和分类管理相结合的管理方式，克服目前政府债务多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状。一是政府是否明确财政部门统一管理政府债务，由财政部门对政府负债的借入、使用以及偿还各环节制定统一的地方政府债务管理制度；二是政府是否建立行之有效的债务风险预警分析体系，定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成，新债务产生的原因、趋势，使涉及影响财政安全稳定运行的问题做到早知早解决，确保财政经济运行的良性循环；三是政府是否建立和完善偿债准备金制度，通过多渠道筹集偿债资金，每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿债，化解偿债压力。
　　2．评价政府负债绩效。政府负债绩效评价主要包括分析政府负债的使用方向、效益，分析政府负债对地方社会经济建设发展的影响程度，重点关注有无不顾财力、不惜民力，超越地方客观实际，举债搞“形象工程”、“政绩工程”和举债购车、建楼堂馆所等问题。可以通过对部分负债建设项目的绩效情况进行审计调查，从项目的实施在加快城市建设、改善生态环境、发展地方经济、提高城市品位、提升居民生活质量和促进招商引资等方面所起作用入手，分析政府负债投向是否符合国家的产业政策，以及对地方社会经济建设发展的影响程度。
　　具体地说，一是政府是否存在举债兴办、扶持国有企业，造成效益低下，呆账、死账多，回收难度大，偿债能力低；二是政府举债是否用于不具备偿还能力的政府公共支出，如发放工资，弥补经费支出不足，以及科教文卫民政等事业性支出；三是政府举债是否违规建设楼堂馆所，为追求“好形象”和“好政绩”，因为资金的巨额缺口使政府背上沉重债务；四是政府是否不顾财力许可，不从当地实情出发，片面追求外在形象，大量借债投资于基础设施、公共设施、公益事业的建设。虽然这些项目对改善环境和人民生活条件起了很大作用，但同时也使政府背负沉重的债务；五是政府是否缺乏应有的债务风险意识和投资风险意识，轻易介入生产性、竞争性领域，造成大量的投资损失；六是政府是否不顾实际情况，不搞调查研究，大搞开发区建设，举债“筑巢”。由于经济环境变化和市场容量限制，以及各地在投资上的重复建设和盲目性，而无法达到“引凤”的目的，造成土地荒废、资源浪费、投资损失，并背上沉重债务等问题。
　　3．分析政府偿债能力。政府偿债能力分析主要包括分析政府实际可用财力、政府负债与当地经济发展水平和政府可用财力承受能力情况，分析政府负债偿还能力、负债的偿还渠道、负债的偿还期限、负债偿还率。一般来说，偿债能力决定负债能力，过低的偿债能力必然导致债务逾期率高，借新债还旧债现象十分普遍。而债务逾期率过高，也会导致政府无法按期履行还债责任，影响政府声誉，使地方财政财务状况更趋恶化。
　　具体可以从以下几方面进行分析：一是是否对各类债务进行科学的事前论证，对资金的“借用还”进行整体规划，按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。二是是否建立项目评审制度，对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等进行评审论证，避免举债的盲目性和随意性；三是结合债务偿还期限，分析国民收入总额和政府可支配收入及其增长趋势是否具有支撑能力，主要可以用负债率、债务率、偿债率等指标进行反映：负债率＝债务余额/当年地区生产总值；债务率＝债务余额/当年可支配财力；偿债率＝年度还本付息额/当年可支配财力。按照省政府5号令要求，各地应将负债率控制在10%以内，债务率控制在100%以内，偿债率控制在15%以内。四是是否具有充足的偿债资金来源。就目前情况来看，地方政府偿还负债的资金来源主要为土地出让收入，其收缴是否及时、是否到位，直接影响政府负债还款来源的稳定性和正常性。可以从国家宏观调控政策因素、现有土地存量、存量土地的性质、土地市场价格，测算政府可收取的土地出让金净收入、土地出让金收缴率、土地价格升降趋势等指标，分析地方政府未来一定时期的土地出让收入情况，政府负债的主要偿还资金是否充足。但在具体分析时，还要结合国家宏观调控政策、国家财政政策、金融政策等国家经济政策变动的不可测因素。