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行政行为撤销机制研究

　　授益行政的发展源于经济的市场化、政治的民主化和社会的自治化趋势的不断加深，源于民主、自由、平等、人权保障等宪政观念的普及。①
　　行政相对人因授益行政行为的作出得到了某种利益，或者基于对行为合法性的信任而采取了某种行动，达到了不可挽回的地步，行政机关与相对人之间在客观上便建立起一种信赖关系，相对人的信赖利益应得到保护，未有法定理由，不能轻易被剥夺。动辄以已经产生效力的行政行为违法或者不当为由而撤销之，将会出现相对人对行政机关执法信誉的信任危机，也不利于行政管理秩序的稳定，长此以往，也不利于国家的长治久安。故本文拟对授益行政行为的撤销略作探讨。
　　一、授益行政行为撤销的实体限制——信赖保护原则
　　信赖保护原则的基本内涵
　　信赖保护原则是指行政机关在做出对违法授益行政行为的撤销决定时，应充分考虑行政相对人因信赖该行政行为的合法而产生的信赖利益，在公共利益和信赖利益之间进行权衡时，若信赖利益大于因撤销而获得的公共利益，则不应撤销违法的授益行政行为；而若法律规定仍可撤销，则必须以行政机关对此撤销所进行的补偿为前提。其基本内涵是：经过合法程序，评估实施后对于社会安定秩序的影响，并经过公共利益和个人利益的权衡，如果确实存在值得保护的信赖利益，行政机关不得撤销违法的行政行为，或者在给予合理补偿的前提下才能撤销。信赖保护原则的宗旨在于保障私人的既得权，并维护法的安定性以及私人对其的确信。②
　　信赖保护原则适用的要件
　　第一，授益行政行为生效且被公众获知，这是适用行政信赖保护原则的前提。因为在此之前，公众虽然可能获得一定的利益，但是该利益不可能是基于对未生效的行政行为所产生的信赖利益，正是在这个意义上，行政行为的生效且被公开才成为前提性的条件。
　　第二，公众对授益行政行为的信赖值得保护。对违法的授益行政行为而言，公众的信赖是否值得保护，关键是考察它对行政行为的违法性有无可归责性，及其有无利用该违法性的不良企图。这主要需要涉及到以下几个方面：一是考察受益人对行政行为的违法是否存在故意或重大过失。③
　　二是必须强调的是，此处并没有涉及行政主体的可归责性问题，因为行政主体负有依法行使职权的职责，对违法行政行为的出现应承担其无可推卸的责任。三是判断公众有无利用违法的授益行政行为的不良企图时，应从其知识结构、周围环境、对所授权益的需求程度等等要素进行考察。而对合法的授益行政行为而言，公众的信赖是否值得保护，关键是考察其行为是否具有可预测性。
　　第三，公众已有信赖行为，且信赖行为具有不可逆转性，其信赖利益值得保护。主要表现在：授益行政行为赋予行政相对人某种物质利益，而受益人已经给付或作出了财产处分且不能恢复原状，或只能在遭受不可期待损失的情况下恢复原状；或授益行政行为赋予公众某种资格，而受益人依此资格已经从事了某种行为。

　　第四，受益人的信赖利益与社会公共利益相比较更占有优势、更值得法律意义上的保护。权衡问题时应综合考虑多种因素。如撤销对受益人的影响、不撤销对社会和善意第三人的影响、行政行为的类型和状态、行政行为违法程度的轻重、行政行为作出后的时间长短等等。撤销行政行为将对国家和社会公共利益造成重大损害的，不应撤销行政行为。如果受益人的信赖利益显然大于公共利益时，可以不撤销行政行为，反之，则可以撤销行政行为，但不能溯及即往发生效力，并必须给予行政相对人合理的补偿。④
　　第五，授益行政行为所赋予的权益，作为新的法律关系的客体已进入流转的，要考虑维护第三人利益和法律关系的安定性、稳定性。南京市民薛国斌将法院已查封的房产转让给潘裕民，并缴纳了税费，在市房产局领取了私有房屋所有权证。后南京市房产局以工作失误造成发证错误为由，依照纠错程序注销了潘裕民私有房屋所有权证，潘裕民不服，遂向法院起诉，经过二审，法院最终撤销了南京市房屋管理局的注销决定。在本案中，作为相对人的潘裕民并没有实施任何违法行为，因此，即便行政机关有权自我纠错，但潘裕民的法律地位不应当受到更为不利的影响。南京市房屋管理局不能将应自己的过错造成的责任强加于没有过错的相对人潘裕民。⑤
　　处理好信赖保护原则与合法性原则的关系
　　滥用信赖保护的行政行为和司法行为应当无效。信赖保护原则的适用大大限制了授益行政行为的可撤销性，在某种程度上减少了违法行政行为撤销的数量，因此，它与行政合法性原则发生了一定的冲突。合法性原则要求严格地依法行政，维护法律的尊严和法律秩序的稳定性，这似乎是确定无异议的；但是，基于信赖保护原则，是否撤销违法的行政行为，应衡量行政合法性的公共利益与人民信赖该行政行为的信赖利益，而非一意维护合法性。合法性原则和信赖保护原则作为行政法众多原则中的组成部分，与行政管理的总体目标都是一致的，信赖保护原则的适用同样要以合乎法律对其规定为第一要素，而适用的后果应看作是合法性原则的例外和补充，并非是对前者的全盘否定。要准确把握好信赖保护原则适用的度，使应该保护的授益行政行为能够得到保护，使应该撤销的授益行政行为能够得以撤销
　　二、授益行政行为撤销的程序要求
　　授益行政行为的撤销势必侵害行政相对人的信赖利益，直接关系到当事人、利害关系人、善意第三人及公共的利益，必须慎之又慎，在撤销的程序要求上应当更加严格，并通过严格的程序要求来有效限制行政撤销权的行使。行政机关对某些不宜撤销的违法行政行为可采取补正、转换的方法，使其成为合法有效的行政行为以此来限制应撤销行政行为的范围。⑥
　　撤销权行使的启动
　　一是由利害关系人的请求启动。当公民、法人发现他人的行政许可给自己的权益造成侵害或可能造成侵害，就可以根据行政许可法的相关规定向作出该行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关提出申请，请求予以撤销。作出该许可决定的行政机关或其上级行政机关必须受理。二是行政机关监督检查中发现。在执法检查中，或者是群众举报，作出授益行政行为的行政机关或者其上级行政机关，发现行政机关违法作出授益行政行为决定，必须启动撤销该授益行政行为的程序。
　　立案调查
　　可以借鉴行政处罚法的相关规定，行政机关启动了授益行政行为的撤销程序后，行政机关的负责人必须指派两名以上的工作人员承办该案，审批该授益行政行为的人员实行回避制。调查取证主要是收集两类证据，一类是事实类，另一类是法律法规类，这是决定是否撤销的依据。
　　调查终结
　　承办人员在收集到相关证据后，应写出调查终结报告，调查终结报告的内容应包括：当事人的基本情况主要事实、处理依据、处理决定建议等。
　　告知听证
　　行政机关做出撤销决定之前，应当告知利害关系人有要求举行听证的权利，利害关系人要求听证的，行政机关应当及时组织听证。因为授益性行政行为的撤销都会对相对人的权益产生重大的甚至是颠覆性的影响，因而必须通过听证这一形式认真听取他们的意见，从而至少在制度上保证行政机关最终的处理决定能够建立在全面、准确的利益衡量基础之上，因为听证程序的要求便是应当公开、透明、公正。
　　作出决定
　　填写《撤销授益行政行为决定审批表》，将听证笔录连同案卷材料报行政领导审批，作出是否撤销授益行政行为决定，决定撤销的，作出书面决定文书，向当事人、利害关系人送达撤销决定书应当包括：撤销的理由、依据、并告知当事人和利害关系人自接到撤销决定书之日起60日内可向上级行政机关申请行政复议或在三个月内直接向人民法院提起行政诉讼。以防止行政相对人及其他利害关系人的权益受到更大的损害。
　　时限限制
　　行政机关应当自知道撤销原因之日起一年内行使撤销权。时限是行政程序的要求之一，在立法上为行政机关的撤销确定一个相对合理的时间则显得尤为重要。借鉴其他国家和地区行政程序法的有关规定，并参照我国行政复议法、行政诉讼法特别是行政许可法中关于时效的规定，将这一时间定为一年还是比较妥当的。⑦
　　三、授益行政行为撤销的补偿
　　授益行政行为撤销的补偿是行政补偿的一种行政补偿是在土地征收补偿的基础上发展起来的行政制度。国家基于公共利益的需要或者为了增加公共利益，可以对公民、法人或其他组织的财产权及其他合法权益进行剥夺或限制，由此给相对人造成的特殊损失，不能完全由该相对人个人承担，应该通过社会全体负担的方式来弥补，以实现对相关利益关系的调整。正是在这种意义上，我们说，行政补偿制度是由财产权保障和平等原则导出的法理。⑧
　　行政补偿必须以合法的行政行为为前提，以无义务的特定人所受的特别损失为要件，以损害的实际存在为基础，并且失的发生必须与合法的行政行为有因果关系。通过完善行政补偿制度、扩大行政补偿范围、提高行政补偿标准等，使授益行政行为的撤销受到一定的限制
　　明确补偿的主体
　　行政补偿的义务主体恒为国家。原因有二种：一是直接基于公共利益的需要；二是在符合公共利益目的的前提下，直接基于第三人或部分人利益的特殊需要。⑨
　　把握补偿的额度
　　我国目前并没有统一的关于行政许可信赖利益补偿的标准。从经济学角度出发，多数采取信赖利益补偿的国家都以信赖利益作为补偿的原则。信赖保护原则会涉及相对人的三个利益：先期投入、既得利益和期待利益。先期投入是指相对人为获得利益所付出的代价；既得利益是指相对人基于信赖已经获取的利益；期待利益是信赖对象不发生变化时其未来应得的利益。一般而言，信赖利益应由既得利益和期待利益构成。而先期投入的付出因为不是基于信赖而是为了获得信赖，本质上是相对人承担的一种风险，因此不属于信赖利益。仅对相对人既得利益的失去进行补偿，在我国目前的背景下有一定的合理性，这亦与侵权法上的填平原则相吻合。但是，如果仅仅单纯以实际损失为补偿的原则，在多数情况下，补偿的数额可能远远小于相对人的各项支出，不足以弥补其信赖利益的损失，如果这样，则与法律的公平正义原则相悖。因而，笔者认为，从平衡各种权益的角度出发，应当以实际损失作为补偿的下限，以信赖利益作为补偿的上限，赋予行政机关一定的自由裁量权，这样不但维护了法的权威，又平衡了公共利益与个人利益之间的关系，维护了公共行政秩序，有利于社会经济、政治的稳定发展。
　　规范补偿的程序
　　行政许可补偿方面，我国目前缺乏相关的制度性规范。《行政许可法》对此亦只作出了笼统性规定，具体怎么补偿，依照什么样的程序进行补偿都没有规定。首先，行政补偿应在事先。即行政机关对相对人财产权为征收前必须先对相对人的损失进行补偿或达成协议。其次，行政补偿的方式应采用金钱给付的方式。⑩再次，行政补偿可以协商，协商不成的情况下，由有权机关依法作出补偿的裁决。最后，行政补偿可以诉讼，也就是说，先由行政机关作出补偿决定，如果相对人不服，再赋予其诉权，使司法成为最终救济途径。行政行为撤销机制研究