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市场竞争秩序与行政规制

　　摘要 市场是迄今为止实现资源有效配置的主要手段，但市场不是万能的，单纯依靠市场配置资源会导致市场自身无法解决的“市场失灵”，诸如垄断、外部性和信息不对称等 问题 ，此时政府运用公共权力介入、调节 社会　经济 生活成为必然的选择，以保障市场竞争机制发挥应有的作用。
　　关键词 竞争秩序；信息不对称；行政指导；行政许可
　　一、 影响 市场竞争秩序的主要因素
　　竞争是市场经济的本质特征，但市场主体的自利性，往往会使经济行为具有自发性和盲目性，使竞争走向异化，竞争的结果最终反而会摧毁竞争机制，造成垄断和不正当竞争等，影响市场公平的竞争秩序。这些异化现象主要表现在以下几个方面：
　　(一)垄断与限制竞争
　　市场对于资源的有效配置是以充分竞争为基础条件的，这意味着有无数平等的竞争者的参与，而垄断的存在则会使市场不再是完全竞争的。垄断厂商不再是价格的完全接受者，而是价格的制定者，从而使生产偏离了帕累托最优的要求，造成社会福利损失。此外，垄断与限制竞争还有可能使社会遭受其他损失。如市场是自由竞争的，超额利润的存在一定会吸引其他 企业 进入，垄断利润逐渐消失。但现实是垄断企业集团极力阻止其他企业进入本行业，以保持长期垄断地位，他们会用各种各样的 方法 游说政策制定者限制竞争，以保持垄断价格。为了寻求额外的利润而进行的寻租行为所带来的结果可能造成浪费更多的社会成本。
　　形成垄断的原因主要包括：首先，自由放任的市场竞争必然走向垄断。生产成本的差异不一定会使竞争者处于同等的地位，进而导致有成本优势的企业逐渐占据垄断地位。同时为了获得规模经济效益，一些市场主体往往会联合、兼并其他企业，形成对市场的垄断；其次、政府特许和专利规定所反映的人为和 法律 的因素，是形成垄断的另一原因。其实，这就是现今两种主要的垄断形式：经济性垄断和行政性垄断。
　　(二)外部性
　　外部性表现为当某些市场主体的活动给社会或者其他主体带来经济损失时，通过市场机制的自发作用来调节将难以达到有效配置社会资源的目的。外部性分为正外部性和负外部性。从全社会的角度来看，负外部性导致社会成本大于市场主体的私人成本，社会效益便会因价格不能补偿社会成本而遭受损失；正外部性则得不到鼓励，虽然社会得到的外部收益远远大于市场主体所付出的成本，但市场主体只能得到带给社会收益的一部分，这样不利于鼓励有益的外部性，达不到资源的优化配置。
　　(三)信息不对称
　　充分的市场竞争以信息完全为前提条件。而信息作为一种有价值的资源，收集需要成本，不可能免费获得。这使得各市场主体无法获得充分的信息，只能在有限信息的条件下做出决策。另外，多个市场主体所掌握的信息也不可能对称，如果一方比其他各方知道的多，或者有一方比其他各方知道的少，这叫做非对称信息。有信息的市场主体可能通过逆向选择和道德风险两种途径在与对方的交易中充分地利用自己的信息优势。
　　逆向选择指交易主体在信息不对称时，卖方总是优先购买质量差的商品，使质量好的商品在市场上无法存在，表现为质量差的商品总是把质量好的商品驱逐出市场。逆向选择会使市场无法有效的运转，当市场中大量存在逆向选择现象时，人们就会失去对市场的信任，市场就会崩溃。道德风险是指当一方无法观察到另一方所控制和采取的行动时，知情方故意不采取谨慎行为的情况。道德风险的产生显然不利于市场机制发挥作用，使市场机制的运行受到破坏，严重时甚至使某些市场不复存在。
　　二、政府对竞争异化的行政规制
　　存在的以上市场异化现象，必须借助市场以外的力量即政府来纠正和规制，以保障市场竞争机制发挥应有的作用。
　　(一)行政规制与市场力量的滥用
　　市场力量的滥用是指拥有市场支配地位的企业滥用其市场支配力，并在一定交易领域内实质性限制竞争，违背公共利益，应受到规制的行为。
　　市场竞争，优胜劣汰，必然会形成拥有市场力量的市场强者，这种力量的形成导致限制竞争行为十分严重，阻碍了市场竞争机制的充分发挥，限制和剥夺了中小企业自由进出市场的权利，破坏市场主体之间的公平竞争，损害中小企业和消费者的经济利益，经济上的公平正义受到破坏。这些受到侵害的市场主体作为市场弱者 自然 会反垄断与限制竞争行为，但由于地位迥异，力量悬殊，无法维护公平的市场竞争秩序。要真正反垄断与限制竞争行为，必须以强权对强权，以国家强制力反对企业的垄断、限制竞争、不正当竞争等破坏竞争秩序的行为以维护自由公平的竞争环境；对作为市场弱者的一方给以特殊的保护，以维护交易的公平和保持社会的稳定，相应的，行政规制机关要辨别经营者哪些行为属于应予反对的限制竞争行为。换言之，国家除了要通过立法规定经营者在竞争领域的权利和义务，规定禁止性的限制竞争行为和不正当竞争行为外，还要由行政机关依据是否有利于市场机制的发挥和是否影响自由、公平的竞争秩序和能否保障社会整体的效率和利益等原则对限制竞争和不正当竞争行为进行具体的规制，毕竟法律的规定有很多是原则性的，而现实中企业的行为又是复杂多变的，如何具体 分析 哪些行为需要规制更多地还要依靠行政机关。
　　(二)公用事业与行政指导
　　所谓公用事业，是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共 交通 等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。在我国国家工商行政管理局发布的 《关于禁止公用 企业 限制竞争行为的若干规定》中，将公用企业定义为供水、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。作为从事公用事业的主要组织，公用企业有其特殊性：营业目标的公益性；市场地位的垄断性；服务渠道的管网化；运行的规模化和国家补贴等等。基于这些特征，传统 理论 认为，公用事业属于 自然 垄断行业。因此， 历史 上各国公用事业大多由国家垄断经营，或者由国家管制下的私人企业垄断经营。在公用事业垄断经营的情况下，从维护 社会 公共利益出发，为克服市场失灵，防止垄断企业滥用市场力量，各国政府对公用企业普遍建立了行政规制制度。在 目前 公用事业民营化浪潮下，政府对公用事业的行政规制应以行政指导为主。
　　行政指导是指“行政主体为了实现一定的公共行政之目的，期待行政客体的一定行为(作为、不作为)而实施的，其本身没有法拘束力，但可对行政客体直接起作用的一种行为形式。”①行政指导的出现与运用是市场 经济　发展 的需要，它既是 现代 行政法中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调解失灵和政府干预双重缺陷的一种补救办法。因此，在现代行政法中，行政指导具有了行政管理无法替代的 法律 地位，体现了现代法治行政和服务行政的特色。在对公用企业运营模式的规制中，政府应从整个行业角度出发对所在行业的公用企业进行必要的行政指导，以促使其向预定目标发展。这是达到公用企业运营目标的需要，也是政企分开后，政府对公用企业进行管理的一种角色定位的需要。具体来说，政府可以通过指导性立法来规范行业竞争，预先阻止处于垄断地位公用企业的滥用行为；政府可以通过指导性政策、计划，来引导整个行业的发展方向；政府可以通过信息指导，引导民间投资的流向，启发产品的开发等等②。
　　(三)信息不对称与行政许可
　　行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。③可见，行政许可是一项重要的行政权力，是政府的行政职能之一，是行政机关依法对社会、经济事务进行规制的一种重要手段。
　　市场除了促进经济发展，给社会带来财富，为人类提供文明幸福生活外，还有可能给社会带来风险、危害，如生产假冒伪劣产品，制造出侵害人们健康，甚至危及人们生命的各种事故、事件。其中的根本原因就在于存在着高度信息不对称，个人缺乏搜集、鉴别与认知信息的能力。市场上的企业往往具有信息优势，它们会去追求收益最大化，如果没有外在的规制压力，企业往往缺乏主动披露信息的激励。单靠自由市场无法及时有效的应对这一 问题 ，政府要力求通过行政规制来保护消费者的自由和权利，促进市场公平竞争和安全，保护环境，引导企业的行为朝着政府所希望的方向行进。
　　在高度信息不对称的领域，许可的设定成为必然。在我国，目前经济性领域应该去探求放松规制或者更为市场化的规制进路，但是在某些领域依然有必要去强化和完善相应的许可制度，这包括对产品的许可。对于产品而言，由于其制作加工技术高度复杂，而且产品的危害后果往往有着很长的潜伏期与时滞效应；而消费者也没有专业能力和技术手段去判定产品的可能风险，因此为了防范具有不确定性的风险，由行政规制机构来进行事前许可，可以在一定程度上起到未雨绸缪的作用④。
　　注释
　　①[日]盐野宏，着.行政法.杨建顺，译.法律出版社，
　　②高秦伟.公用事业民营化及其行政规制.行政论坛，2005(1).
　　③《中华人民共和国行政许可法》第一章总则第二条。
　　④宋华琳.风险规制与行政法学原理的转型.国家行政学院学报，2007(4).
　　参考　文献　
　　徐士英.竞争法新论.北京：北京大学出版社，2006.
　　种明钊.竞争法学.北京：高等 教育 出版社，2002.
　　王传辉.反垄断的经济 分析 .北京： 中国 人民大学出版社，2004.
　　[美]伯吉斯.管制与反垄断经济学.上海：上海财经大学出版社，2003.
　　[美]史普博.管制与市场.上海：上海人民出版社、上海三联书店，1999.
　　高秦伟.公用事业民营化及其行政规制[J].行政论坛，2005(1).
　　陈曦.法治视野中的行政规制改革[J].湖北行政学院学报，2003(3).