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就业弱势群体与就业保障援助(1)

　　[内容摘要]扶持和帮助弱势群体实现再就业是我国社会主义制度本身的要求，亦是保证市场就业有效运作的条件。要针对目前下岗职工中年龄偏大、文化素质偏低、转岗转业困难的弱势就业群体的再就业，从六个方面即再就业政策援助、再就业岗位援助、社区服务援助、社会保障援助、法律咨询援助等提出应对性措施。以期通过运用更优惠政策、营造全社会扶贫济困道德氛围，给予弱势群体持久、稳定帮助。
　　进入21世纪中国开始了全面建设小康社会，加快推进现代化进程的新的发展阶段，而小康社会建立的一个重要标志就是实现“全体社会成员共享经济发展成果”，确保每个人生存权、发展权利得到充分实现。显然实现这一宏伟目标的关键或困难是：如何让那些因为某种原因而被排斥在现代化进程以外，处于社会边缘的弱势群体亦能参与到分享经济发展成果的队伍中来，其生活状况能随着社会进步而不断改善？弱势群体在任何国家、任何社会都是存在的，只是其规模和程度不同。我国社会转型期伴随着财富和权力的重新分配及分配不均，一部分社会成员由于缺乏权力和竞争能力或不适应社会的变化，在社会利益新的分配格局中被弱势化，并被变为社会弱势群体。我国城市新贫困主体——下岗失业的困难职工正是这样一群在改革中其经济和社会地位被双重弱势化了的群体。一方面他们中的大多数因企业不景气、亏损、停产、倒闭，拖欠、停发工资、离退休金或基本生活费，而又得不到及时的失业救济使生活陷入困境；另一方面又因年龄、技能、文化、性别等自身因素局限被排斥在市场就业竞争以外，再就业困难重重。与传统意义上的弱势群体不同，下岗失业职工沦为弱势阶层很大程度上是历史性、体制性因素引起，个人几乎完全是被动的、无法选择的。对这部分在改革中出现的弱势群体，特别需要有相应的或更完善的制度或措施对其利益损失加以补偿，因此怎样使他们从改革成本的主要承担者变为改革成果的主要受益者，走出困境最终摆脱贫困？就成为当前各地方政府全面贯彻十六大精神，实施小康社会战略目标的一个重要议题和亟待解决的社会问题。
　　从现有已实施的对策看，对国企下岗失业困难职工的援助主要包括两方面：生活援助、就业援助。提供直接的生活保障如保证最低工资、养老金、基本生活费的发放甚至低保金的救济，固然短期内可起到改善生活状况、抑止贫困继续恶化的作用，但考虑到社会救济的功能、性质——“兜底保障”，且会造成贫困者的自卑心理，过于宽松的救济条件还可能滋生失业者的惰性和依赖性，宁肯拿失业津贴而不去积极寻找工作。因此，当今大多数市场经济的国家都在积极探索怎样把救济保障与促进就业有机结合起来？从简单保护失业者到帮助他们实现再就业。另一方面对那些具有劳动能力又有劳动愿望，只是由于缺乏经济资源和竞争能力的弱势就业群体则通过加大再就业援助力度给予支持。又如美国在研究解决就业问题对策时，工作重点即是帮助长期失业人员和其中的特殊群体实现就业再就业。另外，为吸收长期失业者，法国政府于 1996年举办公益事业，实施了一项城市——郊区马歇尔计划，通过财政支持改造全国1300个贫困社区，解决了数万人的就业。
　　综上，西方国家援助困难群体的积极就业促进政策给了我们极大的启示。江泽民同志指出“做好国企下岗职32212作，维护他们的切身利益，最重要的是帮助他们实现再就业。”近几年受我国经济不景气的市场环境制约，职工再就业越来越困难，再就业率亦呈下降趋势。1998年四川省再就业率为％，1999年降为％，2000年进一步下降为％，2001年为38％。现滞留中心或还未解除劳动关系的大多是一些年龄在40-50岁左右的大龄职工。一方面他们自身素质低、缺乏求职技巧、无创业资金，转业转岗困难；另一方面又同时承受着家庭和社会双重生存压力，就业需求特别强烈，迫切需要一份工作来维持个人或家庭起码的有尊严的生活。这部分人的就业和生活保障若无政府特殊就业援助和社会倾情相助，仅靠自己通过市场化途径是难以解困的。对这部分弱势就业群体必须充分发挥政府作用，实施贴近服务，专项援助，运用更加优惠政策和更有力的措施把党和政府的温暖送到每一个弱势群体成员手中，帮助他们顺利出中心，尽快再就业。
　　再就业政策援助
　　1.对不同年龄下岗职工实施不同的就业政策
　　年龄在25—35岁间的以市场就业为主，辅之以政府的职业指导，培训和资金税收的支持对年龄在35—45岁间的中年人以半市场半政策扶持为主，引导进入非正规部门就业。对这部分人重点是解决好就业观念的转变，帮助他们树立起重新就业的信心。虽然就整体而言，他们是竞争中的弱势群体，但在非正规就业领域与农民工相比他们也有自己的相对优势：如信用资源优势，这恰恰是降低短期劳动交易风险的重要基础；低的社保成本优势，一般在企业解除劳动关系时会对它们的续保作出一定的安排；工资以外附加条件少的优势，如一般不要顾主解决住宿、愿意接受灵活的劳动时间安排和非全日制工作，以便照顾家庭和孩子等……；所以只要观念转变成功，就业培训对路，重新就业不是不可能。对年龄在45岁以上的，则根据实际情况可实行提前退休，退养这部分人生活大部分时间都处在传统体制和过渡体制下，较多受到了不同时期国家政策的影响，在市场取向改革中，理应对其利益损失有所补偿，国家有责任对它们的基本生活和养老保障负责，使其能够老有所靠，安度晚年。
　　2.挖掘企业潜力，鼓励企业吸纳下岗职工
　　除了大力发展劳动密集型企业，中小企业增加就业岗位外，目前最重要的是怎样用足用好现有政策，鼓励企业扩大雇佣下岗职工。而鼓励企业多用下岗职工关键是降低雇佣下岗职工的人工成本。这方面已有的优惠政策有：凡招用下岗职工并与其签定一年以上合同的企业，当地政府可按招用人数发给一定的工资性补贴，或把职工再就业服务中心剩余基本生活费用作为用人补贴一次性支付给企业对招用与原单位签定社保协议的下岗职工，在协议期内新用人单位可不再为其缴纳社保费，协议期满后社保缴费的起征点也可适当降低一些，由国家补贴一些；对招收下岗职工达到一定比例的企业也可享受一定时间内减免税收的待遇，并优先享受小额贷款或贷款贴息等多种优惠政策鼓励，提高用人单位使用下岗职工的热情。至于一些特殊行业如军工，森工，纺织，煤炭等下岗职工的再就业，一般的增加再就业岗位措施恐怕难有所为，需从全行业的振兴和转产转岗入手，通过建立“就业专项促进基金”进行必要投资，全部或部分解决转产所需投资项目的资本金筹集，增加项目货款额度和放宽融资条件等来推动资产重组和转产转向；通过培育新的经济和再就业增长点从根本上解决这些行业大面积，大范围的下岗再就业问题。
　　3.帮助下岗职工自谋职业和创业
　　政府要简化工商注册手续，帮助下岗失业困难群体解决创业场地和组织问题，特别是为其创立小企业发展提供政策性融资，建立健全小企业信用担保中心和融资支持体系，并通过立法、税收优惠、政府补贴等途径鼓励自主就业和传统观念中非正规就业的发展。
　　再就业岗位援助
　　1.政府购买和直接创造就业岗位
　　在整体缺少就业岗位及其它政策措施对增加就业机会作用有限的情况下，由政府出面直接创造就业机会，可弥补市场就业的不足。一位澳大利亚专家对美国劳动力市场研究表明：政府直接创造就业岗位的成本甚至少于花费在下岗失业人员身上的社保费用，不失为积极劳动力市场政策的有效举措，具体建议
　　由财政或失业保险金中出资购买一些城市公共服务部门的就业岗位，建立一批公益性劳动组织，优先提供社区就业岗位，如城市保洁员，绿化员，社区保安员，政府部门清洁员等。有些大中城市这类就业岗位的数量十分可观。例如从2000年起，大连市政府就每年出资4000万元购买公益性岗位，解决了1万人的就业。己连续运作了两年，效果较好。
　　政府直接创造就业岗位，如创办政府定货企业，举办公共工程，如西部开发的基础设施工程、治河、绿化、环保、城市改造工程等，均可用做解决困难职工再就业。
　　2.社区服务业岗位援助
　　就目前我国产业结构看，能切实解决下岗人员再就业出路的，最现实选择就是社区服务业。这不仅因为我国第三产业发展滞后，进一步开拓的空间较大，而且社会对社区服务也存在较大的需求缺口和就业潜力。来自国家统计局的资料显示：我国大中城市中有70％以上的家庭需各种服务，而满足率仅40％，就业缺口达1100万个，累计可为社会提供2000多万个就业机会。而且社区服务对劳动力素质要求的多层次性和高弹性也最适合目前这批即将出中心的下岗人员文化、技术、身体、年龄素质构成。据调查，社区服务具体需求比例大致社区清洁27％，家电维护20％，上门送报 20％，社区保安19％，房屋维修18％，家教14％，家务14％，看护小孩8％，看护老人6％……如果说在其他领域下岗人员不具有竞争上岗优势，而在社区服务业下岗职工尤其是女性占有较明显的优势。同样资料显示：对社区服务从业者来源要求以所在城市为主，希望来自所在城市比例占53％，希望来自外地的仅占4％；在性别选择上也是女性多于男性，刚好与下岗职工女性多于男性的结构相吻合。而且社区服务对服务者责任心、爱心及敬业精神的要求远远高于对其知识、技能的要求。而这又恰恰是接受了几十年传统教育的国企下岗职工素质优势。当前在促进下岗职工社区就业方面主要解决好两个问题
　　加大对社区创业资金的扶植力度
　　创业资金短缺是社区就业生存、发展面临的一大困境。一方面，由于社区服务业大多是微利甚至是亏损运营，追求利润最大化的社会投资资本不愿涉足这一领域，从而缺少资本投入；另一方面，社区服务业启动资金少，尽管政府各职能部门对社区就业实体也给予一定的资金支持，但均是后期拨款，且资金到位周期过长，企业前期运作颇为困难。所以需要依靠国家良好的资金扶植政策，激活社区创业和就业。特别是各级财政要进一步加大对社区就业的补助费，包括对就业人员的工资补助、对下岗职工转岗培训费的投入、承担部分或大部分社区服务非盈利组织的服务成本或支出等。
　　尽量从制度上降低非正规就业带给人们的心理上不安全感和风险性
　　社区服务业大都具有不固定、不稳定、阶段性等特点。难以形成稳定的劳动关系，需要采取灵活的就业形式，如临时工、钟点工、弹性就业等非正规用工形式，从而与人们长期形成的稳定的、固定的就业观念产生了差距，成为当前社区服务发展的一大矛盾。当务之急一是要纠正人们在就业形式认识上的偏差，转变全日制、固定工制和就业的地域观念，提高对自由式就业、非正规就业的认同感；二是在鼓励人们接受非正规就业方式的同时，应尽量从制度上去设计和完善与该种就业形式相适应的劳动合同制，小时工资、周工资制度，以及保险关系等安全保障方式。例如目前在事实上无法强制雇主实行法定缴费义务和按统一规定缴社保费时，可考虑采取一定的补偿措施：设计一种一揽子社保品种，比照当地最低工资水平，采取固定费额方式，由非正规就业者自愿购买，重点保工伤和大病医疗，同时兼顾失业和养老保障。
　　李 强等。失业下岗问题对比研究[M].北京：清华大学出版社，
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　　汤静波。论当前我国就业政策的选择空间[J].上海经济研究，2000。