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中国如何利用ＷＴＯ成员国地位防止别国滥用反倾销

　　在中国即将加人世界贸易组织的时候，人们讨论比较多的是加人ＷＴＯ会给中国国内法律，特别是贸易和投资方面的法律法规带来的变化。但同时人们也应该看到，中国加人ＷＴＯ也使该组织的其它成员不得不相应地修改本国法律及相关措施中与中国有关的那些规定。美国给予中国永久性正常贸易关系就是一个典型的例子，它将改变美国的法律与贸易措施中与中国有关的部分。本文关注的是随着上述变化的发生，中国可以从ＷＴＯ贸易规则中得到什么样的保护。
加人ＷＴＯ之后，中国可以利用ＷＴＯ规则纠正来自其它国家的不公平贸易行为。包括由于不公正地使用“原产地规则”损害中国纺织品出口的行为、采用非关税壁垒措施限制中国工业品出口的行为、错误地使用卫生及植物检疫规则来限制中国农产品出口的行为，或者滥用“保障措施”条款来限制大批中国产品出口的行为等。　
中国加人ＷＴＯ还意味着其它成员国不能再随心所欲地对中国产品进行反倾销调查并进而加征高额的反倾销附加关税。众所周知，在过去的一段时间里，中国产品在美国及其它一些国家反倾销的名单里占了相当的比重。而且中国加人ＷＴＯ以后其它国家对中国产品提起反倾销案件的数量看来并不会减少，反而可能会上升，因为反倾销案件数量的增加是与中国产品出口的增加紧密相关的。在反倾销方面，中国人世带来的好处是可以利用ＷＴＯ的争端解决机制限制其它国家滥用反倾销法来限制中国产品的出口。
１９９４ 年 关 贸 总 协 定第六条及ＷＴＯ协议中关于实施ＧＡＴＴ反倾销条款的协议包括了对各成员国使用其反倾销法的诸多规定。目前许多国家拥有自己的反倾销法，对那些以不合理的低价进口的国外产品征收高额附加关税，以保护受到低价进口冲击的国内产业。人世以后，如果中国认为其它ＷＴＯ成员国对中国产品采取的反倾销措施有不合理之处，可以诉诸ＷＴＯ反倾销协议中规定的争端解决机制，并按“争端解决规则和程序的谅解备忘录”的有关规定寻求解决。
如果ＷＴＯ支持中方的申诉，将要求采取反倾销措施的国家返还已征收的反倾销税，或用其它方式对反倾销措施带来的贸易损失给予赔偿。
本文的前半部分将回顾各国利用反倾销法保护本国产业以及各国针对中国产品频频反倾销的情况，同时本文还将简要分析ＷＴＯ反倾销协议对中国的影响。本文下半部分将介绍中国如何利用那些ＷＴＯ已裁定违反“反倾销协议”的案例。文章还将讨论除了向ＷＴＯ提出正式申诉外，中方还能如何利用其成员国地位防止其它国家过滥地使用反倾销措施。
在文章的最后还将对ＷＴＯ反倾销规则做一个总的评价。随着ＷＴＯ的发展及中国加人知叮Ｄ谈判的继续进行，上述问题将来还可能发生变化，所以对ＷＴＯ与中国有关的法律的研究也应不断进行更新。
１．反倾销法给中国及其它国家带来的威胁
中国加人ＷＴＯ之时，正是世界上越来越多的国家频频使用反倾销法来限制外国产品涌人本国市场的时候。原则上，当一国的产品出口到其它国家时的价格低于该产品在本国市场上的价格或销售到第三国的价格，或者低于其生产成本价格，就是倾销行为。但美国现在仍把中国作为非市场经济国家，因为它认为中国产品的价格还是由政府确定的。因此，在美国商务部计算中国产品的正常价值时采用“推定成本法”，即收集中国产品的有关生产要素情况，如生产一吨某产品需要多少原材料、劳动力、电力、煤炭等等，然后再分别乘以从其它市场经济国家找到上述生产要素的替代价格，从而推定出“正常价值”。例如，美国商务部在针对一个产品的反倾销调查中会先找到中国企业生产一吨这样的产品需要用多少电，再将这一用电数乘以印度的公开电费价格，来决定中国企业生产该产品的电费成本。
如果美国商务部通过上述方式计算后发现中国产品存在倾销，并且这种倾销对美国同类产品的生产商造成了实质性损害或损害的威胁，它将根据美国法律对这些进口产品征收反倾销税。尽管反倾销税的税率可能大大高于ＷＴＯ允许各国征收的正常关税税率，而且它与ＷＴＯ最惠国条款看来也存在着矛盾，但对倾销产品征收反倾销税这种做法是ＷＴＯ规则所允许的。反倾销税可以使涉诉产品的进口价格大幅度上涨并因此而无法进人进口国市场。
各国越来越多地使用反倾销手段。９０年代，国际上反倾销的案件数量大幅度增长。最初使用反倾销措施的只有美国等少数几个国家，现在很多国家，包括中国已经有了自己的反倾销法。２０多个ＷＴＯ成员国，如墨西哥、欧盟、加拿大、阿根廷、委内瑞拉、印度、日本、韩国、泰国及印度尼西亚近年来经常对进口产品进行反倾销调查。从１９８７到１９９７年立案的反倾销案当中，有四分之一强的反倾销案件涉及钢铁产品。当然，反倾销案涉及产品的范围是相当广泛的，包括化工、机械、塑料、消费品和纺织品。近年来，各国征收反倾销税的幅度也呈上升趋势。
各国越来越多地依靠反倾销措施保护本国产业的作法也导致ＷＴＯ成员国对别国反倾销措施投诉的增加。自１９９０年到１９９４年，在ＧＡＴＴ争端解决机制下进行裁决的争议中有２４％是关于成员国间所采取的反倾销措施的。有证据表明，反倾销问题也是ＷＴＯ争端解决机制所要处理的主要问题之一。自从ＷＴＯ争端解决机制１９９５年１月开始运作以来，已有９个成员国及欧盟提出了２７起针对其它成员国反倾销措施的争端解决案，这９个国家中既有发达国家也有发展中国家，既有大国也有小国。ＷＴＯ已经对其中７起案件做出裁决，目前还有一起案件也即将裁决。
大量针对中国产品的反倾销措施。众所同知，中国是最容易被其它国家反倾销的国家之一，因此，对中国政府和企业来说，熟悉ＷＴＯ反倾销协议并运用其争端解决机制来保护自己是非常重要的。据统计，ＷＴＯ成员国所进行的反倾销调查案件，涉及中国的紧多。根据美国政府统计，１９８０年至１９９９年间，美国一国就对中国提起了６７个反倾销原审案，９９个复审案。截至１９９９年底，针对中国产品仍然有效的反倾销措施达３６个。
当然，美国并不是唯一对中国大量采用反倾销措施的国家。２０００年前９个月，ＷＴＯ成员国对中国产品采取了几二项反倾销措施。所有ＷＴＯ成员国对中国产品提取起的反倾销调查，比对其它任何国家都要多。这些调查所涉及的产品范围包括家用及办公用品、电子及工业品、２３种化工品及超过２０种金属产品。欧盟在对中国产品反倾销方面表现积极度。在２０００年上半年欧盟开始的５起反倾销案中就有３起是针对中国的。近年来其它国家也大量对中国产品采取反倾销措施，如黑西哥。在北美自由贸易协定即将在墨西哥生效之时，该国一次就对２０００——３０００种中国产品提出了反倾起诉，在很多案件中，被投诉的中国产品根本就没有对墨西哥出口过，但由于中国不是关贸总协定的成员国，中国政府也难以阻止这些反倾销案的发生。印度对中国也提出了大量反倾销投诉，包括对中国的焦炭、丝绸、钢铁及其它多种产品。
中国加入ＷＴＯ并不会减少别国对其产品反倾销的数量。因为那些与中国生意越做越大的成员国的国内企业会向其政府施加越来越大的压力，要求其采取反倾销措施对付来自中国的产品。美国政府已经宣布在中国加入ＷＴＯ后要对中国产品进一步严格执行反倾销法。由于中国目前还是ＷＴＯ成员国，所以无法要求其它国家对其产品的反倾销措施都符合ＷＴＯ反倾销协议的规定。中国一旦加入ＷＴＯ，就应充分行使其权利，认真审视别国对中国产品的反倾销措施及调查程序，以发现其中是否有侵害中国利益的作法，届时中国企业也应更多地向中国政府进行咨询，在必要时请其在反倾销问题上与相关国家进行非正式磋商或向ＷＴＯ正式提出争端解决程序。
　　Ⅱ．ＷＴＯ反倾销协与中国
ＷＴＯ成员国在１９９４年将反倾销条款纳入乌拉圭多边协议的一部分，从而将一些ＧＡＴＴ成员国在较早以前达成的一些共识进一步确认和扩大化。反倾销条款的主要目的是指导一国政府如何在国内法规的基础上应对倾销为，在ＧＡＴＴ１９９４年第六条和１８章，以及反倾销协议附件２中，对反倾销条款的程序规定等都有详细叙述。ＷＴＯ成员国对其它国产品征收反倾销税时必须遵守这些规定。　　
反倾销协议简况。根据ＷＴＯ反倾销协议，一国只有在证实从别国进口的产品确实存在倾销情况，并且这种倾销给本国工业造成了实质性损害或损害的威胁时，才可以对其征习反倾销税。该协议规定一国政府在进行反倾销调查时应根据涉诉产品在其生产国国内市场的价格或出口到第三国的价格来确定其“正常价值”，如果找不到上述价格，还可以用生产该产品的生产成本加上利润及相关费用推算出“正常价值”，然后以此为基础判断涉诉产品是否倾销。反倾销协议还规定了确定出口价格的方法及如何用出口价格和“正常价值”比较计算倾销幅度。反倾销协议的第３．５条就如何判定“损害”的问题做出规定。为判断涉诉产品的倾销魂否是造成本国产品受损害的直接原因，审理机关会考察与倾销产品所造成的损害有关的一切事实，但不能将其它造成产业损害原因错误地扣在颂销产品头上。反倾销协议就如何界定相关国内产业规定了一国政府何时可以对涉诉产品采取临时反倾销措施及该措施可执行多久。协议的附件还分别具体规定了如何对被告国家的企业进行实地核查，如何向利害关系方搜集证据，以及在当事方不提取供有关信息时如何利用其他参照信息。
反倾销协议还对倾销调查程序做出了详细的规定以保护被调查企业的权益。它不仅要求审理程序公正透明，还要求对已经生效的反倾销措施是否有必要继续执行进行审察，其中最基本的要求就是每五年一次的“日落复审”调查，如果有关当事方提出要求，这种审察还应更加频繁。如果一个ＷＴＯ成员国对另一成员国正在进行的反倾销调查提出质疑，它必须等到该国按照其国内法律程序将整个案子审理完才能向ＷＴＯ提出申诉，除非该国在案件审理结束前就采取了严重影响成员国利益的措施。
也许正是意识到了ＷＴＯ争端解决机制的上述作用，美国在关贸总协定乌拉圭回合谈判时就要求对ＷＴＯ争端解决机制干预各国采取反倾销措施的权力加以严格的限制。但最后美国不得不做出部分让步。对于一国是否采取反倾销措施的决定，反倾销协议第１７条将争端解决工作小组的权力限定于考察“认定事实是否正确”及对事实的评估是否公正和客观。该工作组不能自己搜集证据，也不能那些在反倾销审理过程中没有正式提出过的证据。它不能就事实问题代替当事国的审理机关做出判断。当然，这不是说中国就不能利用争端解决机制对别国的反倾销措施提出质疑。根据反倾销协议，中方可以要求对方国家在进行调查时应做到公正和全面，对事实的评价不存在偏见，还可以要求对方对其做出的反倾销决定给予充分的解释。
从法律方面说，一国对ＷＴＯ反倾销协议的解释如果是符合国际法原则的，它就是站得住脚的，即使争端解决决工作组已经有另外一个同样站得住脚的解释。当然，争端解决工作组也有权拿当事国的司法解释与公认的国际法原则进行比照，这就给予工作组对成员国政府解释反倾销协议进行审查提供了回旋余地。现在的反倾销协议还不够具体和完善，它并不能包括所有的贸易形式，也未对各国采取的反倾销措施制定一个详细的标准。例如目前的协议只适用于货物贸易领域反倾销的国际规则。即使在货物贸易领域，该协议的一些条款了过于宽泛。例如，它没有规定一国政府在就损害问题进行评估时如何权衡各种相关证据的份量。在判断倾销与损害的因果关系问题瞟　准也是比较模糊的。
但是ＷＴＯ反倾销协议对成员国权益保护的规定还是非常值得肯定的。该协议将过去的关贸总协定争端解决工作组的相关规则法律化，它还特别重申了加强对成员国相关权益保护的重要性。
反倾销协议中对中国比较重要的部分。反倾销调查中对一国产品是否存在倾销，即以低于正常价值的价格出口的判断是最容易通过计算得出客观的结论的这是因为计算是以可以核实的记录为基础进行的。但是，由于美国把中国作为非市场经济国家，美方可以利用与中国产品不相干的数据作为计算依据。如上所述，对来自非市场经济国家的产品，美方会找一个相同产品在第三国类比成本价格来推算中国产品的“正常价值”。目前美国的政策是找一个与中国发展水平近似的国家做类比国，因此经常选用印度或印度尼西亚。
反倾销协议对如何使用类比国方法几乎未做规定。只是在１９９４年关贸总协定第六条的脚注中曾提到：“如果案件涉及的产品是来自这样一个国家，其贸易由国家垄断或基本垄断，且所有国内价格也由国家制定，……这时会发现如果用该国产品的国内价格与出口价格进行比较有时是不合适的。”在ＷＴＯ反倾销协议导论当中也指出，进口国对来自非市场经济国家的产品进行反倾销调查时，在确定正常价值方面有很大的自由裁量权，包括使用类比国或替代国价格的方法。实践中，美国对中国产品征收的反倾销税的税率要高于它对来自市场经济国家的产品的税率。
在中、美关于加人ＷＴＯ的双边协议中，中国在１５年内仍将接受美国对非市场经济国家所采取的类比国价格的办法。１５年后，美国将无权再对中国采取非市场经济国家的对待方法。同时，美国商务部有权根据个案的情况或根据中国经济总体情况决定，已经不适合再把中国作为非市场经济国家对待。当然，在美国法律中，如何认定一个非市场经济国家变成了市场经济国家的标准是模糊的。到目前为止只有波兰一国被认为已经变成了市场经济国家。在可预见的将来，美国商务部还会继续把中国作为非市场经济国家对待。
尽管美国在确定非市场经济国家产品倾销，特别是“正常价值”问题上有很大的自由裁量权，但对“损害”问题的调查方式和标准却是和市场经济国家一样的。中国可以更多地就损害调查程序及其结论向ＷＴＯ提出投诉。ＷＴＯ对美国国际贸易委员会的损害调查的审查将更加有章可循也将更加严格。
另外，反倾销协议第１５条还规定，任何国家对发展中国家进行反倾销调查时应给予这一国家“特殊待遇”。该条还进一步规定，在对发展中国家采取可能的反倾销措施之前，应对该措施进行评估，以确定其是否会给该国利益带来严重影响。去年 １０月，ＷＴＯ工作组就曾宣布欧盟对印度亚麻床单征收反倾销税的做法违反了该条的规定。该工作组强调象欧盟这样的成员方应积极与发展中国家协商，以寻求更加有建设性的解决方案，而不是征收反倾销税。印度在去年１０月就美国对其定尺钢板反倾销案向ＷＴＯ提出争端解决要求时再次援引了第１５条。当然，对中国来说，即使ＷＴＯ成员国承认中国仍是一个发展中国家，但该条到底对中国有多大意义、实践中会有多大作用还不清楚。ＷＴＯ不会仅仅因为一国未能按第１５条要求与发展中国家进行协商就裁定它违反了ＷＴＯ反倾销协议，但毕竟该条款清楚地规定了象美国和欧盟这样的成员在对发展中国家征收反倾销税之前应先努力寻求其它的解决方式。中国应研究如何利用第１５条的规定与其它成员国协商，争取在向争端解决机制申诉之前通过协商方式妥善解决。